葉強(qiáng)

2月以來(lái)，美海軍已先后派遣“麥凱恩”號(hào)和“羅素”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦，兩次在南海開(kāi)展所謂“航行自由”行動(dòng)。另外本月9日，“羅斯?！碧?hào)和“尼米茲”號(hào)兩個(gè)航母打擊群還在南海開(kāi)展聯(lián)合演練，這也是自2020年7月以來(lái)美軍再次進(jìn)入南海演習(xí)。

至少?gòu)倪@些行動(dòng)看，美政府換屆還沒(méi)對(duì)南海博弈帶來(lái)根本性改變。學(xué)界普遍認(rèn)為，拜登政府在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)極限施壓的重心，將從軍事和外交打壓轉(zhuǎn)向規(guī)則和法理的遏制。在此政策驅(qū)動(dòng)下，美國(guó)將打著“基于規(guī)則的秩序”這一旗號(hào)，在法理方面給予南海其他聲索方更多支持，推動(dòng)與盟友和伙伴開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)；利用和制造更多國(guó)際法問(wèn)題、包括所謂“南海仲裁案”裁決結(jié)果挑戰(zhàn)中國(guó)南海權(quán)益的法理基礎(chǔ)，并對(duì)“南海行為準(zhǔn)則”磋商施加影響；美軍在南海及周邊的軍事活動(dòng)和存在也將延續(xù)增強(qiáng)態(tài)勢(shì)，繼續(xù)通過(guò)“航行自由”行動(dòng)對(duì)國(guó)際法的解釋和適用進(jìn)行干預(yù)。

這一政策在美軍方聲明中可見(jiàn)一斑：美方把自己粉飾成國(guó)際法“維護(hù)者”，不僅污蔑中國(guó)對(duì)南海航行和飛越自由“構(gòu)成威脅”。美聲明還違反一個(gè)中國(guó)原則，故意將臺(tái)灣與越南并列視為主權(quán)國(guó)家。顯而易見(jiàn)，美方一面要求別國(guó)遵守國(guó)際法，另一面卻習(xí)慣性地把自己視作國(guó)際法約束的例外者，在海洋法方面更是長(zhǎng)期如此。

一個(gè)眾所周知的事實(shí)是，美國(guó)是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)中極少數(shù)尚未加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的國(guó)家，但卻動(dòng)輒揮舞《公約》“大棒”對(duì)他國(guó)海洋政策與地區(qū)海洋事務(wù)指手畫(huà)腳。美方所謂“航行自由”，與《公約》中的公海航行自由沒(méi)有任何關(guān)系。

公海航行自由是國(guó)際法承認(rèn)的各國(guó)基本權(quán)利，但同時(shí)，由于《公約》所創(chuàng)設(shè)和承認(rèn)的沿岸國(guó)管轄海域范圍大為擴(kuò)展，公海航行自由也被納入不同性質(zhì)的沿岸國(guó)管轄海域加以變通適用。例如，在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，公海航行自由的有關(guān)規(guī)則應(yīng)予比照適用，但其他國(guó)家不得妨礙沿岸國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的專(zhuān)屬權(quán)利，并應(yīng)遵守沿岸國(guó)據(jù)此頒布的各項(xiàng)規(guī)章；在沿岸國(guó)內(nèi)水和領(lǐng)海，公海航行自由不存在任何適用空間。

美國(guó)假借公海航行自由橫行他國(guó)管轄海域，意圖在于影響或顛覆國(guó)際社會(huì)業(yè)已達(dá)成的對(duì)《公約》相關(guān)條款解釋的共識(shí)。1979年，卡特政府開(kāi)始推行“航行自由計(jì)劃”，以表明不接受這些國(guó)家的海洋權(quán)利主張。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部自1991年至2018年發(fā)布的報(bào)告，28年間美國(guó)根據(jù)“航行自由計(jì)劃”執(zhí)行的“航行自由”行動(dòng)挑戰(zhàn)了61個(gè)國(guó)家和地區(qū)的654項(xiàng)所謂“過(guò)度”海洋權(quán)利主張。一個(gè)拒不接受《公約》約束的國(guó)家，30年來(lái)處心積慮地通過(guò)政治和軍事挑釁行動(dòng)干涉全球數(shù)十個(gè)《公約》締約國(guó)的海洋權(quán)益主張，這是典型的“無(wú)法無(wú)天”和雙重標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)聲稱(chēng)接受習(xí)慣國(guó)際法的約束，卻對(duì)習(xí)慣法構(gòu)成要素的國(guó)際實(shí)踐漠不關(guān)心，而是以本國(guó)利益為尺度來(lái)“篩選”習(xí)慣法，選擇性地將對(duì)其有利的法律解釋強(qiáng)加于國(guó)際社會(huì)。公海航行自由也是一項(xiàng)習(xí)慣法規(guī)則。習(xí)慣法的確立與演變?nèi)Q于普遍性的國(guó)際實(shí)踐，而非一國(guó)建立在自身利益基礎(chǔ)上的偏好與行動(dòng)。大量國(guó)際實(shí)踐表明，作為習(xí)慣法規(guī)則的航行自由已越來(lái)越多地受到諸如航行安全、反恐、防擴(kuò)散、海洋環(huán)境保護(hù)、維護(hù)可持續(xù)發(fā)展、妥為顧及發(fā)展中國(guó)家利益等新的國(guó)際法理念、原則和規(guī)則的制約，以符合全人類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

其中，《公約》第87條第2款被公認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)公海自由原則的平衡。根據(jù)這一條款，20世紀(jì)90年代以來(lái)的國(guó)際實(shí)踐，為航行自由設(shè)置了越來(lái)越多的限制。例如，1992年南非和葡萄牙均拒絕日本裝載放射性物質(zhì)的船只進(jìn)入其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；1995年巴西、阿根廷、智利、南非、瑙魯和基里巴斯等國(guó)，先后明確禁止英國(guó)載有核廢料的貨輪進(jìn)入上述國(guó)家專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；2003年，歐盟正式立法禁止載有重油的油輪進(jìn)入或停靠任何成員國(guó)港口。

另外，國(guó)際海事組織近年來(lái)也加強(qiáng)國(guó)際立法，不斷提高用于國(guó)際航行船舶的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。南海是半閉海，生態(tài)環(huán)境脆弱，沿岸國(guó)人口眾多。美方反復(fù)以危險(xiǎn)方式在南海開(kāi)展“航行自由”，不僅威脅沿岸國(guó)的國(guó)防安全和國(guó)家安寧、對(duì)南海海洋環(huán)境造成損害，更為嚴(yán)重的是破壞了地區(qū)國(guó)家正致力于建設(shè)的和平穩(wěn)定的南海秩序。美海軍片面解讀航行自由，漠視其應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)和國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋安全的共同期盼，幾乎成了現(xiàn)代版的“海盜”。

美方繼續(xù)毫無(wú)顧忌地動(dòng)輒置國(guó)際法于不顧，不僅無(wú)益于以建設(shè)性方式妥善管控分歧、推動(dòng)中美關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展，最終付出代價(jià)的更是國(guó)際社會(huì)的共同利益與人類(lèi)共同福祉?！?/p>

（作者是中國(guó)南海研究院學(xué)者）