□ 趙 斌

1 引言

城市管理問題伴隨著城市產(chǎn)生發(fā)展的始終，城市管理水平直接反映城市文明的發(fā)達(dá)程度。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展，城市管理的難度與挑戰(zhàn)也在日趨加大。習(xí)近平總書記非常重視城市管理過程中的“微操技術(shù)”，強(qiáng)調(diào)要用“繡花”精神精細(xì)管理城市，不斷提升城市管理品質(zhì)。在國家深化簡政放權(quán)和“放管服”改革背景下，城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)改變了政府傳統(tǒng)的自上而下硬性約束條件下的單向度垂直式管制模式，代之以多元主體共建共治共享為旨?xì)w的聯(lián)動管理模式，引起學(xué)界和各地城市管理部門關(guān)注。如何理解城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式？城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的創(chuàng)新之處何在？如何進(jìn)一步完善此種模式？解決這些問題，有利于提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)主要是通過城管執(zhí)法人員進(jìn)駐社區(qū)，以創(chuàng)建和諧宜居的城市環(huán)境為目的，以社區(qū)管理為突破口，設(shè)定適宜的城市管理標(biāo)準(zhǔn)，整合社區(qū)力量，激活社區(qū)人員參與城市管理的動力，最終實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化的新型城市管理方式。這種通過多元主體聯(lián)合執(zhí)法代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府單一行政主體強(qiáng)制性執(zhí)法的方式，實(shí)現(xiàn)了基層政府城市管理模式的創(chuàng)新。

2 城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的主要理論基石

2.1 城市治理理論

20世紀(jì)80年代以來，傳統(tǒng)行政主導(dǎo)下的以政府為單一主體的城市管理模式面臨挑戰(zhàn)，城市治理理論由于強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展中政府與市場、社會、居民的合作關(guān)系而日益受到各界重視。該理論認(rèn)為盡管政府有責(zé)任提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但政府沒必要壟斷所有的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給；在城市管理中，應(yīng)該打破以政府為單中心的行政化壁壘，柔化政府與社會管理邊界，讓企業(yè)、NGO、社會團(tuán)體、社區(qū)居民等參與其中，從而構(gòu)建多元主體共同治理的新型城市管理模式。

“放管服”改革背景下，城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)是多元主體視域下城市治理理論在城市管理領(lǐng)域的生動實(shí)踐。

2.2 新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是對20世紀(jì)80年代伊始席卷全球的新公共管理理論的批判與反思。該理論由美國著名學(xué)者丹哈特夫婦提出，他們以民主與公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、人本主義與后現(xiàn)代行政理論為基礎(chǔ)，將公共服務(wù)、公民參與、民主治理視為政府治理的核心內(nèi)容，突出強(qiáng)調(diào)了政府的核心職責(zé)是服務(wù)而不是掌舵，公共管理過程應(yīng)該貫徹人本理念而非效率，政府行動的根本目標(biāo)是追求公共利益等價值主張[1]。與傳統(tǒng)的公共行政理論與新公共管理理論不同，新公共服務(wù)理論采用了新穎的思想與手段，主張?jiān)谝环N開放的組織環(huán)境中建立和諧的溝通對話機(jī)制[2]，新公共服務(wù)理論視角下有助于構(gòu)建一種以公共協(xié)商和公共利益為精神指引的服務(wù)型政府。

3 國內(nèi)部分城市推行城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的有益探索

3.1 深圳：721工作法

“721工作法”來源于深圳市城市管理的創(chuàng)造，是一種旨在提升城管執(zhí)法文明形象、提高城市管理服務(wù)水平的新理念。即在社區(qū)城市管理中主張通過“70%服務(wù)，20%管理，10%執(zhí)法”，最終逐步形成服務(wù)、管理、執(zhí)法“三位一體、有主有次、有輕有重”的治理體系[3]。2011年，深圳市寶安區(qū)首先選擇新安、福永、民治和沙井4個街道試水“城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)”模式。通過在上述4個街道的42個社區(qū)推進(jìn)管理重心下移、執(zhí)法力量下沉服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)干部、居民、企業(yè)等思想觀念的轉(zhuǎn)變，社區(qū)環(huán)境、城管執(zhí)法隊(duì)伍整體形象的轉(zhuǎn)變，社區(qū)城市管理模式的轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建了城市管理的長效機(jī)制。

3.2 青島：1122工作法

2014年，青島市李滄區(qū)創(chuàng)建了“1122工作法”，即由1名城管隊(duì)員、1名街道辦人員、2名居委會人員和2名物管人員組成社區(qū)服務(wù)站，負(fù)責(zé)基層社區(qū)城市管理工作?！?122工作法”內(nèi)容主要是處理涉及六亂（亂搭亂建、亂擺亂放、亂貼亂畫）、毀綠種菜等居民反映強(qiáng)烈的違章行為，并對違章行為采取三級處置方式，即根據(jù)違章性質(zhì)不同，分別采取勸阻教育、協(xié)調(diào)處理、聯(lián)合執(zhí)法等三種不同處置方式[4]（如表1所示）。通過5年多的實(shí)踐，李滄區(qū)“1122工作法”為社區(qū)城市管理工作帶來了極大的助推力，大大提升了群眾滿意度，提升了居民生活質(zhì)量和幸福感。

表1 “1122工作法”違章行為處置內(nèi)容

除以上地區(qū)外，上海青浦、四川自貢、浙江寧波、湖南懷化等地以城管進(jìn)駐社區(qū)為支撐點(diǎn)，普遍開展城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作模式的探索和實(shí)踐，所取得的效果引起了媒體的關(guān)注，并進(jìn)行報道傳播。

4 城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的創(chuàng)新

4.1 凸顯城市管理新理念

治理理念導(dǎo)引下的現(xiàn)代城市管理不是政府對資源管理的壟斷，而是一項(xiàng)由政府、企業(yè)、社區(qū)組織、居民等多元主體共同參與管理的復(fù)雜工程。一方面，現(xiàn)代社會利益主體多元化趨勢越來越明顯，不同利益主體之間的利益訴求不同、立場不同，不同利益主體之間的矛盾調(diào)和需求，更需要在城市管理中進(jìn)行平等協(xié)商和對話，“管控”導(dǎo)致矛盾頻發(fā)，“服務(wù)”產(chǎn)生和諧美好；另一方面，隨著時代的發(fā)展，公民參與社會管理的意識日益提升，在不少城市的基層社區(qū)管理中，公眾參與的寶貴價值日益顯現(xiàn)。

4.2 賦予城管人員新職能

自1998年至今，在全國范圍內(nèi)已有300多個城市相繼成立了專門的城市管理和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對城市進(jìn)行綜合管理[5]。雖然不同城市規(guī)定的城管職能領(lǐng)域和管理項(xiàng)目不盡相同，但在具體事務(wù)管理中，大都呈現(xiàn)出以下特征：一是整治色彩濃厚；二是突擊性檢查較多；三是基層執(zhí)法力量欠缺。推行城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式后，城管職能發(fā)生明顯變化：首先在工作中強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為主，以整治為輔；其次是在管理上以長效常態(tài)管理代替突擊迎查管理；最后是讓執(zhí)法力量下沉，城管在社區(qū)定期進(jìn)行走訪與排查，隨時隨地了解社區(qū)居民所需所求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)零距離。

4.3 創(chuàng)設(shè)工作平臺新作用

為了更好地服務(wù)社會，增強(qiáng)居民的幸福感，建立城管執(zhí)法為民的思維，各地社區(qū)紛紛效仿城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式設(shè)立了社區(qū)工作服務(wù)站（城管執(zhí)法工作站）。作為與居民直接聯(lián)系的新平臺，社區(qū)工作服務(wù)站（城管執(zhí)法工作站）發(fā)揮了重要作用，大大提升了黨和政府親民便民的良好形象。一方面，工作站定期開展城市管理相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)活動，通過加強(qiáng)各方聯(lián)系，充分調(diào)動了社區(qū)基層單位、居民等多元主體參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性，最終讓基層社區(qū)與執(zhí)法部門、管理工作與執(zhí)法工作實(shí)現(xiàn)了互動互助，起到了宣傳教育作用；另一方面，工作站搭建了基層社區(qū)與執(zhí)法部門溝通的快速渠道，讓城市管理問題在社區(qū)范圍內(nèi)就地解決，提高了行政執(zhí)法效率，起到了管理協(xié)調(diào)的作用。

5 完善城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的思考

5.1 法律上：提升城市管理法制位階

法律是最具權(quán)威性的剛性約束，城市管理的最終依據(jù)是法律，法律的許可是城管執(zhí)法得以進(jìn)入社區(qū)的前提和重要依據(jù)。目前，成都、杭州、廣州、長春、武漢、鄭州等地以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為原則，陸續(xù)出臺城市管理重心下移的措施，但并未對城管的法律地位、城管進(jìn)社區(qū)的身份合法性做出明確界定。因此，必須加強(qiáng)城市管理法制建設(shè)，出臺相關(guān)城市管理法律法規(guī)，提升城市管理法制位階，明確城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的具體權(quán)力、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及社區(qū)居民在城市管理中的公眾參與問題，為城管下沉基層更高效的服務(wù)社區(qū)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[6]。

5.2 功能上：強(qiáng)化基層社區(qū)功能自治

城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的落腳點(diǎn)在社區(qū)，社區(qū)是現(xiàn)代城市進(jìn)行精細(xì)化管理的基本單元，是服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。在放管服改革背景下，社區(qū)參與程度是城管進(jìn)社區(qū)工作成敗的關(guān)鍵。為此，必須強(qiáng)化社區(qū)的自治功能。第一，社區(qū)基層黨組織要發(fā)揮出“火車頭”效應(yīng)，積極支持城管進(jìn)駐社區(qū)，一方面做好與社區(qū)城管工作的對接，另一方面要用各種方式與社區(qū)居民進(jìn)行溝通，使居民轉(zhuǎn)換觀念，讓居民認(rèn)識到城市管理與自身利益的緊密關(guān)系。第二，社區(qū)居民要體現(xiàn)出主體意識，提高參與能力，努力踐行“大城眾管、大城細(xì)管”理念，以“舍我其誰”的擔(dān)當(dāng)精神積極投身于社區(qū)治理事務(wù)之中。第三，社區(qū)中介組織要扮演好承接員角色，努力承辦各類符合自身性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)活動，助推城市實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

5.3 制度上：建立長效管理機(jī)制

城市管理是滿足居民公共需求對城市公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動，我國上海、深圳、成都、合肥等各地實(shí)行的城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作模式，對于改善地方城市管理、提高居民生活滿意度取得了不錯效果，紛紛引起了全國其他城市的關(guān)注和借鑒。但是在實(shí)踐中，還存在一些社區(qū)管理部門沒有認(rèn)識到城市管理中的屬地管理原則，片面認(rèn)為城市管理就是城管的事情，在城管進(jìn)社區(qū)工作過程中，社區(qū)管理部門的支持度與配合度不夠。因此，應(yīng)完善獎懲考核辦法，制定并認(rèn)真履行城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的相關(guān)制度，激活社區(qū)管理部門對城市管理的熱情，提高管理效率，建立問題導(dǎo)向的城市管理思維，讓城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式能更好地服務(wù)城市發(fā)展需求。

6 結(jié)語

城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式是新時代推進(jìn)簡政放權(quán)和深化“放管服”改革在城市管理領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措。它以“服務(wù)為先”為基本理念，以源頭預(yù)防為主要抓手，將城市管理觸角伸向基層“神經(jīng)末梢”，不僅有利于增強(qiáng)城管隊(duì)員服務(wù)群眾的意識，而且有利于解決群眾關(guān)心的疑難雜癥問題，迅速化解基層糾紛，把城市管理過程中的矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了在城市管理工作中城管、社區(qū)干部、居民等協(xié)同共治的良好局面，構(gòu)建了服務(wù)、管理、執(zhí)法“三位一體”的城市綜合管理行政體系，提高了工作效率。目前，在簡政放權(quán)和“放管服”改革理念的指導(dǎo)下，“城管帶頭、社區(qū)支撐、部門協(xié)同、全民參與”的城市管理新局面已成為城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作的亮點(diǎn)所在。