■金紅磊

兒童福利提供狀況和兒童權(quán)益保障程度是國(guó)家政治文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要體現(xiàn)。在我國(guó)重視兒童發(fā)展總體政策背景下，制定合適的兒童福利模式和兒童福利政策，不但關(guān)乎包括兒童基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)等社會(huì)福利制度建設(shè)進(jìn)程，更關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。著眼于提升困境兒童福利的可及性，在困境兒童福利需求與可及性闡釋基礎(chǔ)上，從可用性、可達(dá)性、可負(fù)擔(dān)性、可接受性、可適應(yīng)性等方面分析困境兒童社會(huì)福利傳遞機(jī)制，并從明確政府主體責(zé)任、強(qiáng)化合作救助機(jī)制、構(gòu)建社區(qū)“嵌入式”福利提供機(jī)制、提升福利意識(shí)等角度提出困境兒童的福利可及性制度構(gòu)建路徑。

一、問(wèn)題提出及研究背景

兒童福利提供狀況和兒童權(quán)益保障程度是國(guó)家政治文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步程度的體現(xiàn)。困境兒童作為兒童中的弱勢(shì)群體，更需要國(guó)家和社會(huì)為其提供幫助。近年來(lái)，困境兒童群體開始進(jìn)入學(xué)術(shù)界研究視野，政府在公共政策領(lǐng)域的推進(jìn)也彰顯了我國(guó)兒童福利制度從“補(bǔ)缺型”到“適度普惠型”價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

2013年，民政部《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》將困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類［1］；2014年，民政部《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》中，提出“分層推進(jìn)、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施?！钡膬和＠邔?shí)踐方法［2］；2015年，民政部在“百縣千村”基層兒童福利服務(wù)體系會(huì)議上，提出解決困境兒童救助體系“最后一公里”的遞送問(wèn)題［3］；2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》；2019年，民政部聯(lián)合10部委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》。這一系列政府文件的推出為困境兒童救助和保障制度的推進(jìn)提供了良好的政策環(huán)境。

第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)14歲以下兒童總數(shù)為2.2億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?6.6%，困境兒童數(shù)量近百萬(wàn)。［4］民政部《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國(guó)共有孤兒23.3萬(wàn)人，其中集中養(yǎng)育孤兒6.4萬(wàn)人，社會(huì)散居孤兒16.9萬(wàn)人。在工業(yè)化、城市化、家庭結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)結(jié)構(gòu)性變遷的社會(huì)背景下，困境兒童問(wèn)題在貧困、偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)更為顯現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐恼?cái)政投入及配套措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于困境兒童對(duì)社會(huì)福利的多樣化需求。在此背景下，研究困境兒童的福利提供與輸送體系，如何讓福利政策和福利資源有效地落實(shí)到困境兒童手中，并探尋建立提升福利可及性的困境兒童社會(huì)支持體系，不但關(guān)乎兒童福利制度建設(shè)，更是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

關(guān)于困境兒童保護(hù)及福利提供問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了需要關(guān)注的幾個(gè)重要基礎(chǔ)理論問(wèn)題，如：關(guān)于城市化進(jìn)程帶來(lái)的困境兒童的控制與保護(hù)問(wèn)題；困境兒童與城市民族工作的配套法律研究；困境兒童的需求與制度供給研究；困境兒童福利提供中，政府和兒童福利機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)組織提供主體之間的互動(dòng)關(guān)系和角色定位。［5］［6］（P11-15）［7］（P13-17）

國(guó)外對(duì)困境兒童領(lǐng)域的研究是建立在西方擁有較為完整的兒童社會(huì)福利體系之上開展的，重點(diǎn)集中于對(duì)現(xiàn)有兒童福利制度與政策的評(píng)價(jià)和反思，并且通過(guò)政府與其他提供主體尤其是社會(huì)組織的合作，尋求效率和公平的平衡。世界兒童福利制度經(jīng)歷了社會(huì)救助、教養(yǎng)取向發(fā)展、社會(huì)保護(hù)和社會(huì)參與式整合模式的演變脈絡(luò)，反映出歐美發(fā)達(dá)國(guó)家兒童福利歷史的發(fā)展軌跡。［8］社會(huì)參與式整合模式是兒童福利思想與制度安排的最高層次，代表著世界兒童福利的發(fā)展方向和趨勢(shì)。該模式倡導(dǎo)兒童積極主動(dòng)并廣泛參與家庭和社會(huì)生活，倡導(dǎo)政府、家庭、社會(huì)組織、基層社區(qū)共同參與兒童福利制度建設(shè)以實(shí)現(xiàn)福利對(duì)象、資金來(lái)源、參與主體、服務(wù)形式的多元化。當(dāng)前，不管是在面臨巨額福利開支的西方國(guó)家，還是在正處于向“適度普惠型”兒童福利模式邁進(jìn)的中國(guó)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)和家庭等主體在兒童福利提供中的角色定位、福利責(zé)任和互動(dòng)關(guān)系，都是福利遞送制度的研究重點(diǎn)。

雖然學(xué)術(shù)界從不同的角度對(duì)困境兒童福利制度及提供做出了有益的探索，但對(duì)兒童福利可及性及困境兒童的權(quán)益保障、心理狀態(tài)、社會(huì)支持與社會(huì)適應(yīng)等問(wèn)題的研究還需進(jìn)一步深化。開展困境兒童的福利可及性與制度構(gòu)建研究，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和合理定位，推動(dòng)政府整體績(jī)效提升，為《兒童福利法》的頒布實(shí)施提供理論和實(shí)踐支撐，推動(dòng)“補(bǔ)缺型”兒童社會(huì)福利制度向“普惠型”兒童社會(huì)福利制度邁進(jìn)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、困境兒童福利需求與可及性闡釋

國(guó)際兒童福利組織將困境兒童界定為因各種情況須獲得特殊幫助的兒童。依據(jù)民政部的界定：“兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童。其中，困境兒童包括殘疾、重病和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童?！北疚陌牙Ь硟和缍椋耗挲g在18周歲以下,在成長(zhǎng)過(guò)程中由于自身或家庭原因處于生理性困境、社會(huì)性困境或多重困境但無(wú)法及時(shí)獲得福利服務(wù)的兒童。

困境兒童福利就是針對(duì)困境兒童特定對(duì)象的福利，包括促進(jìn)兒童生理、心理及社會(huì)發(fā)展的各種福利措施和服務(wù)。困境兒童福利需求主要集中在生活保障、健康和醫(yī)療保障、受教育權(quán)、社會(huì)保護(hù)和支持體系四個(gè)方面。

第一，困境兒童基本生活保障需求。保障困境兒童適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，保證他們?cè)谌魏伟l(fā)展階段都能平等地獲得足夠的食物和均衡營(yíng)養(yǎng)，保證困境兒童能夠具有安全、穩(wěn)定和有尊嚴(yán)的居住場(chǎng)所。

第二，困境兒童健康和醫(yī)療保障需求。依據(jù)困境兒童特點(diǎn)提供專業(yè)性設(shè)備、物品和服務(wù)，例如兒童基礎(chǔ)性預(yù)防保健服務(wù)、適當(dāng)醫(yī)護(hù)人員護(hù)理、兒童營(yíng)養(yǎng)狀況改善、主要傳染病預(yù)防等。［9］保證困境兒童獲得必要醫(yī)療援助，保障兒童藥物的充足性、可及性、可接受性和高質(zhì)量性，從而保障困境兒童獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

第三，困境兒童受教育權(quán)。通過(guò)就學(xué)資助和教育幫扶政策以及財(cái)政投入，對(duì)困境兒童義務(wù)教育予以保障。保障教育平等，保證普通學(xué)校在一定程度上接受困境兒童，并針對(duì)困境兒童的學(xué)習(xí)生活特點(diǎn)設(shè)置學(xué)習(xí)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)教育融入。

第四，困境兒童社會(huì)保護(hù)和支持體系。包括建立和健全資金來(lái)源、參與主體、管理模式多元化的社會(huì)保護(hù)和支持體系。加大對(duì)困境兒童救助的財(cái)政投入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，探索發(fā)展多元化的籌資機(jī)制，制定涵蓋兒童健康、教育、安全、醫(yī)療等方面綜合性的《兒童福利法》及配套實(shí)施細(xì)則，設(shè)計(jì)符合困境兒童特點(diǎn)的《困境兒童救助法》。

需要注意的是，我國(guó)目前推行的“適度普惠型”兒童福利是“補(bǔ)缺型”向“普惠型”兒童福利轉(zhuǎn)變中的過(guò)渡階段，體現(xiàn)了政府從“小福利”向“大福利”政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。在兒童福利制度發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)存在著地區(qū)差異和福利水平差異。相比于其他兒童，困境兒童福利需求更加多樣化和個(gè)性化。因此，不僅要保障兒童基本生活，更要滿足其多樣化與多層次性的福利需求，激發(fā)兒童自我發(fā)展、自我成長(zhǎng)的潛能，最終促進(jìn)全面發(fā)展。同時(shí)，要考慮到各地方的實(shí)際發(fā)展水平，做到基本保障與量力而行兼顧。此外，更應(yīng)考慮到操作層面的層次性，通過(guò)政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、社會(huì)組織慈善捐助以及社區(qū)公共服務(wù)，最大限度地調(diào)動(dòng)外部力量，逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適度普惠的兒童福利建設(shè)。

為了對(duì)困境兒童福利獲得情況進(jìn)行分析，引入可及性這一概念?？杉靶允欠治龊驮u(píng)價(jià)服務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)對(duì)象“適合度”的概念，是指服務(wù)需求者是否獲得所需要的服務(wù)，較多運(yùn)用于衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。Campbell S.M.認(rèn)為，可及性就是服務(wù)的可得性，即服務(wù)對(duì)象能否方便、及時(shí)且實(shí)際獲得自身能夠負(fù)擔(dān)得起且愿意接受的服務(wù)。［10］對(duì)可及性的衡量與評(píng)價(jià)，不同學(xué)者將其分為不同的維度。洛伊·潘查斯基和威廉·托馬斯將可及性分為可用性、可達(dá)性、可接受性、可負(fù)擔(dān)性和可適用性五個(gè)維度。［11］皮特·戴維斯將可及性分為地理可及性、可獲得性、經(jīng)濟(jì)可及性和可接受性四個(gè)方面。［12］綜合來(lái)看，困境兒童社會(huì)福利可及性即為現(xiàn)有的兒童福利資源供給與困境兒童需求的匹配程度，也就是說(shuō)困境兒童是否能夠便捷且在其經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)負(fù)擔(dān)得起所需的基本生活保障、健康和醫(yī)療保障、教育及精神需求等福利服務(wù)。

三、困境兒童福利可及性體系構(gòu)建及現(xiàn)況分析

為更好了解困境兒童福利需求遞送情況，結(jié)合困境兒童福利生活保障、健康和醫(yī)療保障、受教育權(quán)、社會(huì)保護(hù)和支持系統(tǒng)等福利需求，本研究從可用性、可達(dá)性、可負(fù)擔(dān)性、可接受性、可適應(yīng)性五個(gè)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行困境兒童福利可及性指標(biāo)設(shè)計(jì)，并結(jié)合困境兒童福利提供階段、傳遞階段和獲得階段進(jìn)行具體分析。

（一）困境兒童福利可及性指標(biāo)

結(jié)合對(duì)困境兒童福利可及性分析，引入潘查斯基和托馬斯的衛(wèi)生服務(wù)可及性模型，將困境兒童福利可及性分解為5個(gè)維度，即可用性、可達(dá)性、可負(fù)擔(dān)性、可接受性、可適應(yīng)性［11］，分別設(shè)立指標(biāo)。可用性指標(biāo)，是指困境兒童福利類型、數(shù)量與困境兒童所需要的類型、數(shù)量的匹配度，主要衡量困境兒童福利資源提供能力?？蛇_(dá)性指標(biāo)，又稱地理可及性，是指從距離、路況和交通成本等地理空間范圍和時(shí)間成本來(lái)衡量?？韶?fù)擔(dān)性指標(biāo)主要衡量困境兒童福利支出的負(fù)擔(dān)程度?？山邮苄灾笜?biāo)，是指困境兒童對(duì)提供的福利做出的心理反應(yīng)及其接受程度?？蛇m應(yīng)性指標(biāo)，是指困境兒童或困境兒童家長(zhǎng)對(duì)所享受福利適應(yīng)程度的評(píng)價(jià)。（見圖1）

圖1 困境兒童福利可及性指標(biāo)設(shè)計(jì)

（二）不同福利提供階段可及性現(xiàn)狀

對(duì)困境兒童福利的衡量可以根據(jù)福利由生成到作用的過(guò)程分為三個(gè)階段：提供階段、傳遞階段和獲得階段。在每個(gè)階段可以運(yùn)用相應(yīng)適合的可及性指標(biāo)，對(duì)不同階段內(nèi)的困境兒童福利服務(wù)可及性進(jìn)行衡量。

1.福利提供階段。提供階段涵蓋政府等主體生成并提供困境兒童福利的過(guò)程，是對(duì)福利提供主體而言的，相應(yīng)可及性也需要衡量主體，采用可用性、可負(fù)擔(dān)性兩大指標(biāo)?？捎眯灾笜?biāo)要求充足數(shù)量的困境兒童福利提供主體，涵蓋政府、社會(huì)組織等多方主體，還必須確定其中的社會(huì)組織具有良好資質(zhì)和能力，能實(shí)現(xiàn)對(duì)困境兒童福利的正常提供?？捎眯灾笜?biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)福利供給主體的綜合考慮，并推進(jìn)多元主體合作。

福利供給主體數(shù)量存在的問(wèn)題。在一個(gè)地區(qū)內(nèi)，供給主體的數(shù)量往往影響福利供給的可及性，除政府機(jī)構(gòu)外，社會(huì)組織、市場(chǎng)、社區(qū)等主體的參與度和協(xié)同度也直接影響福利供給質(zhì)量。對(duì)服務(wù)于困境兒童的市場(chǎng)主體而言，要么不提供相應(yīng)的福利服務(wù)，要么提供的服務(wù)超過(guò)了困境家庭的承擔(dān)水平；對(duì)服務(wù)于困境兒童的社會(huì)組織而言，由于受財(cái)政經(jīng)費(fèi)限制，政府購(gòu)買的社會(huì)組織提供困境兒童服務(wù)的持續(xù)性、延續(xù)性不夠，致使一些服務(wù)于困境兒童的社會(huì)組織承接服務(wù)的能力不強(qiáng)，多元主體參與不足。

福利供給主體資質(zhì)存在的問(wèn)題。福利供給主體尤其是社會(huì)組織，福利供給水平很大程度上還取決于其資質(zhì)。在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展水平不高、獨(dú)立性不強(qiáng)的背景下，社會(huì)組織參與程度、參與方式多由政府決定，部分沒有受到政府監(jiān)管的社會(huì)組織往往人員素質(zhì)無(wú)法保障，資金運(yùn)用也不規(guī)范，從而影響福利供給的效率和質(zhì)量。

福利供給主體間配合存在的問(wèn)題。決定困境兒童福利供給可及性的一個(gè)重要因素，就是各福利主體間的配合問(wèn)題。福利主體間的配合不僅包括兒童福利服務(wù)的不同層次或同一層級(jí)不同職能部門間的配合，也包括政府與社會(huì)組織、社區(qū)、家庭、企業(yè)等主體之間的協(xié)同。在很多地區(qū)，兒童福利服務(wù)供給存在碎片化和職能分割的狀況，福利供給精準(zhǔn)度不夠，社會(huì)組織與政府間協(xié)同不足，從而降低了福利供給的可及性。

可用性指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)福利資源總量的測(cè)定，對(duì)福利提供總量的把握，能夠更好地實(shí)現(xiàn)福利的傳遞和分配。這里的總量不僅包括福利資源的數(shù)量，還要考慮福利資源的質(zhì)量。福利資源不僅包括福利資金（主要來(lái)源于教育補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障以及慈善組織的捐贈(zèng)等），還包括福利服務(wù)設(shè)施和專門的福利場(chǎng)所，比如福利院、孤兒院、兒童醫(yī)院、殘疾兒童康復(fù)中心以及特殊學(xué)校等，服務(wù)資金和設(shè)施是否充足直接關(guān)系困境兒童福利的可及性問(wèn)題。同時(shí)，還需要考慮福利內(nèi)容的匹配度，福利內(nèi)容的不匹配不僅帶來(lái)福利資源浪費(fèi)，而且實(shí)際的福利質(zhì)量也不高。

可負(fù)擔(dān)性指標(biāo)主要考慮多元主體對(duì)福利的負(fù)擔(dān)能力。困境兒童福利涵蓋面廣，任何主體都無(wú)法單獨(dú)迅速提供所需要的全部福利資源，因而必須對(duì)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)定，對(duì)于不同主體的福利提供任務(wù)進(jìn)行科學(xué)分配。負(fù)擔(dān)能力的范疇主要分為生活福利、醫(yī)療福利、教育福利、就業(yè)福利等。由于不同機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能不同，對(duì)不同方面福利提供的能力也不同，更需要因事制宜。在困境兒童福利提供過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)各地需求明確在日常生活、醫(yī)療、教育、文娛方面的補(bǔ)助水平，為社會(huì)組織等其他主體提供指導(dǎo)意見。

2.福利傳遞階段。在困境兒童福利的傳遞階段，主要考慮可達(dá)性指標(biāo)，從地理、時(shí)間兩個(gè)維度對(duì)福利可及性進(jìn)行衡量。

福利傳遞地理便利程度。地理距離越近，困境兒童及家庭越能夠較為便利地享受到福利，則福利可及性也越高。因此，政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃福利資源布局，加強(qiáng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮短福利資源供給與服務(wù)對(duì)象的地理可及性差距，優(yōu)化兒童福利資源的傳遞進(jìn)程。

福利傳遞及時(shí)性。福利傳遞時(shí)間越短，困境兒童及家庭越能夠在較短時(shí)間內(nèi)享受到福利，則福利可及性也越高。因此，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)福利遞送和服務(wù)人員的科學(xué)安排，加快福利遞送速度，縮短遞送時(shí)限。當(dāng)前，政府與社會(huì)組織協(xié)作遞送機(jī)制的制度化成效不足，協(xié)作配合缺乏制度性規(guī)定。而社區(qū)作為兒童福利遞送的信息協(xié)調(diào)者、場(chǎng)地和物資支持者，由于社區(qū)的過(guò)度行政化造成自身服務(wù)能力和空間不足［13］，也制約了對(duì)困境兒童和家庭的直接服務(wù)。此外，基層福利治理結(jié)構(gòu)分散，部門協(xié)調(diào)機(jī)制失靈，基層政府上下部門的分化影響了遞送效率。［14］綜合來(lái)看，需要建立困境兒童福利的多元化遞送網(wǎng)絡(luò)和隊(duì)伍。福利遞送網(wǎng)絡(luò)包括由政府部門構(gòu)成的正式網(wǎng)絡(luò)以及由社會(huì)組織、社區(qū)、志愿者等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)輸送系統(tǒng)中各主體間的協(xié)作，政府與社會(huì)組織之間以及各社會(huì)組織之間應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，優(yōu)化福利資源的傳遞合作機(jī)制。

3.福利獲得階段?？山邮苄灾笜?biāo)主要著眼于困境兒童及家庭能否順利獲得福利，主要從服務(wù)對(duì)象獲取信息的能力和獲取資格限制、福利消費(fèi)水平、福利服務(wù)滿意度等來(lái)衡量。

服務(wù)對(duì)象獲取信息的能力。很多困境兒童家境貧寒，父母文化程度不高，在信息獲取方面處于劣勢(shì)，他們對(duì)政府關(guān)于困境兒童的福利政策以及向何類社會(huì)組織申請(qǐng)救助和服務(wù)均不清楚。因此，獲取信息的能力不足制約了困境兒童獲得福利的機(jī)會(huì)。

福利資源獲取的資格限制。部分困境兒童福利有資格限制，按照當(dāng)前的困境兒童識(shí)別和福利供給現(xiàn)狀，雖然實(shí)施的分類保障在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)困境兒童的資格和類型精準(zhǔn)定位，但由于困境兒童情況的多樣性，有可能導(dǎo)致一些不屬于分類保障范圍的兒童，即使處于困境，也很難被納入政府的正式保障范圍。

服務(wù)對(duì)象的福利消費(fèi)水平。部分提供給困境兒童的福利是需要家庭付費(fèi)的，而一些困境兒童家境貧寒，無(wú)法支付服務(wù)費(fèi)用，這同樣降低了困境兒童福利的可及性?？蛇m應(yīng)性指標(biāo)用于衡量滿意度這一更高層次需求。困境兒童及家庭對(duì)福利的滿意度，也是衡量福利可及性的重要標(biāo)準(zhǔn)。在困境兒童福利工作方面，一般僅僅著眼于福利的獲得，缺少對(duì)滿意度的關(guān)注和測(cè)定，而滿意度是對(duì)困境兒童服務(wù)工作效果評(píng)估的有效反饋。滿意度研究仍需關(guān)注福利的主要方面，即教育福利滿意度、醫(yī)療福利滿意度、生活福利滿意度、政策法規(guī)支持滿意度等。通過(guò)滿意度測(cè)定，及時(shí)調(diào)整滿意度較低的福利項(xiàng)目，提升兒童福利服務(wù)的可及性和精準(zhǔn)性。

四、困境兒童福利可及性的制度構(gòu)建路徑

社會(huì)福利從國(guó)家政策落實(shí)到服務(wù)對(duì)象手中，經(jīng)過(guò)了地方政策出臺(tái)、政府部門制定工作方案、福利資源分配、福利組織平臺(tái)規(guī)劃、福利服務(wù)傳遞等環(huán)節(jié)。結(jié)合困境兒童福利服務(wù)的提供階段、傳遞階段和獲得階段的現(xiàn)狀，提出以下困境兒童福利可及性的制度構(gòu)建路徑。

（一）明確政府主體責(zé)任，提升福利供給數(shù)量和質(zhì)量

積極倡導(dǎo)“兒童友好”“以兒童為中心”的福利理念，從兒童權(quán)利和需要出發(fā)，注重兒童的主體性需求，構(gòu)建兒童、社區(qū)、家庭間的新型關(guān)系。充分考慮困境兒童福利需求的多樣性和層次性，依據(jù)我國(guó)困境兒童的現(xiàn)實(shí)狀況和群體特點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起立法責(zé)任和財(cái)政責(zé)任，做好困境兒童福利政策的頂層設(shè)計(jì)。從法律層面上規(guī)范困境兒童福利供給制度，加快《困境兒童救助法案》的制定以及《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律條文的修訂完善。明確政府主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)地方政府落實(shí)困境兒童福利政策的監(jiān)督，建立兒童福利工作督導(dǎo)制度，對(duì)各級(jí)地方政府落實(shí)情況定期進(jìn)行指導(dǎo)和巡查。建立面向困境兒童的家庭補(bǔ)貼服務(wù)制度，為貧困家庭提供補(bǔ)貼。拓寬社會(huì)救助資金來(lái)源，提升救助補(bǔ)貼水平。加大對(duì)困境兒童救助的財(cái)政投入，籌集困境兒童福利專項(xiàng)資金。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)尤其是貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的扶持，促進(jìn)該類地區(qū)兒童福利事業(yè)的發(fā)展。探索發(fā)展多元化的籌資機(jī)制，嘗試通過(guò)發(fā)行社會(huì)福利彩票、舉辦慈善募捐等方式來(lái)拓寬資金來(lái)源渠道。

（二）強(qiáng)化合作救助機(jī)制，優(yōu)化救助服務(wù)供給

建立多元化福利供給體系，除政府外，市場(chǎng)、社會(huì)組織、基層社區(qū)等多元主體也需要承擔(dān)困境兒童福利供給的責(zé)任。政府的社會(huì)救助具有統(tǒng)一化、制度化和單向性的特點(diǎn)，社會(huì)組織參與的社會(huì)救助則更突出地表現(xiàn)為個(gè)案化、針對(duì)性和互動(dòng)性。政府主要負(fù)責(zé)全面普惠型兒童福利制度建設(shè)，承擔(dān)立法、監(jiān)管和評(píng)估責(zé)任，而社會(huì)組織側(cè)重于困境兒童分類和具體的精細(xì)化救助。完善困境兒童社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)需考慮如何將不同主體提供的資源充分地集結(jié)在一起，選擇合適的激活工具來(lái)促進(jìn)各成員間的充分合作，激發(fā)救助網(wǎng)絡(luò)參與者的積極性，做到交換資源，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，確保合作救助網(wǎng)絡(luò)的自主良好運(yùn)轉(zhuǎn)，最終促進(jìn)治理效果順利達(dá)成。［15］一方面，我國(guó)民政部門可通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)和平臺(tái)建設(shè)整合困境兒童社會(huì)救助信息資源；另一方面，構(gòu)建完善的項(xiàng)目合作體系，在合作項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)估等階段，充分考慮相關(guān)方的根本利益，建立政府、被救助群體、非政府組織和公眾四個(gè)決策主體間的協(xié)商、求證和聽證、決策機(jī)制，減少重復(fù)救助現(xiàn)象出現(xiàn)，發(fā)揮社會(huì)救助資源的最大價(jià)值。建立救助困境兒童的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。厘清救助部門的職責(zé)，強(qiáng)化合作救助機(jī)制，解決橫向合作聯(lián)動(dòng)效應(yīng)欠缺問(wèn)題，加強(qiáng)“部級(jí)聯(lián)席”會(huì)議召開；打通跨部門救助隔閡，構(gòu)建包含多元參與開啟能力、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行能力、穩(wěn)定合作保障能力［15］的困境兒童福利服務(wù)新框架；拓寬服務(wù)領(lǐng)域，完善服務(wù)內(nèi)容，探索多種不同的服務(wù)形式，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的作用，線上與線下兒童福利服務(wù)相結(jié)合，提供更高層次、涵蓋范圍更廣的多樣化服務(wù)。

（三）發(fā)揮社區(qū)作用，打通福利遞送“最后一公里”

社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元和聯(lián)接政府與社會(huì)組織的基層平臺(tái)，可以有效促進(jìn)多方互聯(lián)互通，解決困境兒童福利遞送的地理可及性問(wèn)題。不論是直接給予困境家庭兒童物質(zhì)或服務(wù)支持，還是通過(guò)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展間接給予困境兒童家庭就業(yè)機(jī)會(huì)、住房保障或精神慰藉等集體支持，均可通過(guò)普遍的社區(qū)能力提升來(lái)實(shí)現(xiàn)。［16］無(wú)論是政府、社區(qū)組織或社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，均可以充分利用社區(qū)資源構(gòu)建社區(qū)支持體系，為困境兒童提供物質(zhì)和精神支持。通過(guò)“網(wǎng)格化”管理，建立社區(qū)“嵌入式”兒童福利提供機(jī)制［17］，設(shè)立困境兒童公共服務(wù)平臺(tái)，引入專業(yè)社會(huì)工作者、社會(huì)組織提供兒童福利服務(wù)，運(yùn)用社區(qū)、小組、個(gè)案等基本社會(huì)工作方法，融入認(rèn)知行為理論、優(yōu)勢(shì)視角、社會(huì)學(xué)習(xí)理論，構(gòu)建廣覆蓋、多元化的困境兒童福利提供機(jī)制，提高兒童福利傳遞的效率和效果。積極開發(fā)困境兒童救助工作崗位，充分發(fā)揮兒童社會(huì)工作者的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為困境兒童提供生活保障、醫(yī)療康復(fù)及心理疏導(dǎo)等救助服務(wù)，滿足困境兒童的物資援助、心理疏導(dǎo)、才藝發(fā)展等多層次需求。加大對(duì)現(xiàn)有困境兒童救助服務(wù)工作人員的教育培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力和服務(wù)技能。培養(yǎng)醫(yī)療康復(fù)、心理咨詢、兒童社會(huì)工作等專業(yè)技術(shù)人才，建立和完善專業(yè)的兒童福利人才評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)兒童福利工作隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化。

（四）提升需求者福利意識(shí)，實(shí)現(xiàn)福利獲得可及性

提高困境兒童及其家庭的社會(huì)福利意識(shí)，增強(qiáng)福利需求方對(duì)福利政策的了解和認(rèn)知，使其形成對(duì)兒童福利政策的積極態(tài)度和主動(dòng)求助意識(shí)。加大對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)困境兒童福利政策的宣傳力度，讓更多困境兒童家庭知曉國(guó)家福利政策和福利舉措，減少福利遞送障礙。通過(guò)普法宣傳、專業(yè)培訓(xùn)等方式加強(qiáng)困境兒童家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)能力。建立健全兒童信息系統(tǒng)和案例報(bào)告系統(tǒng)，加快兒童福利設(shè)施建設(shè)，將福利資源和服務(wù)傳遞給困境兒童；加大補(bǔ)貼力度，破解困境兒童家庭“因病致貧、因病返貧”的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村困難家庭兒童及家庭成員符合救助病種的，在農(nóng)村新型合作醫(yī)療報(bào)銷后，再給予大病救助。繼續(xù)增加針對(duì)困境兒童的專項(xiàng)補(bǔ)貼，避免困境兒童因?yàn)闊o(wú)力承擔(dān)而沒有享受到應(yīng)有福利現(xiàn)象的出現(xiàn)。依據(jù)分地域、分類別、分層次、分標(biāo)準(zhǔn)原則，推動(dòng)困境兒童分類保障，針對(duì)不同困境狀況的兒童實(shí)施精準(zhǔn)救助制度。結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，以兒童利益最大化為首要原則，在縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)進(jìn)行精準(zhǔn)救助的同時(shí)，建立救助資源庫(kù)并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，確保統(tǒng)計(jì)全面無(wú)遺漏。利用大數(shù)據(jù)對(duì)需求進(jìn)行分類，建立分級(jí)救助中心和困境兒童需求數(shù)據(jù)庫(kù)，為政府配置困境兒童救助資源提供可靠依據(jù)。針對(duì)困境兒童福利獲得后滿意度調(diào)查的缺失問(wèn)題，由政府部門或委托第三方組織采用問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)際訪談等方式進(jìn)行定期滿意度測(cè)評(píng)。