■胡德勝 楊 焱

構建科學合理的自然保護地體系是實現(xiàn)長江流域生態(tài)健康和高質量發(fā)展的必然要求。各類“自然保護地”所依據(jù)的立法從外在形式上看，立法層級較低，統(tǒng)領性、綜合性的立法長期處于空白狀態(tài)；從內在體系上看，過于零散和碎片化，缺乏對自然生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的考量。根據(jù)中辦國辦《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的精神，我國重構長江流域自然保護地體系和管理體制機制，可從以下幾方面著手：遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，科學整合現(xiàn)有眾多雜亂的“自然保護地”；基于一體化流域管理，建立統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的流域管理體制機制，通過配套法規(guī)規(guī)章對《長江保護法》涉及自然保護地和濕地的管理體制機制進行完善；推動治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)多元共治。

一、導 言

長江經(jīng)濟帶發(fā)展是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略決策，對實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。［1］習近平總書記強調推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。［2］構建科學合理的長江流域自然保護地體系，是正確處理長江流域綠水青山和金山銀山關系，實現(xiàn)流域科學、綠色、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。［3］(P25-32)近年來，我國逐步推進以國家公園為主體的自然保護地體系構建。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在加快生態(tài)文明制度建設部分提出了要“嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。2017年中辦國辦《建立國家公園體制總體方案》提出：“構建統(tǒng)一高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系?！?019年中辦國辦《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出構建科學合理的由國家公園、自然保護區(qū)和自然公園組成的自然保護地體系的總體目標，并對管理體制、發(fā)展機制、監(jiān)督考核、保障措施等做了整體布局。當前，國內學界多從自然保護地的空間分布［4］(P1351-1360)、保護地分類和管理原則［5］(P1-7)、立法原則和定位［6］(P20-23)［7］(P81-92)［8］(P41-44)等方面研究我國的自然保護地體系、管理體制機制和立法等事項。除此之外，也有學者基于流域視角，從微觀和宏 觀層面對長江流域自 然保 護地空間分布［9］(P497-503)［10］(P2053-2069)［11］［12］(P2047-2068)、岸線生態(tài)保護［13］(P2641-2648)、生態(tài)環(huán)境修復［14］(P17-24)等方面進行研究。然而，已有研究成果中既缺乏基于流域視角的研究，更沒有針對長江流域自然保護地體系及管理體制機制的探討。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，需要有法可依的制度、體制和機制予以支撐。人類生產(chǎn)自然，也生產(chǎn)社會關系。［15］(P259-271)研究流域視域下的自然保護地，需要在理解地理耦合的基礎上運用集成路徑［16］(P3-13)，從而更科學地理解和建立自然保護地體系的制度、體制和機制。科學合理的自然保護地體系、高效運轉的體制機制是在生態(tài)文明建設背景下，我國自然保護地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標志。相關研究應該是，也需要是主要基于跨地理學、水利科學、生態(tài)學、環(huán)境科學、管理科學、經(jīng)濟學和法學等學科的交叉學科研究。本文基于流域視角，分析長江流域內現(xiàn)有眾多“自然保護地”的錯雜亂象，研究長江流域自然保護地體系的重構，并結合宏觀和微觀層面研究其管理體制機制。

二、研究區(qū)域與研究方法

長江流域面積廣闊（約180萬平方公里，占我國國土面積18.8%），橫跨我國西部、中部、東部三大經(jīng)濟區(qū)共計19個省級行政區(qū)域，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要地位。［17］然而，高密度的建壩和開發(fā)造成長江流域上下游發(fā)展和環(huán)境資源保護矛盾突出：河川徑流量減少，河流泥沙銳減，溫滯效應明顯，江湖關系改變，水生生物物種和數(shù)量急劇減少，河流水域形態(tài)改變，中下游防洪風險增加，等等。［18］或真或假地，半真半假地，以保護長江流域生態(tài)環(huán)境為名，各級政府設立了名目繁雜的眾多“自然保護地”。截至2019年底，根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒以及自然資源部、水利部等部委官方網(wǎng)站上公示的各類型“自然保護地”名錄，除正在進行國家公園體制試點的三江源、大熊貓、神農架、普達措和南山國家公園外，長江流域內現(xiàn)有的各類國家級“自然保護地”共計658處（包含因空間重疊而重復計算的數(shù)字），分布情況詳見表1。

科學、理性和客觀地認識長江流域數(shù)目繁雜的現(xiàn)有658處“自然保護地”，并發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，首先需要對之進行分類。以設立所依據(jù)的相關法規(guī)規(guī)章并參考審批或主管部門作為分類標準，將長江流域內現(xiàn)有658處國家級“自然保護地”分為八類：自然保護區(qū)、地質公園、濕地公園、城市濕地公園、森林公園、風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)、沙漠公園。分類結果以及各類“自然保護地”的分布情況詳見表1。在此基礎上，筆者主要運用分類分析和語義分析這兩種研究方法，對中央層面及流域內各地政府出臺的相關法律文件進行分析，發(fā)現(xiàn)長江流域現(xiàn)有各類“自然保護地”管理體制機制存在的問題。根據(jù)《指導意見》等中央文件的改革要求，國家將對長江流域錯雜混亂的現(xiàn)有八類、658處國家級“自然保護地”進行整頓。可以被直接納入自然保護地體系的，將會被直接納入；經(jīng)過整治后可以被納入的，經(jīng)過整頓后將被納入；不適合被納入的，國家將予以摘牌。針對存在的問題，筆者主要運用語義分析和綜合分析這兩種研究方法，探討重構長江流域自然保護地體系和管理體制機制的路徑。

表1 長江流域內現(xiàn)有國家級八類“自然保護地”分布情況

筆者重點收集并分析了三類資料。一是截至2019年底的中國統(tǒng)計年鑒以及自然資源部、水利部等部委官方網(wǎng)站上公示的八類“自然保護地”名錄。二是每類“自然保護地”設立所依據(jù)的法律性文件，主要是中央層面的行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方層面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。三是黨中央國務院關于建立自然保護地體系的改革性、創(chuàng)新性文件。另外還進行了實地考察。

三、長江流域現(xiàn)有各類“自然保護地”立法現(xiàn)狀

為保護長江流域生態(tài)環(huán)境，各級政府設立了名目繁雜的眾多“自然保護地”。參照《指導意見》對自然保護地的界定，長江流域除了根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》設立體制試點的國家公園外，依據(jù)相關法規(guī)規(guī)章設立的八類國家級“自然保護地”經(jīng)過調整后有可能被納入自然保護地體系。這八類“自然保護地”分別是：自然保護區(qū)、地質公園、濕地公園、城市濕地公園、森林公園、風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)、沙漠公園。

對于這八類“自然保護地”的管理，在《指導意見》出臺之前，中央和地方均制定有相關規(guī)范性文件。但是，根據(jù)《指導意見》的要求，這658處“自然保護地”中，有的可以被直接納入自然保護地體系，有的經(jīng)過整治后可以被納入，而有的則不適合被納入。厘清之前的關于各類“自然保護地”的立法現(xiàn)狀，是重構長江流域自然保護地體系的基礎。

（一）中央層面的“自然保護地”立法狀況

從中央層面來看，上述八類“自然保護地”主要由行政法規(guī)和部門規(guī)章進行規(guī)范（參見表2）。除此之外，有關主管部門還發(fā)布了相關國家標準，如 《國家森林公園設計規(guī)范 （GB/T51046-2014）》；行業(yè)標準，如《水利風景區(qū)評價標準（SL300-2004）》；發(fā)展規(guī)劃，如《國家沙漠公園發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》。這些規(guī)范性文件雖然并不能構成科學的內在體系，但是從外在形式上共同構成了中央關于現(xiàn)有各類“自然保護地”管理、利用和保護的法律規(guī)范集合體。

表2 八類“自然保護地”中央層面規(guī)范依據(jù)

上述中央層面規(guī)范對相應“自然保護地”的管理原則、管理體制和管理分區(qū)等事項作出了規(guī)定；其主要內容，詳見表3。在管理原則方面，除自然保護區(qū)和水利風景區(qū)外，其余六類“自然保護地”國家層面的規(guī)范依據(jù)都要求在建設和管理過程中遵循全面保護、合理開發(fā)的原則，強調妥善處理生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。在管理體制方面，八類“自然保護地”均采取部門性或行業(yè)性的管理體制，由相應的主管部門或主管機構在上級部門或流域管理機構的監(jiān)督指導下，負責轄區(qū)內“自然保護地”的建設、管理或者保護工作。“自然保護地”的管理工作范圍涉及自然資源的保護和開發(fā)、利用，生態(tài)環(huán)境的修復和利用，這些工作需要多個部門相互配合。例如：《地質遺跡保護管理規(guī)定》規(guī)定了對地質公園的保護需要自然資源部門在生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)助下進行；《水利風景區(qū)管理辦法》規(guī)定，水利風景區(qū)的管理不僅需要水行政主管部門履行職責，還需要流域管理機構積極配合。在管理分區(qū)方面，根據(jù)自然條件和管理需要，各“自然保護地”內部按照生態(tài)狀況和生態(tài)價值差異分為不同的區(qū)，各分區(qū)在保護強度上具有明顯的階梯性。例如：《國家濕地公園管理辦法》規(guī)定：國家濕地公園保育區(qū)只能開展保護、檢測、科研等與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護管理有關的活動；恢復重建區(qū)應當開展培育和恢復濕地的相關活動；合理利用區(qū)應當開展生態(tài)展示、科普教育等不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的生態(tài)體驗和管理服務活動。

表3 八類“自然保護地”中央層面規(guī)范的主要內容

（二）地方層面“自然保護地”立法狀況

從地方層面來看，為了貫徹執(zhí)行各類“自然保護地”中央層次的立法，長江流域各地制定了適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。它們主要集中在自然保護區(qū)、濕地公園、風景名勝區(qū)和森林公園這四類“自然保護地”。

從自然保護區(qū)的地方立法來看，主要有省級地方性法規(guī)、設區(qū)市級地方性法規(guī)、省級地方政府規(guī)章和設區(qū)市級地方政府規(guī)章四種立法形式。在長江干支流流經(jīng)的19個省級行政區(qū)域中，云南、四川、安徽等制定了有關自然保護區(qū)的省級地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)對各自省內自然保護區(qū)的設立、保護和管理作出了規(guī)定。采用設區(qū)市級地方性法規(guī)立法形式的有湖北武漢、湖南岳陽、云南昆明等市。這些設區(qū)市級地方性法規(guī)中，有的對全市范圍內的所有自然保護區(qū)進行統(tǒng)一調整，例如《武漢市濕地自然保護區(qū)條例》（2018年）；有的僅對某一處自然保護區(qū)進行調整，例如《昆明市轎子山國家級自然保護區(qū)條例》（2019年）。以省級地方政府規(guī)章形式立法的省級行政區(qū)域較多，有重慶、四川、湖北、湖南、上海等。設區(qū)市級地方政府規(guī)章大多數(shù)是僅專門調整某一處自然保護區(qū)，例如《荊州市洪湖濕地自然保護區(qū)管理暫行辦法》（2012年）和《湖南益陽南洞庭湖省級自然保護區(qū)管理辦法》（2018年）。此外，長江流域各省級行政區(qū)域還出臺了相關規(guī)范性文件對自然保護區(qū)具體管理事項進行規(guī)定，例如《云南省自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測及核查處理辦法（試行）》（2017年）、《湖北省自然保護區(qū)管理評估工作指南（試行）》（2011年）。

濕地公園方面，除上海市外，長江流域其他18個省級人大或其常委會均出臺了濕地保護的地方性法規(guī)，但沒有專門針對濕地公園出臺省級地方性法規(guī)。一些設區(qū)的市制定了濕地公園管理的地方性法規(guī)，例如《貴陽市濕地公園保護管理規(guī)定》（2019年）。以地方政府規(guī)章形式進行濕地保護管理立法的省級行政區(qū)域較多，并且多是專門針對濕地公園的保護管理。其中，省級政府規(guī)章有《湖北省濕地公園管理辦法》（2014年）、《重慶市濕地公園管理暫行辦法》（2014年）以及《湖南省濕地公園管理辦法（試行）》（2016年）等；設區(qū)市級政府規(guī)章有《蘇州市濕地公園管理辦法（試行）》（2012年）、《南充市濕地保護管理辦法》（2014年）等。此外，流域內政府還出臺了其他規(guī)范性文件對相關事項進行細化規(guī)定，例如《上海市濕地名錄管理辦法》（2019年）對市內濕地分級管理體系、保護責任劃分、監(jiān)管機制和保障機制、修復制度以及監(jiān)測評價體系做出了規(guī)定。

風景名勝區(qū)方面，除西藏、青海、安徽、上海、河南沒有制定省級地方性法規(guī)外，其余14個省級行政區(qū)域均有制定。此外，流域內設區(qū)市制定的地方性法規(guī)數(shù)量也較多，如湖南省長沙市、郴州市、婁底市人大常委會出臺了相關風景名勝區(qū)管理條例；安徽省設區(qū)市級的地方性法規(guī)有7部之多。湖北、四川分別制定了相關省級政府規(guī)章對轄區(qū)內特定風景名勝區(qū)進行管理，例如，《湖北省武當山風景名勝區(qū)管理辦法》（2008年）和《四川省風景名勝區(qū)建設管理辦法》（1997年）。

就森林公園而言，四川、湖南、安徽等長江干支流流經(jīng)的9個省級行政區(qū)域制定了省級地方性法規(guī)。部分設區(qū)市也制定了專門性的森林公園管理地方性法規(guī)，如《南昌市森林公園管理條例》（2003年）。除此之外，重慶和福建還出臺了省級地方政府規(guī)章，對森林公園的規(guī)劃建設與認定、保護管理與利用做出了規(guī)定。

（三）立法現(xiàn)狀評析

自20世紀50年代開始設立自然保護區(qū)以來，我國制定的各類“自然保護地”相關的法規(guī)規(guī)章發(fā)揮了一定的積極作用。但系統(tǒng)考察后我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行“自然保護地”立法不論是外在形式還是內在體系，都難以適應我國推動以國家公園為主體的自然保護地體系改革的要求。

從外在形式上來看，我國“自然保護地”立法層級較低，統(tǒng)領性、綜合性的立法長期處于空白狀態(tài)。一個外在形式完善的法律規(guī)范體系應當包括處于基礎性地位的法律、綜合性的行政法規(guī)、適應不同部門需求的部門規(guī)章以及適應不同地方需求的地方性立法。目前我國各類 “自然保護地”主要由兩部行政法規(guī)和個別部門規(guī)章予以調整，層級較低，無法以更高的法律位階對保護地進行綜合保護。雖然相關地方立法較為豐富具體，但自然保護地體系改革屬于中央事權，地方立法對此難以有所作為。

從內在體系上看，我國“自然保護地”立法過于零散和碎片化，缺乏對自然生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的考量。一方面，上述各類保護地單行立法在保護對象、管理原則、規(guī)劃利用和管理制度上以現(xiàn)實中按照生態(tài)要素分散設立的多種類型“自然保護地”為基礎［7］(P87)，忽略了保護地的共性管理和自然生態(tài)系統(tǒng)整體性的應然規(guī)律，導致了“自然保護地”立法的零散和碎片化；另一方面，“自然保護地”行政主導的立法方式使各相關管理部門容易從各自的管理職能出發(fā)考慮“自然保護地”的保護和管理問題，從而導致部門間立法的不銜接、不一致、重疊和空白。［19］(P133)例如，根據(jù)《森林和野生動物自然保護區(qū)管理辦法》和《國家級森林公園管理辦法》規(guī)定，自然保護區(qū)和國家級森林公園存在一定的交叉重疊空間，對該部分空間的范圍、規(guī)劃和分區(qū)的調整，根據(jù)《森林和野生動物自然保護區(qū)管理辦法》規(guī)定，需要經(jīng)過原審批機關，即國務院或省級人民政府批準；而根據(jù)《國家級森林公園管理辦法》規(guī)定，只需經(jīng)過省級林業(yè)主管部門批準。同一塊保護地承擔著兩個及以上主管部門的規(guī)劃和管理，統(tǒng)領性、綜合性的立法缺位，導致部門間缺少必要的協(xié)調、協(xié)作機制，造成了自然保護地管理的混亂無序。

四、長江流域各類“自然保護地”現(xiàn)有管理體制機制存在的主要問題

現(xiàn)行“自然保護地”立法外在形式和內在體系的缺陷導致了“自然保護地”管理體制不順、管理機制不暢。長江流域內“自然保護地”的管理，不僅需要遵循“自然保護地”的類型特征，還需要充分考慮流域管理與行政區(qū)域管理相結合、統(tǒng)一管理和分級管理相結合的流域管理體制。［20］(P37)長江流域現(xiàn)有各類“自然保護地”在保護、建設和開發(fā)的過程中暴露出來的管理體制機制問題，主要有以下三個方面。

（一）空間交叉重疊，管理部門和管理機構冗余

我國“自然保護地”依照上述零散的單行立法設立。立法缺乏對自然生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的考量導致各類型“自然保護地”因其部分相同或相似的生態(tài)要素而存在一定程度的空間和用地交叉重疊。［4］(P1351-1360)一是同一生態(tài)區(qū)域內存在不同管理部門認定的多種類型名稱的一區(qū)多名現(xiàn)象；二是兩種或多種類型的自然保護地在占地上存在交叉的空間交錯現(xiàn)象；三是一種類型的自然保護地完全分布在另一種類型自然保護地空間范圍內的空間重疊現(xiàn)象；四是以行政區(qū)劃為界限生硬地將處于同一生態(tài)要素內的自然保護地切割的空間相連現(xiàn)象。其中，以一區(qū)多名現(xiàn)象最為普遍。例如，正在進行國家公園體制試點的神農架國家公園涵蓋地域內就曾先后建立了國家級自然保護區(qū)、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、風景名勝區(qū)等保護地類型，并成功申報了聯(lián)合國教科文組織“世界生物圈保護區(qū)”“世界地質公園”“國際重要濕地”和“世界自然遺產(chǎn)”。盡管不同的“自然保護地”均強調生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)利用之間的平衡，但在保護強度和開發(fā)限制程度上存在坡度差異，而這種差異在保護地交叉重疊區(qū)域導致同一塊地承擔著不同層級的開發(fā)權限，從而使旅游、采礦等不利于生態(tài)環(huán)境保護的行為得到默許和擴張。

同一生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域包含多個不同類型的“自然保護地”也帶來了機構冗余和多頭交叉管理，從而導致了管理目標沖突和管理效率低下。以九寨溝為例，它于1982年被評為國家級風景名勝區(qū)，1994年經(jīng)林業(yè)部批準建立為國家級自然保護區(qū)，2014年又被原國土資源部批復為國家級地質公園。由于不同管理部門對該片區(qū)域認定了多種類型的“自然保護地”名稱，九寨溝不僅需要接受《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定的風景名勝區(qū)管理機構的統(tǒng)一管理，還要接受《自然保護區(qū)條例》《森林和野生動物自然保護區(qū)管理辦法》規(guī)定的自然保護區(qū)管理機構的統(tǒng)一管理，以及《地質遺跡保護管理規(guī)定》規(guī)定的地質遺跡保護區(qū)管理機構的統(tǒng)一管理，這涉及生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部等多個部門。此外，由于不同類別“自然保護地”規(guī)范依據(jù)自成體系且具有較明顯的分割式特征，“數(shù)塊牌子、一套人馬”也容易導致管理機構在職能角色方面的沖突。

（二）管理機構監(jiān)管缺位，立法虛置現(xiàn)象突出

我國每個“自然保護地”都有一個管理機構，這是必要的，也是與國際通行做法接軌的。存在的問題是，它們由政府或其相關部門設立，集行政、事業(yè)、企業(yè)性質于一體，既肩負管理保護的職責，又具有開發(fā)經(jīng)營的權力；既是執(zhí)法者，又是執(zhí)法對象。［21］(P34)特別是，它們聽命于所在地地方政府或者申請、批準設立它們的地方政府或者政府部門。這種監(jiān)管與被監(jiān)管角色的混同，造成了管理上的混亂，加重了生態(tài)系統(tǒng)的壓力。2018年我國通過機構改革增設了長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局這一機構，由生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領導，其主要職責是對長江流域生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督管理。但由于該監(jiān)督管理局層級較低，加之現(xiàn)有各類“自然保護地”（水利風景區(qū)除外）的規(guī)范依據(jù)中并未規(guī)定流域管理機構對保護地具有監(jiān)督和管理的權力，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局在流域內的自然保護地監(jiān)管工作中難以發(fā)揮其應有的作用。

長江流域水能資源、森林資源、礦產(chǎn)資源和旅游資源豐富，對其開發(fā)利用能夠為當?shù)貛砭揞~經(jīng)濟財富。由于對“自然保護地”管理機構的監(jiān)管缺位，一些地方政府為實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展目標，在法律禁止或限制開發(fā)的“自然保護地”內，盲目開發(fā)建設，使法律淪為一紙空文。例如，各類“自然保護地”均設置了禁止進行影響生態(tài)環(huán)境活動的區(qū)域，如自然保護區(qū)的核心區(qū)、地質公園的一級保護區(qū)、森林公園的核心景觀區(qū)、濕地公園的保育區(qū)等，這些區(qū)域甚至原則上禁止進入。但是，一些地方通過違規(guī)調整自然分區(qū)的方式，將這些生態(tài)核心區(qū)域調出或者轉化為其他保護地類型，降低保護強度，致使它們被可帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的旅游、采礦、地產(chǎn)開發(fā)項目所包圍，導致生態(tài)系統(tǒng)“碎片化”，嚴重影響生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)保護。［22］(P1345)在2018年“綠盾”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動中人們發(fā)現(xiàn)，處于長江中下游的某揚子鱷國家級自然保護區(qū)管理局違反 《自然保護區(qū)條例》及《森林和野生動物自然保護區(qū)管理辦法》不得擅自調整功能分區(qū)的規(guī)定，私自調整分區(qū)，長期違規(guī)侵占該自然保護區(qū)核心區(qū)近三百公頃土地，嚴重破壞了揚子鱷的棲息環(huán)境?？梢?，雖然立法規(guī)定地方政府不得隨意降低某一生態(tài)區(qū)域的保護強度，但在實踐中并未得到切實執(zhí)行。

（三）部門分治亂象嚴重，流域管理整體性未得到回應

流域是一個由水質、水量、水生物等要素組成的有機整體，只有在將其視為一個完整的空間單元的基礎上，才能實現(xiàn)最科學和有效的管理。［23］(P21-26)長江流域現(xiàn)有各類“自然保護地”均采用部門性或行業(yè)性管理體制。各管理部門忽略流域管理的整體性，從單線管理邏輯角度出發(fā)對本行政單位內自然保護地行使管理權往往難以實現(xiàn)自然保護地管理效力、效果和效率的最優(yōu)化，從而影響對生態(tài)環(huán)境的保護力度。［24］(P8)一方面，長江流域自然保護地的管理涉及農業(yè)、林業(yè)、住建、環(huán)保、水利、自然資源等多個部門，需遵循《自然保護區(qū)條例》《濕地保護管理規(guī)定》《風景名勝區(qū)條例》等一系列中央和地方的法規(guī)規(guī)章。在這過程中，缺少擁有足夠權限的流域管理部門的有效組織和規(guī)劃，僅靠某一個部門為主管部門，其他部門協(xié)調配合，不僅無法從實質上解決長江流域跨行政區(qū)域帶來的自然保護地管理問題，而且還會導致部門間推諉扯皮，降低自然保護地的管理效果和效率。另一方面，處于同一生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域內的自然保護地以行政區(qū)劃為界限分屬于不同區(qū)域、不同級別和不同類型的“自然保護地”，流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及各個生態(tài)要素之間的關聯(lián)性被人為地割裂［25］(P16)，難以踐行山水林田湖草生命共同體的生態(tài)文明理念。

分割式的部門分治管理體制，導致各自為政，部門間缺乏有關“自然保護地”管理事項必要的信息共享和監(jiān)督機制；政府在保護地建設、管理事項中的絕對主導地位和封閉式管理模式致使常態(tài)化的公眾參與機制無法形成；不同類型“自然保護地”的設立和整合缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌決策機制。這種管理體制對長江流域自然保護地體系和管理體制機制科學化、現(xiàn)代化構成了嚴重威脅。

五、長江流域“自然保護地”保護體系和管理體制機制的重構路徑

自然保護地是我國生態(tài)文明建設的核心載體，是建設美麗中國的重要象征，在維護我國生態(tài)安全中居于首要地位。我國自然保護地的建設與管理經(jīng)過多年的努力取得了一些成績，但也存在一些較為突出的問題。［26］(P93-106)從一體化流域管理的科學視角來看，長江流域現(xiàn)有各類“自然保護地”不成體系，管理體制混亂、管理機制不健全，無法滿足長江流域生態(tài)環(huán)境保護和長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要求。為實現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略目標，必須在一體化流域管理的基礎上，按照《指導意見》提出的三類自然保護地的分類要求，結合并配套《長江保護法》，科學地重構長江流域自然保護地體系，推進相應管理體制機制的現(xiàn)代化。

（一）遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，科學整合現(xiàn)有“自然保護地”

生態(tài)水文學的研究成果告訴我們，只有把流域的水文性、地理性和生態(tài)性整合起來，才能基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律對流域進行一體化管理，規(guī)劃、設計和實施基于自然的水資源解決方案。［27］(P23-24)長江流域現(xiàn)有各類“自然保護地”空間交叉重疊和碎片化管理嚴重違背了生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，與山水林田湖草生命共同體理念相悖。遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律是將系統(tǒng)論的思想方法運用于生態(tài)環(huán)境領域的重要體現(xiàn)。［28］(P1-6)它要求突破行政區(qū)劃、部門管理和環(huán)境要素界限或者局限，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律進行綜合治理和系統(tǒng)修復。［29］(P18)我國長期以來實施分部門、分要素管理的自然保護體制［30］(P1825)，現(xiàn)迫切需要以《指導意見》為依據(jù)，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律重構我國自然保護地體系及其立法體系。生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的核心在于山水林田湖草生命共同體各要素之間相互依賴、彼此制約、協(xié)同進化，并共同遵循著能流物復的自然規(guī)律。自然保護地立法體系的重構不僅需要按照“基本法+專類保護法+技術標準”的模式對外在形式進行調整［31］(P135-136)，更為重要的是，將山水林田湖草生命共同體理念作為立法指導思想，將生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律充分融入各項規(guī)定之中，從而構建內在完善、和諧的自然保護地立法體系。

不同于黃河流域水量非常短缺等經(jīng)濟地理方面的發(fā)展條件［32］(P5-7)，長江流域生態(tài)系統(tǒng)保護關鍵在于水資源可再生能力的提高、水質的改善以及生物多樣性的維護。水資源（特別是其可再生能力）與生態(tài)系統(tǒng)之間具有相互影響的科學辯證關系。一方面，水資源可再生能力在生態(tài)系統(tǒng)保育中發(fā)揮著不可或缺的基礎性作用，生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)多功能性呈正相關關系；另一方面，生態(tài)系統(tǒng)也對水資源和生物多樣性保護具有一定的反作用。［33］(P27-35)［34］(P1082-1088)長江流域內自然保護地的開發(fā)、利用、保護和管理需從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和長江流域的系統(tǒng)性著眼，以水而定、量水而行，同時兼顧生物多樣性保護，并據(jù)此設立生態(tài)紅線。新的自然保護地的建設和管理需要統(tǒng)籌協(xié)調自然保護地管理機構與流域管理機構的管理職責，充分發(fā)揮流域管理機構的監(jiān)管作用。為此，應當在將來的《長江保護法》配套法規(guī)規(guī)章中以及自然保護地和濕地立法中，授權長江流域管理機構對流域內“自然保護地”及其管理情況進行監(jiān)測、監(jiān)督和檢查。同時，為消除保護地碎片化現(xiàn)象，我國應以《指導意見》所提出的三類自然保護地（國家公園、自然保護區(qū)、自然公園）為分類基礎，整合現(xiàn)有，構建新的分類體系，實施自然保護地統(tǒng)一設置，分級管理、分區(qū)管控，確保整合后的保護強度不降低、保護面積不減少、保護性質不改變，并加大對生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)具有重要意義區(qū)域的資金投入和保護力度。

（二）基于一體化流域管理，建立統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的流域管理體制機制

流域機構設置和流域統(tǒng)籌協(xié)調機制，無論是在國際層面還是國內層面，都是流域立法中最為關鍵或核心的制度，也是公認的共抓長江大保護的關鍵鑰匙。［35］［36］(P425-437)借鑒國際和國內成功的一體化流域管理法治實踐，我國應該賦予長江流域管理機構在流域治理體制機制中居于基礎性、核心性和主導性的監(jiān)管地位，明晰其服務性、協(xié)調性、平臺性為主的性質，授權其擁有全流域性規(guī)劃、決策、規(guī)則和標準的組織擬定權、實施監(jiān)督權等基本權力。［36］(P425-437)針對“自然保護地”管理機構的監(jiān)管缺位以及利益驅動導致相關自然保護地立法虛置問題的解決，需要著眼于一體化流域管理，合理劃分央地之間、自然保護地主管機構與流域管理機構之間的職責。在長江流域自然保護地管理模式上，應當建立中央直管、央地共管與地方政府管理相結合，統(tǒng)一管理與分級管理相結合，主管機構與流域管理機構協(xié)同管理的綜合性管理體制。特別是，應該讓國務院自然保護地主管部門及其派出機構成為獨立的監(jiān)管機構，行使對各自然保護地管理機構的監(jiān)管權；應該賦予流域管理機構以協(xié)同監(jiān)管權，從而確保流域管理的一體化?，F(xiàn)有各類“自然保護地”規(guī)范依據(jù)中，僅有《水利風景區(qū)管理辦法》規(guī)定流域管理機構對水利風景區(qū)具有監(jiān)督和管理的權力，而且部門化明顯。根據(jù)《指導意見》的要求，對長江流域各類“自然保護地”進行整合后的三類各級自然保護地，應當賦予流域管理機構以被“會同”的身份參與管理。對生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)、生物多樣性保護具有關鍵性影響的區(qū)域，應當由國家批準設立國家公園或國家級自然保護區(qū)，采取中央直管或央地共管模式，增加流域管理機構對管理的協(xié)同參與。對于省級政府批準設立的地方性自然保護區(qū)和自然公園，由地方政府進行直接管理，同時提高流域管理機構對管理的參與程度。三類各級“自然保護地”建立后，在相同區(qū)域不再保留或設立其他“自然保護地”類型。長江流域整合后的自然保護地綜合性管理體制構想，詳見圖1。對于央地共管的國家級自然保護區(qū)可以由中央委托省級政府對保護區(qū)管理機構進行監(jiān)管，建立獎懲機制，中央對省級政府的管理情況進行監(jiān)督考核。

圖1 長江流域自然保護地綜合性管理體制構想

我們注意到，《長江保護法》第4條規(guī)定：“國家建立長江流域協(xié)調機制?！钡?條規(guī)定國務院有關部門和長江流域省級政府“負責落實國家長江流域協(xié)調機制的決策，按照職責分工負責長江保護相關工作”。第39條規(guī)定“國家統(tǒng)籌長江流域自然保護地體系建設”，國務院和長江流域省級政府依法設立自然保護地。第40條第3款規(guī)定：國務院以及長江流域省級政府林草主管部門會同本級政府有關部門，“根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護的需要，發(fā)布長江流域國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護范圍，加強對長江流域濕地的保護和管理，維護濕地生態(tài)功能和生物多樣性?！比欢?）絕大多數(shù)情況下，濕地連通著并依賴于水系，而長江流域水資源實際上由流域管理機構長江水利委員會統(tǒng)籌管理；（2）重要濕地往往是濕地類自然保護地的組成部分；（3）沒有規(guī)定如何“會同”。就此而論，由于缺乏流域管理機構的必要參與，各方職責邊界并未得到合理劃定，中央和地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關系并未理順，實在難言能夠形成統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制機制。

我們認為，基于水資源可再生能力和生態(tài)系統(tǒng)之間相互影響的科學規(guī)律，水是生態(tài)系統(tǒng)之基這一客觀性，以及流域科學上需要一體化管理路徑，長江流域協(xié)調機制下的長江流域自然保護地協(xié)調機制應該由長江流域管理機構負責牽頭，從而站在流域整體性的視角對不同行政區(qū)域之間、不同部門之間以及它們相互之間的利益或者沖突進行協(xié)調，盡可能避免長江流域的行政區(qū)域分割碎片化、部門管理條塊化。

我們建議，在《長江保護法》配套法規(guī)規(guī)章中規(guī)定下列內容：（1）長江流域各自然保護地管理機構應當依法嚴格管理其管理的自然保護地。長江流域自然保護地協(xié)調機構應當加強流域內自然保護地的協(xié)調管理。國務院及長江流域地方各級自然資源主管部門應當加強對各類自然保護地的監(jiān)督管理。（2）對長江流域數(shù)量急劇下降或者極度瀕危的野生動植物和受到嚴重破壞的棲息地、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)，國務院自然資源主管部門應當擬定修復方案及行動計劃，提出自然保護地劃定方案，建立遷地保護設施、野生動植物遺傳資源基因庫，進行搶救性修復。修復方案及行動計劃，自然保護地劃定方案，經(jīng)長江流域協(xié)調機構決定后,予以落實。具體名錄由國務院自然資源主管部門依法制定，并報國務院批準后公布。（3）確因國家戰(zhàn)略發(fā)展和國計民生需要建設的，應當進行科學論證，并依法報經(jīng)省級以上人民政府水行政主管部門審查批準，報長江流域管理機構備案；涉及自然保護地的，還應當經(jīng)長江流域管理機構審定，并依法辦理自然保護地或者濕地范圍變更。

（三）推動流域治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)多元共治

現(xiàn)代化的治理體系可以緩和保護地經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾，克服或者消除多頭交叉管理帶來的管理目標沖突和管理效率低下等問題?，F(xiàn)代化的治理可以總結為公共治理和善治［37］(P5-9)，它們在一體化流域管理中發(fā)揮著越來越重要的積極作用。推動長江流域自然保護地治理體系的現(xiàn)代化需要以善治理念為指導，充分運用現(xiàn)代化的治理工具和方法，以一體化流域管理為基礎，構建科學合理的統(tǒng)籌決策機制、管理執(zhí)行機制、監(jiān)督考核機制和社會協(xié)調機制。長江流域自然保護地的統(tǒng)籌決策機制可以采用中央政府、地方政府、流域管理機構、行業(yè)協(xié)會、公益組織等利益相關方參與的理事會制度，充分保障各項決策的科學民主；在管理執(zhí)行機制上應當建立統(tǒng)一管理與依法分工協(xié)同管理相結合的、層次合理的管理執(zhí)行體系，對生態(tài)系統(tǒng)有關鍵影響的自然保護地應單獨設立管理機構，由其直接實施管理，從而避免分割式管理帶來的管理效率低下和權責不清；應當加強國務院主管部門和流域管理機構對自然保護地管理機構的監(jiān)督，建立分級分類的考核標準，確保保護地的高效建設和管理；社會協(xié)調機制需要打通政府與群眾的溝通渠道，關注自然保護地建設和管理中利益相關方的基本訴求，保障各方的基本需求。［22］(P1348)

長江流域自然保護地建設需要圍繞治理體系現(xiàn)代化而進行。模式上，應該采取政府作為主導主體、各利益相關方有機會充分參與的多元共治模式，從而充分發(fā)揮社會各類階層和各種力量在治理過程中的主體作用。經(jīng)濟上，不斷健全完善自然保護地的生態(tài)補償機制，根據(jù)實際情況和需求，設立針對不同類型或不同等級自然保護地的財政轉移支付制度、政府購買生態(tài)保護服務制度或者保護地資產(chǎn)/產(chǎn)權入股制度等，讓保護地居民守著“綠水青山”，也能獲得“金山銀山”。信息上，建立信息共享、公開透明的長江流域自然保護地信息平臺網(wǎng)，確保自然保護地管理工作在陽光下進行，并且發(fā)揮網(wǎng)絡在自然保護地宣傳教育方面的積極作用。法治上，建立并不斷完善自然保護地法律法規(guī)體系，以良法促進長江流域生態(tài)善治。

六、結語

構建科學合理的自然保護地體系，是實現(xiàn)長江流域綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的客觀、必然和現(xiàn)實要求。長江流域現(xiàn)有自然保護區(qū)、地質公園、森林公園等八類“自然保護地”，名目錯雜，導致自然保護地管理的條塊分割和碎片化，阻礙長江流域生態(tài)環(huán)境的大保護和長江經(jīng)濟帶的高質量發(fā)展。長江流域科學、綠色、可持續(xù)發(fā)展亟須根據(jù)《指導意見》的要求對現(xiàn)有各類“自然保護地”進行科學、系統(tǒng)化整合，并以善治理念和現(xiàn)代治理工具不斷完善治理體制機制。長江流域自然保護地體系的構建，需要遵循一體化流域管理這一科學理念和路徑，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，將水資源可再生能力、水質的提高和生物多樣性維護作為自然保護地開發(fā)、利用、保護和管理的剛性約束。長江流域自然保護地多頭分割式管理現(xiàn)狀的改變需要建立中央直管、央地共管和地方管理相結合，主管機構與流域管理機構協(xié)同管理的綜合性流域管理體制，《長江保護法》涉及自然保護地和濕地管理體制機制的不充分規(guī)定需要通過配套法規(guī)規(guī)章予以完善。同時，通過立法逐漸形成由法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和指南等組成的、硬法規(guī)范和軟法引導相結合的、具有內在聯(lián)系的法律體系，建立并不斷健全自然保護地多元共治模式、生態(tài)補償機制和信息共享機制，從而推動實現(xiàn)長江流域自然保護地的善治和法治。