王瑞麗，朱嘉亮，黃志祿△

（1.沈陽藥科大學工商管理學院，遼寧 沈陽 110016；2.中國食品藥品檢定研究院，北京 102629）

藥品抽查檢驗（以下簡稱藥品抽檢）是指國務院、省級、市縣級藥品監(jiān)督管理部門依法對生產(chǎn)、經(jīng)營、使用藥品開展的質量抽查檢驗工作，是監(jiān)管上市后藥品的技術手段之一，為打擊假劣藥品、加強藥品監(jiān)督管理、了解上市后藥品的質量狀況、保護公眾用藥安全有效提供技術支撐。1984年發(fā)布的《藥品管理法》規(guī)定，藥品監(jiān)督員有權按照規(guī)定對轄區(qū)內藥品企業(yè)的藥品質量進行監(jiān)督、檢查、抽驗，必要時可按照規(guī)定抽取樣品。第一次明確了藥品抽檢工作的合法性。2019年新修訂的《藥品管理法》規(guī)定藥品抽檢實行有償抽取樣品，2020年國家藥品抽檢實施方案中實施了非現(xiàn)場結算購買樣品、抽檢結果以電子報告書方式傳遞等新措施，標志著我國藥品抽檢新模式的開始?！端幤饭芾矸ā纷鳛槲覈幤繁O(jiān)管體系中的特別立法，奠定了抽檢工作的法律地位。本研究中運用NVIVO12.0軟件，對1984年至2019年公開發(fā)布的32份政策文本進行裂解編碼，形成以政策發(fā)文單位、政策目標、抽檢工作重點為一級節(jié)點的分析框架，將子節(jié)點與“發(fā)文時間”進行矩陣編碼，分析不同政策發(fā)文單位、政策目標、抽檢工作重點等方面的特點，并結合現(xiàn)行抽檢模式提出對策和建議?，F(xiàn)報道如下。

1 文獻綜述和理論基礎

1.1 文獻綜述

我國學者對藥品抽檢的研究可分為抽檢數(shù)據(jù)平臺建設類、抽檢數(shù)據(jù)挖掘類、抽檢現(xiàn)狀及模式探索類和國外先進經(jīng)驗借鑒類。包括建議我國從規(guī)劃設計、數(shù)據(jù)清洗和挖掘等方面建立國家藥品抽檢數(shù)據(jù)共享平臺[1-4]；運用灰色理論、關聯(lián)規(guī)則、因子分析等方法挖掘抽檢數(shù)據(jù)，探索數(shù)據(jù)與藥品質量間的關聯(lián)[5-9]；通過分析我國藥品基本藥物抽檢現(xiàn)狀，總結我國藥品抽檢發(fā)展模式[10-16]；借鑒風險溝通理念等國外先進經(jīng)驗[17-19]。梳理藥品抽檢政策發(fā)展歷程，可為今后抽檢模式提出思路和方法，更好地規(guī)劃和把握未來政策的發(fā)展趨勢。

1.2 理論基礎

2019年頒布的《藥品質量抽查檢驗管理辦法》規(guī)定：藥品抽檢根據(jù)監(jiān)管目的可分為監(jiān)督抽檢和評價抽檢。監(jiān)督抽檢是指藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)監(jiān)管需要對質量可疑藥品進行的抽查檢驗。評價抽檢是指藥品監(jiān)督管理部門為評價某類或一定區(qū)域藥品質量狀況而開展的抽查檢驗。

根據(jù)組織實施主體，可分為國家藥品抽檢和地方藥品抽檢。國家藥品抽檢以評價抽檢為主，是指由國務院藥品監(jiān)督管理部門在全國范圍內對生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)的藥品質量開展的抽查檢驗，組織方式為“分散抽樣、集中檢驗、探索研究、綜合評價”，即在全國分散抽樣，同一品種樣品交由一個藥檢機構開展法定檢驗，并開展探索性研究，完成質量分析報告。地方藥品抽檢以有針對性的監(jiān)督抽驗為主，是指由地方藥品監(jiān)督管理部門對本行政區(qū)域內生產(chǎn)環(huán)節(jié)及批發(fā)、零售連鎖總部和互聯(lián)網(wǎng)銷售第三方平臺的藥品質量開展的抽查檢驗，以發(fā)現(xiàn)假劣藥品為主要目標。

2 方法與結果

2.1 資料來源

遵循“公開性、權威性、完整性”等原則，在百度檢索以“藥品抽查檢驗”“藥品抽驗”“藥品抽檢”等為詞條公開發(fā)表文獻里提到的政策文件，共選取1984年至2019年來自中國政府網(wǎng)、國家藥品監(jiān)督管理部門、各地藥品監(jiān)督管理部門等官方網(wǎng)站的政策文本62份，剔除不相關與不完整政策文件，得到32份政策文件。為保證樣本內容分析的科學性與合理性，由相關領域的專家進行論證與確認。

2.2 研究工具

運用NVIVO 12.0質性分析軟件進行政策文本的分析，遵循開放編碼、軸心式編碼和選擇式編碼三級編碼步驟。首先，利用NVIVO 12.0軟件導入相關文本資料，對其仔細閱讀并進行標注和初步編碼，形成自由節(jié)點；其次，通過對各自由節(jié)點的進一步組織，建立類屬關系，編碼成結構性的樹狀節(jié)點，表達質性研究概念間的相互關系；最后，反復進行親子節(jié)點關系的疏理，編碼完成后建立關系模型，運用可視化手段呈現(xiàn)文本的變化情況。因此，通過對32份政策文本進行逐級裂解成分析單元，對相似的單元匯總后構建出藥品抽檢政策發(fā)展歷程分析框架，最終形成3個一級節(jié)點、20個二級節(jié)點、29個三級節(jié)點的分析框架。詳見圖1。

2.3 結果

2.3.1 政策發(fā)文單位變化

圖1 藥品抽檢模式發(fā)展歷程框架Fig.1 Developmentprocess framework ofdrug sampling and testing mode

將政策文本導入到NVIVO軟件，在節(jié)點創(chuàng)建“發(fā)文單位”節(jié)點，閱讀文本后在“發(fā)文單位”下創(chuàng)建子節(jié)點“全國人大”“國務院”“國家藥品監(jiān)督管理局”等，分別將政策文本拖拽至相應節(jié)點下。將“發(fā)文單位”“發(fā)文時間”進行矩陣分析（見圖2）?？梢?，1984年至2000年，藥品抽檢政策發(fā)文單位較分散，國務院、衛(wèi)生部、財政部、藥監(jiān)局（因國務院機構改革，國家醫(yī)藥管理局、國家藥品監(jiān)督管理局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家食品監(jiān)督管理總局簡稱為藥監(jiān)局）是主要的發(fā)文單位，國家計委（因國務院機構改革，國家計劃委員會、國家發(fā)展計劃委員會簡稱為國家計委）、國家經(jīng)貿委（因國務院機構改革，國家經(jīng)濟貿易委員會簡稱為國家經(jīng)貿委）等都參與政策發(fā)布，這與當時藥品監(jiān)管職能的劃分有關；1998年以前，藥品監(jiān)管工作主要由衛(wèi)生部藥政管理局和國家經(jīng)貿委的國家醫(yī)藥管理局負責；1998年，衛(wèi)生部藥政管理局與國家醫(yī)藥管理局等部門合并成立國家藥品監(jiān)督管理局；2001年后，藥品抽檢政策則主要由全國人大、國務院、藥監(jiān)局發(fā)布，其中，國務院發(fā)布的主要有醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革與國家藥品安全規(guī)劃系列政策，國家藥監(jiān)局則具體規(guī)范藥品抽檢工作，如《抽樣原則與程序》《國家藥品計劃抽驗質量分析指導原則》《藥品質量抽查檢驗管理辦法》等，全國人大主要頒布《藥品管理法》，形成了全國人大制定法律，國務院總體規(guī)劃，國家藥監(jiān)局具體規(guī)定的模式。

圖2 1984年至2019年不同單位發(fā)文數(shù)量Fig.2 Documents issued by different agencies from 1984 to 2019

2.3.2 政策目標變化

將政策中工作目標的內容進行裂解編碼，形成4個二級節(jié)點、10個三級節(jié)點的分析框架，詳見圖3。對二級節(jié)點與“發(fā)文時間”進行矩陣分析（見圖4），可見不同時期，藥品抽檢相關政策的目標也有所不同。1984年至2000年，政策目標主要是推進城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的順利進行，為了解決群眾“看病難、住院難、就醫(yī)需求遠大于醫(yī)療服務供給”的問題[20]；2001年至2007年，主要是規(guī)范藥品質量監(jiān)督抽查工作，加強對藥品的監(jiān)督管理；2008年至2018年，主要推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、規(guī)范國家藥品計劃抽檢管理工作、加強基本藥物管理等；2019年至今，主要是規(guī)范藥品質量抽檢工作和上市后藥品的監(jiān)督管理。

圖3 政策文件目標編碼結構Fig.3 Target coding structure of policy documents

圖4 1984年至2019年藥品抽檢政策目標變化Fig.4 Policy objectives of drug sampling and testing from 1984 to 2019

2.3.3 抽檢工作重點變化結果

將政策中涉及到的藥品抽檢工作內容進行裂解編碼，形成6個二級節(jié)點、19個三級節(jié)點的分析框架（見圖5），將二級節(jié)點與“發(fā)文時間”進行矩陣分析（見圖6）?？梢?，藥品抽檢工作的發(fā)展歷程可分為以下4個階段。

圖5 藥品抽檢工作重點編碼結構Fig.5 Key coding structure of drug sampling and testing

圖6 1984年至2019年藥品抽檢工作重點變化Fig.6 Key changes ofdrug sampling and testing from 1984 to2019

1）探索階段（1984年至2000年）

確立藥品抽檢收費制度：1990年以前，藥品抽檢不收檢驗費，因此藥品檢驗機構面臨著抽檢藥品越多、經(jīng)費越困難的困境。為擴大藥品抽檢的覆蓋面，1990年衛(wèi)生部《關于加強藥品質量監(jiān)督檢驗有關問題的通知》規(guī)定，藥品抽檢需由受檢單位繳納檢驗費。

加強重點品種抽檢：1990年，衛(wèi)生部《關于加強藥品質量監(jiān)督檢驗有關問題的通知》規(guī)定，在進行藥品質量抽驗時要加強對貴細中藥材、新藥、新產(chǎn)品和優(yōu)質品的考核，新建、擴建、改建廠房（車間）生產(chǎn)的藥品，質量不穩(wěn)定藥品，醫(yī)療單位制劑室配制的大輸液、中藥注射液、注射用水，藥品經(jīng)營單位庫存5年無效期藥品要進行經(jīng)常性監(jiān)督檢驗；2000年，藥監(jiān)局《關于貫徹城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導意見的實施意見》規(guī)定，藥品抽驗工作要重點抽驗農(nóng)村用藥、醫(yī)療單位、流通混亂區(qū)域的藥品及中藥材和中藥飲片。

完善藥品質量公告制度：1986年，衛(wèi)生部開始實行藥品質量公報制度。1988年，藥品生物制品檢定所制定改革方案中明確國家藥品質量公報每年發(fā)布4期，內容為國家級抽驗結果和從省、自治區(qū)、直轄市公報中選取的部分品種抽驗結果；省級藥品質量公報每年發(fā)布2～4期[21]。2000年，藥監(jiān)局《關于貫徹城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導意見的實施意見》對公報的內容加以規(guī)范，提高了公報的規(guī)范性和準確性。

2）發(fā)展階段（2001年至2007年）

取消藥品檢驗收費機制：由于收取檢驗費使得藥品企業(yè)產(chǎn)生規(guī)避抽檢的行為，藥品抽檢工作難以開展。2001年修訂的《藥品管理法》規(guī)定，抽查檢驗應當按規(guī)定抽樣，并不得收取任何費用。

加強重點品種抽檢：2001年至2006年，藥監(jiān)局發(fā)布了3版《藥品質量抽查管理規(guī)定》，強調加強重點品種抽檢，尤其是對農(nóng)村地區(qū)基層藥品經(jīng)營和使用單位或個人的監(jiān)督檢查工作。

完善藥品質量公告制度：2001年修訂的《藥品管理法》中規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門應當定期公告藥品質量抽檢結果，明確了藥品質量公告發(fā)布的法定性；2002年，《藥品管理法實施條例》對公告內容進行統(tǒng)一規(guī)定。

加快藥品抽檢信息化建設：2007年，國務院發(fā)布的《國家食品藥品安全“十一五”規(guī)劃的通知》規(guī)定，實施“3511”工程，建立和完善覆蓋國家、省、市（地）三級藥品監(jiān)管信息系統(tǒng)，建立藥品和醫(yī)療器械檢驗檢測系統(tǒng)。

3）創(chuàng)新階段（2008年至2018年）

加強重點品種抽檢：自2009年實行國家基本藥物制度起，藥監(jiān)局發(fā)布《關于加強基本藥物質量監(jiān)督管理規(guī)定的通知》等政策，規(guī)定通過在國家藥品抽檢計劃中加大基本藥物的比例和省級藥監(jiān)局加強對轄區(qū)內生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的基本藥物抽檢等方式，實現(xiàn)對基本藥物的全覆蓋抽檢。

完善藥品質量公告制度：2016年，中國食品藥品檢定研究院首次發(fā)布的《國家藥品抽檢年報》，詳細介紹了國家藥品抽檢的總體情況，創(chuàng)新了藥品抽檢結果公布的方式；2017年，藥監(jiān)局《關于規(guī)范藥品抽檢核查處置和信息發(fā)布工作的通知》規(guī)范了抽檢結果公開模式[22]。

確立探索性研究機制：2008年，國家藥品抽檢組織方式由“各自抽樣，分散檢驗”調整為“分散抽樣，集中檢驗、探索研究、綜合評價”[23]；2009年，藥監(jiān)局發(fā)布的《藥品評價抽驗質量分析指導原則》明確了探索性研究的定義，從制度上確立了探索性研究機制[24]。

推進藥品抽檢信息平臺建設：2008年上線的國家藥品抽驗管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)了對藥品全生命周期（抽樣、檢驗、核查、質量分析等）的信息化管理；2015年建成國家藥品抽檢數(shù)據(jù)平臺，其可向檢驗人員和管理人員共享歷年的藥品抽檢數(shù)據(jù)和藥品質量分析信息。

4）抽檢新紀元階段（2019年及以后）

確立藥品有償購樣機制：2019年新修訂的《藥品管理法》明確實行藥品有償購樣機制，規(guī)定抽檢應當按照規(guī)定抽樣，不得收取任何費用，抽樣應當購買樣品。

加強重點品種抽檢：2020年起加強對國家集中采購中標藥品的抽檢，藥監(jiān)局《關于加強藥品集中采購和使用試點期間藥品監(jiān)管工作的通知》規(guī)定：各省級藥品監(jiān)管部門要對行政區(qū)域內通過仿制藥一致性評價品種及中標藥品生產(chǎn)環(huán)節(jié)開展全品種覆蓋抽檢。

完善藥品質量公告制度：2019年新修訂的《藥品管理法》同時規(guī)定，國家實行藥品安全信息統(tǒng)一公布制度，國家藥品安全總體情況、藥品安全風險警示信息等由國務院藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。

3 討論

由圖2可見，我國對藥品抽檢的監(jiān)管形成了全國人大制定法律、國務院總體規(guī)劃、國家藥監(jiān)局具體規(guī)定的模式。由圖4可見，藥品抽檢不僅是查處市場上假劣藥品的技術支撐，還應發(fā)揮風險防控作用，挖掘潛在的藥品質量風險，提高藥品質量安全水平，保障公眾的健康水平。由圖6可見，抽檢收費機制由藥品抽取檢驗費到不收檢驗費再到有償抽樣，抽檢重點由農(nóng)村基層重點抽樣到基本藥物全覆蓋抽檢再到集中采購中標品種全覆蓋抽檢，藥品質量公告的內容不斷規(guī)范，發(fā)布渠道和模式不斷多樣化，監(jiān)管信息化水平不斷提升。

建議我國還應建立以下長效機制，以提升藥品監(jiān)管的科學性和有效性。

加強藥品檢查、檢驗、查處的聯(lián)動機制：以問題為導向，將既往抽檢不符合規(guī)定的、質量體系存在問題的、探索性分析發(fā)現(xiàn)存在風險隱患的企業(yè)和流通鏈條作為藥品檢查重點，將日常監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的品種作為抽檢重點，將藥品抽檢過程中出現(xiàn)的質量問題、探索性研究的結論作為查處依據(jù)，聯(lián)動行政監(jiān)督與技術監(jiān)督，提高藥品監(jiān)管的權威性。

完善藥品質量公告制度：藥品抽檢結果發(fā)布途徑和模式越來越多樣化，但大量抽檢數(shù)據(jù)存在信息孤島的現(xiàn)象，未能被充分使用和挖掘。建議統(tǒng)一藥品抽檢結果發(fā)布渠道，在同一個平臺上對不同渠道的抽檢信息進行匯總；整合國家和地方藥品質量公告，統(tǒng)一公告內容格式，便于學者對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計與分析；完善藥品質量公告的內容，可借鑒風險管理的理念[24]在公告中補充藥品質量風險點，提示藥品質量是否存在地域性、季節(jié)性等風險點，更好地發(fā)揮藥品質量公告的預警效能。

科學、有效地執(zhí)行藥品購樣政策：在選擇抽樣單位時由于時間和地理位置的限制，抽樣人員可能為追求方便而選擇同一批發(fā)企業(yè)的多個品種或距離近的企業(yè)進行抽樣，減少在質量風險高的農(nóng)村基層地區(qū)的企業(yè)抽取藥品，導致達不到抽檢規(guī)定的覆蓋面；在樣品抽取過程中，由于抽樣人員抽錯樣品或樣品丟失時，抽樣單位需要支付樣品費用，導致抽樣人員對某些不確定的情況采取不抽取以躲避懲罰，達不到抽檢計劃數(shù)量。建議加大對抽樣人員的培訓及業(yè)務考核，嚴格按規(guī)定和計劃進行抽樣，確保抽取的樣品覆蓋面具有統(tǒng)計學意義。

合理規(guī)劃抽檢覆蓋面：我國現(xiàn)階段要求對仿制藥一致性品種和中選品種全覆蓋抽檢，但全覆蓋抽檢會導致部分藥品抽檢占比過大，間接縮小了抽檢的覆蓋面，使得抽檢效能降低，建議以問題為導向，合理規(guī)劃藥品抽檢品種，遵循“雙隨機，一公開”的監(jiān)管模式，在重點監(jiān)管品種中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，可能會比每年1次的全覆蓋抽檢更有威懾力[10]。