◇文/內蒙古社會主義學院 馬 寧

鑄牢中華民族共同體意識是習近平總書記在黨的十九大報告中提出的有關民族理論的重大原創(chuàng)性論斷，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的基礎性工程和戰(zhàn)略性任務。當前，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識的重要性和必要性更加凸顯。伴隨著國際國內形勢深刻復雜的變化，民族工作的外部環(huán)境、客觀條件發(fā)生根本性的改變，民族工作領域出現(xiàn)一些新的階段性特征，邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識也面臨諸多風險挑戰(zhàn)。鑄牢中華民族共同體意識是一個系統(tǒng)工程，邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識需要從理論建設、制度建設、機制建設、組織建設、法治建設等多方面著力、全方位發(fā)力。為鑄牢中華民族共同體意識提供法治保障是全面依法治國的應有之義，也是邊疆民族地區(qū)進一步鑄牢中華民族共同體意識的內在要求。近年來，我國一些邊疆民族地區(qū)在健全完善相關法律法規(guī)體系方面進行了積極的探索和有益的實踐。到目前為止，新疆、西藏、廣西、寧夏、青海和內蒙古都相繼制定并實施了促進民族團結進步、民族團結教育的地方性法規(guī)，標志著新時代以鑄牢中華民族共同體為主線，促進民族團結進步的地方性立法實踐取得實效，民族團結進步事業(yè)邁向了法治化進程。在各地已頒布的促進民族團結進步的地方性法規(guī)中，《內蒙古自治區(qū)促進民族團結進步條例》（以下簡稱《條例》）有一定的代表性?！稐l例》全面準確貫徹習近平總書記關于民族工作的重要論述和對內蒙古重要講話重要指示批示精神，聚焦突出“鑄牢中華民族共同體意識”這條主線，著力提高依法治理民族事務的能力水平，具有鮮明的政治性和時代性，突出的科學性和實踐性，顯著的繼承性和創(chuàng)新性，是新時代內蒙古自治推進區(qū)民族團結進步事業(yè)，鑄牢中華民族共同體意識的重大法治實踐。

一、《條例》編制頒行的動因和背景

（一）編制頒行《條例》是全面準確貫徹習近平總書記關于民族工作的重要論述和對內蒙古工作的重要指示精神的需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視民族工作，把民族工作提到關乎黨和國家工作全局的高度。習近平總書記在中央召開的多次關于民族工作的重要會議和十多次赴民族地區(qū)的考察調研等不同場合，提出了一系列關于民族工作的新理念、新思想和新要求，黨中央就民族工作作出了重大決策部署。黨的民族工作在理念和實踐層面都實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展，我國民族團結進步事業(yè)取得了新的歷史性成就。習近平總書記對民族工作的高度重視、對少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的高度關切，充分體現(xiàn)在對民族地區(qū)的多次調研考察上。習近平總書記分別于2014年春節(jié)前夕和 2019年7月兩次赴內蒙古自治區(qū)進行考察調研。2014年1月28日，習近平總書記在考察內蒙古時提出“守望相助”的重要理念并進行了具有時代性的深刻闡釋。2019年7月16日，習近平總書記在內蒙古調研時指出：“內蒙古具有民族團結的光榮傳統(tǒng)，要高舉各民族大團結旗幟，全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結進步教育，踐行守望相助理念，鑄牢中華民族共同體意識，把各族人民緊緊團結在黨的周圍，共同守衛(wèi)祖國邊疆，共同創(chuàng)造美好生活，在新時代繼續(xù)保持模范自治區(qū)的崇高榮譽。”習近平總書記分別于2018年3月、2019年3月、2020年5月、2021年3月在全國兩會期間，四次參加內蒙古代表團審議。提出 “三個扎實”的重要要求；強調“內蒙古自治區(qū)是我國最早成立的民族自治區(qū)，要堅持和完善民族區(qū)域自治制度，加強各民族交往交流交融，加快民族地區(qū)經濟社會發(fā)展步伐，繼續(xù)在促進各民族團結進步上走在前列”；要求內蒙古 “要倍加珍惜、繼續(xù)堅持民族團結光榮傳統(tǒng)和‘模范自治區(qū)’崇高榮譽，鞏固發(fā)展民族團結大局。特別是要在堅持走中國特色解決民族問題正確道路、維護各民族大團結、鑄牢中華民族共同體意識等重大問題上不斷提高思想認識和工作水平?！?/p>

習近平總書記對內蒙古工作的重要講話、重要指示精神，高瞻遠矚地指出了事關內蒙古全局和長遠發(fā)展的一系列重大問題，構成了現(xiàn)代化內蒙古建設的頂層設計和行動綱領。習近平總書記提出的“守望相助”的重要理念，反復強調做好民族團結工作的重要要求，既是對內蒙古自治區(qū)成立以來民族團結進步事業(yè)所取得成就的充分肯定，也是對新時代內蒙古在全國民族工作大局中承擔的特殊重要責任的指引，更是對內蒙古繼往開來、創(chuàng)新推進民族團結，鑄牢中華民族共同體意識的殷切期望。全面準確貫徹習近平總書記關于民族工作的重要論述和對內蒙古工作的重要指示精神的需要在思想上學深悟透、行動上貫徹落實、機制體制上提供保障，也需要固化上升為法律法規(guī)。編制頒行《條例》正是堅持法治思維、通過法治方式貫徹習近平總書記的重要論述和重要精神的必要舉措。

（二）編制頒行《條例》是進一步鑄牢中華民族共同體意識的需要

習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出“鑄牢中華民族共同體意識”的重大原創(chuàng)性論斷，為創(chuàng)新推進新時代民族工作指明了前進方向，為民族團結進步事業(yè)提供了根本遵循，開辟了馬克思主義民族理論中國化的新境界。鑄牢中華民族共同體意識是黨中央民族工作的重大戰(zhàn)略調整的集中體現(xiàn)；是做好新時代民族工作的主線；是實現(xiàn)民族復興偉業(yè)中的基礎性工程和戰(zhàn)略性任務。對于邊疆民族地區(qū)而言，鑄牢中華民族共同體意識更是具有重大的現(xiàn)實意義。隨著我國步入新發(fā)展階段，影響我國發(fā)展和安全的國內外因素復雜多變。在此背景下，邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識也面臨著諸多風險挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為境外敵對勢力長期利用宗教進行滲透；境內民族分裂、宗教極端、暴力恐怖勢力仍在進行干擾破壞；跨境民族問題與周邊民族主義思潮影響有回潮趨勢；多元文化思潮沖擊主流意識形態(tài)主導地位、弱化中華文化認同；大漢族主義與狹隘的民族主義并存等問題。邊疆民族地區(qū)進一步鑄牢中華民族共同體意識對于促進民族團結、社會穩(wěn)定、邊疆穩(wěn)固，維護祖國統(tǒng)一，反對民族分裂、抵御境外滲透具有重要意義，能夠為建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族的偉大復興凝聚磅礴的精神力量、夯實堅定的思想基礎。如何鑄牢中華民族共同體意識是擺在邊疆各民族群眾面前的一項重大課題和一個重要使命。

鑄牢中華民族共同體意識的任務要求、實踐路徑是多方面、多途徑的，在新的歷史時期堅定不移的鞏固和發(fā)展民族團結是關鍵環(huán)節(jié)。當前，我國民族團結進步事業(yè)進入了以鑄牢中華民族共同體意識為主線的新的歷史階段，促進民族團結進步的總體要求、主題主線、具體任務、機制體制、載體方法、受眾群體等都發(fā)生了相應的調整和變化。這就需要從多維途徑推進鑄牢中華民族共同體意識，包括發(fā)展經濟、轉變理念、宣傳教育、理論研究、文化浸潤、調整政策、創(chuàng)新實踐、制度建設，其中自然也離不開制定出臺相關的地方性法規(guī)、政府規(guī)章予以保障。統(tǒng)觀《條例》的整體結構和具體條款，無論是“總則”部分開宗明義明確“主線”，還是任務章節(jié)部分從思想基礎、經濟基礎、實踐載體、社會協(xié)同、保障監(jiān)督、法律責任等不同角度進行具體規(guī)定，都是緊緊圍繞落實鑄牢中華民族共同體意識這一戰(zhàn)略任務展開，充分體現(xiàn)了對“主線”的聚焦和突出，形成了以鑄牢中華民族共同體意識為主線推進民族團結事業(yè)的綜合性地方法規(guī)。

（三）編制頒行《條例》是新時代提高依法治理民族事務水平的需要

依法治理民族事務是全面依法治國在民族工作領域的必然要求，是推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要之舉。隨著我國民族工作法治化建設水平的不斷提升，目前已形成了以憲法為根本，以民族區(qū)域自治法為主干，包括有關法律法規(guī)以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章在內的民族工作法律法規(guī)體系，成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在依法治理民族事務方面發(fā)揮了重要作用。近年來，中辦、國辦印發(fā)《關于依法治理民族事務促進民族團結的意見》《關于加強和改進少數(shù)民族流動人口服務管理工作的意見》等重要文件，成為民族工作法律法規(guī)體系的重要補充，是依法管理民族事務、促進民族團結必須遵循的綱領性文件。

提高依法治理民族事務的水平，促進民族團結進步事業(yè)發(fā)展，需要落實憲法及民族工作法律法規(guī)、依法深入開展民族團結宣傳教育和民族團結進步創(chuàng)建活動、依法保障各民族公民合法權益、依法妥善處理影響民族團結的矛盾糾紛，從立法、執(zhí)法、普法、法宣、監(jiān)督等多個層面進行全方位的提升。要增強各族群眾的法律意識，堅持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族團結。要“堅持在法律范圍內、法治軌道上處理涉及民族因素的問題”。要不斷彌補民族工作法律法規(guī)體系建設中的一些短板和不足。隨著經濟社會的快速發(fā)展，民族工作領域出現(xiàn)的新情況、新問題，但在相關法律法規(guī)中還存在立法空白、立法滯后、法律法規(guī)修訂完善及清理工作滯后等問題。當前，開展兩方面的工作尤為緊迫，一是“將維護民族團結、保障各民族合法權益的相關要求融入國家整個法律體系之中，為依法有效治理民族事務提供全面的法律支撐”；二是在維護國家法制統(tǒng)一和確保政令暢通的前提下，建立健全、修訂完善涉及民族工作的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，通過常態(tài)化的法治手段引導和保障民族團結進步工作。《條例》正是在這樣的背景下應運而生，《條例》作為內蒙古自治區(qū)首次出臺的促進民族團結的一項綜合性地方法規(guī)，填補了該領域地方立法工作的一項空白，是提升依法治理民族事務的能力水平，保障各民族合法權益，促進民族團結進步在法治建設方面的重要成果。

二、《條例》的邏輯架構和主要內容

《條例》共八章70條，全文九千余字，邏輯清晰、結構合理，內容全面、條款具體，具有較強的可操作性和執(zhí)行性。從整體架構上講，《條例》可分為三大板塊。第一版塊就是《條例》的第一章“總則”，共11條。該章從整體上提綱挈領的對《條例》本身進行了原則定位。從第一章“總則”的具體條款看，該章主要是按照習近平總書記關于民族工作的重要論述和對內蒙古工作的重要指示精神，新時代黨和國家關于民族團結進步的方針政策和重大決策部署，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，對《條例》立法目的、適用范圍、內蒙古自治區(qū)民族團結進步事業(yè)定位以及促進民族團結進步應當遵循的基本原則、追求的總體目標、踐行的核心理念、弘揚的法治精神和依托的體制機制等內容作了總體規(guī)定。

《條例》的第二板塊，是由第二章到第六章組成。第二板塊是具體的任務條款，構成《條例》的主體部分。第二章“促進中華文化認同和文化傳承”，共15條。該章主要按照習近平總書記關于民族工作的重要論述和黨中央關于民族工作的重大部署，就堅定中華文化認同，促進各民族文化傳承保護和創(chuàng)新交融等方面作了具體規(guī)定。第三章“促進各民族共同繁榮發(fā)展”，共9條。該章主要根據(jù)習近平總書記關于民族工作的重要論述和國家總體戰(zhàn)略布局，落實黨的十九屆五中全會精神，結合內蒙古自治區(qū)經濟社會發(fā)展實際，對促進各民族共同繁榮發(fā)展堅持的理念、選擇的路徑及具體的方式等作了明確規(guī)定，為促進民族團結進步奠定了物質基礎。 第四章“民族團結進步創(chuàng)建”，共13條。該章主要按照黨中央和內蒙古自治區(qū)黨委的重要決策部署，就民族團結創(chuàng)建工作在民族團結進步事業(yè)中的定位、基本原則、創(chuàng)建方向、理念要求、具體措施、創(chuàng)建機制等內容作了明確的規(guī)定。第五章“加強社會協(xié)同”，共8條。該章主要貫徹落實黨中央關于做好民族工作的總體要求，在加強社會協(xié)同、推動民族團結進步方面作了非常細致到位的規(guī)定，突顯了《條例》的針對性和實操性。 第六章“保障與監(jiān)督”，共9條。該章主要根據(jù)黨中央有關文件精神，結合內蒙古自治區(qū)實際，明確規(guī)定民族團結進步工作保障監(jiān)督的具體措施。

《條例》的第三板塊是由第七章“法律責任”一章（共4條）和第八章“附則”組成。主要是按照國家有關法律法規(guī)，結合內蒙古自治區(qū)實際，對違反《條例》應承擔的法律責任予以規(guī)定和明確，體現(xiàn)法規(guī)的國家強制力，目的是維護法律秩序，都具有一定的懲戒性和威懾性。第八章附則規(guī)定《條例》自2021年5月1日起施行。

具體來講，《條例》的每一章都有自身的任務定位，有要解決的核心問題和對本章所關切內容的具體規(guī)定。習近平總書記多次強調，文化認同是最深層次的認同，是民族團結之根、民族和睦之魂。因此，將“促進中華文化認同和文化傳承”作為《條例》的第二章內容，通過具體規(guī)定，深化各族群眾對中華文化的認同，引導各族群眾正確把握中華民族共同體意識與民族意識的關系，在增強對中華文化認同的基礎上，促進各民族文化傳承保護和創(chuàng)新交融。特別是在第十九條，對“全面加強國家通用語言文字教育，推行使用國家統(tǒng)編教材工作”作了詳盡規(guī)定。同時規(guī)定“尊重、支持各少數(shù)民族語言文字的學習和使用，鼓勵各民族互相學習語言文字，積極推進各民族學生同校共班?！泵褡鍒F結進步事業(yè)不是空中樓閣、海市蜃樓，而是要讓各族群眾都過上好日子，讓少數(shù)民族和民族地區(qū)同全國一道實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化。因此，《條例》第四章“促進各民族共同繁榮發(fā)展”著重從加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的角度展開，結合內蒙古區(qū)情，為促進民族團結進步奠定物質基礎。習近平總書記強調：要把民族團結進步創(chuàng)建全面深入持久開展起來，創(chuàng)新方式載體，推動進機關、進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進學校、進連隊、進宗教活動場所等。民族團結進步創(chuàng)建不是部門工作，也不是業(yè)務工作，是需要舉全社會之力，調動多元社會主體共同參與的一項基礎性工作。因此，《條例》專設一章，即第五章“加強社會協(xié)同”，對各族群眾、各級群團組織、嘎查村（居委會）、家庭以及公共文化場所如何促進民族團結進步、開展民族團結進步創(chuàng)建的職責、權利和具體措施都以法規(guī)形式加以明確?！稐l例》的實施貫徹，既需要有機制體制的保障也離不開各級政府、各個部門和各族群眾的監(jiān)督，因此第六章設為“保障與監(jiān)督”，進一步提升《條例》實施后的執(zhí)行力?！稐l例》是涉及民族工作的綜合性地方法規(guī)，上升到法規(guī)的層面就說明相關規(guī)定都是硬性的、剛性的要求，如果有違反條例規(guī)定的行為，就要承擔相應的法律責任。因此，第七章為“法律責任”。從《條例》整體的邏輯架構看，第二章“促進中華文化認同和文化傳承”為促進民族團結進步奠定思想基礎；第三章“促進各民族共同繁榮發(fā)展”為促進民族團結進步奠定物質基礎；第四章“民族團結進步創(chuàng)建”為開展民族團結進步創(chuàng)建提供載體依托 ；第五章“加強社會協(xié)同”為民族團結進步創(chuàng)建工作調動多元社會主體參與；第六章“保障與監(jiān)督”為促進民族團結進步提供保障監(jiān)督；第七章“法律責任”為促進保障民族團結進步明確法律責任?？傊稐l例》每一章之間都有內在的邏輯關系和密切聯(lián)系，是一個環(huán)環(huán)相扣、密不可分的有機統(tǒng)一體。

三、《條例》的主要特性

作為內蒙古自治區(qū)首次出臺的促進民族團結進步的綜合性地方法規(guī)，《條例》具有鮮明的政治性和時代性，突出的科學性和實踐性，顯著的繼承性和創(chuàng)新性，是六種主要特性的有機統(tǒng)一。其一，《條例》是政治性與時代性的有機統(tǒng)一?！懊褡骞ぷ魇钦涡浴⒄咝远己軓姷墓ぷ?，要全面貫徹黨的民族政策，堅持從政治上把握民族關系、看待民族問題，講政治原則、講政策策略、講法治規(guī)范”?！耙袑嵦岣哒握疚弧瓐猿謴恼魏痛缶稚险J識問題、分析問題、解決問題，著力增強政治敏銳性和政治鑒別力，增強把握方向、把握大勢、把握大局的政治能力，絕不能把政治性很強的工作當成一般性的、事務性的工作來抓，絕不能在方向性、原則性問題上出現(xiàn)偏差。”作為促進民族團結進步的地方性法規(guī)，《條例》把“堅持正確政治方向，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’”作為遵循的首要原則，這在《條例》的總則和任務章節(jié)中都有充分的體現(xiàn)?！稐l例》的時代性則著重體現(xiàn)在《條例》起草的動因及最終頒行的全部內容都聚焦突顯“鑄牢中華民族共同體意識”這一新時代民族工作的主線，充分彰顯了《條例》鮮明的時代性。其二，《條例》是科學性與實踐性的有機統(tǒng)一?？茖W立法是立法的基本原則之一，是保證法律法規(guī)質量的重要基礎和必要前提?！稐l例》從立法理念、立法程序、立法方法到立法內容都始終堅持“科學立法”的原則和精神。如，在《條例》立法程序方面，從最初擬訂立法規(guī)劃、制定立法計劃，前期調查研究，起草《條例》草案；到司法行政機關按照立法程序，依據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法等法律、法規(guī)，對送審稿進行認真審查、協(xié)調和修改；再到通過座談研討、書面征求意見、立法調研、公民討論、專家論證、政協(xié)協(xié)商等形式和方法，廣泛征求內蒙古自治區(qū)各盟市、各部門和社會各界的意見，直到最后通過內蒙古自治區(qū)人大常委會的審議、表決等各個環(huán)節(jié)都有充分體現(xiàn)了科學立法、民主立法、依法立法的基本原則和要求。務實管用是地方性法規(guī)具有生命力的根本前提，比較全國各地已頒行的有關促進民族團結進步、民族團結教育的地方性法規(guī)，《條例》的結構比較完整，內容更為細致全面，條款更加具體細化，充分體現(xiàn)了務實管用的原則，具有突出的實踐性特征。其三，《條例》是繼承性與創(chuàng)新性的有機統(tǒng)一。內蒙古自治區(qū)作為黨的民族區(qū)域自治制度最早付諸實踐的地方，在促進民族團結進步上具有光榮傳統(tǒng)，習近平總書記曾充分肯定內蒙古自治區(qū)“長期以來民族團結工作做得是好的”。1947年5月1日，內蒙古各民族在中國共產黨領導下，走上了在中華民族大家庭內部以民族區(qū)域自治形式實現(xiàn)自由解放的正確道路。新中國成立后，內蒙古創(chuàng)造了“齊心協(xié)力建包鋼”“三千孤兒入內蒙”“最美草原為航天”等歷史佳話。在黨的領導下，內蒙古各民族在革命、建設、改革、發(fā)展的各個歷史時期為促進民族團結進步進行了諸多實踐探索。當下把這些經過歷史和實踐檢驗的、行之有效的、具有時代價值的政策、機制和具體工作方法上升到法規(guī)層面尤為必要。《條例》正是秉承這一理念，繼承內蒙古促進民族團結進步的光榮傳統(tǒng)，緊密結合內蒙古實際，規(guī)定了一系列促進民族團結進步的具體條款。此外，《條例》始終堅持創(chuàng)新精神和創(chuàng)新理念?！稐l例》的創(chuàng)新性一方面體現(xiàn)在整體邏輯架構上，“總則”統(tǒng)領全部章節(jié)，其余各章節(jié)都是服從服務于“總則”，每一章之間都有內在的邏輯關系，形成有機的統(tǒng)一體。同時，在每一章的第一條都有一個總的原則性的規(guī)定，使各章節(jié)的內容更加聚焦主線、突出主題。另一方面，體現(xiàn)在具體的內容條款中。如，《條例》的第四章第三十七條，將民族團結進步創(chuàng)建的主體由原來的“七進”擴充為“八進”，增加了“進網絡”，為在互聯(lián)網及新媒體應用領域推進民族團結進步創(chuàng)建提供了法規(guī)依據(jù)。諸如上述例證的創(chuàng)新點不一而足，此處就不作贅述?？傊?，從立法創(chuàng)新的角度講，《條例》也是一個較好的地方立法創(chuàng)新的范例。