耿美榮，王久梗

(1. 蘭州交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，蘭州 730070；2. 蘭州交通大學(xué) 甘肅省物流與信息技術(shù)研究院，蘭州 730070)

交通運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè).黨的十九大提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義交通強(qiáng)國的新要求，確定了新時(shí)代的新目標(biāo)和新任務(wù).甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，發(fā)展任務(wù)繁重，而且面臨著發(fā)展資金短缺的關(guān)鍵問題，本文基于新時(shí)代的新要求，意圖通過對(duì)甘肅省貫徹執(zhí)行PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)范管理政策情況的調(diào)研分析，查找出發(fā)展中的問題和不足，對(duì)甘肅省進(jìn)一步推廣PPP項(xiàng)目提供對(duì)策建議，探索建立交通基礎(chǔ)投融資長效機(jī)制路徑.

1 PPP模式內(nèi)涵

PPP (Public-Private-Partnership)模式，是指政府與社會(huì)資本的一種長期合作關(guān)系，合作的范圍是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域.通常，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大部分工作由社會(huì)資本承擔(dān)，社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的途徑是“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”；涉及到基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格與質(zhì)量監(jiān)管等方面的工作則交由政府單位處理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化[1].

PPP模式最早出現(xiàn)在英國，是當(dāng)時(shí)為了加強(qiáng)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資水平應(yīng)運(yùn)而生的新型模式.反觀國內(nèi)，我國的PPP模式發(fā)展經(jīng)歷了探索(改革開放-1994年)、試點(diǎn)(1994年-2002年)、發(fā)展(2003年-2008年)、(包括蘭州自來水項(xiàng)目)、反復(fù)階段(2009-2012年)和推廣階段(2013年至今).

1.1 PPP模式的典型特征

1.2 PPP模式的適用范圍

PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，這些項(xiàng)目普遍呈現(xiàn)出投資規(guī)模廣、需求范圍大、價(jià)格調(diào)整快、市場(chǎng)化程度高等諸多特點(diǎn)[2].國家發(fā)改委2014年曾在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中明確指出，PPP項(xiàng)目的操作模式包含經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三種類型.其中，經(jīng)營性項(xiàng)目在經(jīng)營收費(fèi)上表現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)，能夠完全覆蓋投資成本，因此可以通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BOOT(建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)等模式運(yùn)營[3].準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目在經(jīng)營收費(fèi)方面相對(duì)劣勢(shì)，則需要政府方面給予一定的資金或資源支持，進(jìn)而通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼，或政府直接投資參股等方式[4]，采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)等模式維持運(yùn)行.非經(jīng)營性項(xiàng)目缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，因此要更多地依賴“政府付費(fèi)”回收投資成本，同時(shí)通過政府購置服務(wù)促進(jìn)BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)、O&M(委托運(yùn)營)等市場(chǎng)化模式運(yùn)轉(zhuǎn).總之，采用PPP模式可以大大減輕政府初期建設(shè)投資的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，提高交通服務(wù)質(zhì)量，因此對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)來說是一種最有效的運(yùn)營模式.

2 甘肅省規(guī)范推廣PPP模式進(jìn)展情況

近年來，甘肅省因地制宜，根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件精神以及國家發(fā)改委、財(cái)政部相關(guān)文件要求，針對(duì)PPP融資模式分別制定出臺(tái)了一系列規(guī)范性指導(dǎo)文件，其中主要包括2015年發(fā)布的《甘肅省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》、2017年發(fā)布的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則的通知》和《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省省級(jí)PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金管理辦法的通知》等操作性文件.這些文件分別從項(xiàng)目與方案選擇的審查、合作與價(jià)格機(jī)制的完善、退出與評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)等方面入手，提供了一套系統(tǒng)完備的制度框架，在營造良好的政策氛圍的同時(shí)也確保了項(xiàng)目的科學(xué)決策與穩(wěn)步推進(jìn)，并在責(zé)任劃分與階段任務(wù)方面貢獻(xiàn)了重要力量[5].

表1 PPP模式的典型特征

2.1 納入財(cái)政部項(xiàng)目庫情況

截止2018年11月30日，甘肅省納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目總數(shù)為106個(gè)，占全國項(xiàng)目數(shù)的0.84%；其中管理庫項(xiàng)目91個(gè)，占全國項(xiàng)目數(shù)的1.06%；管理庫項(xiàng)目總投資1 772.63億元，占全國1.37%；儲(chǔ)備庫項(xiàng)目15個(gè)，占全國儲(chǔ)備庫項(xiàng)目0.37%.

甘肅省PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1) 各地參與積極性較高.除嘉峪關(guān)、甘南兩市州外，其余12個(gè)市州均有進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，其中，酒泉市14個(gè)，投資總額211億元，蘭州市12個(gè)，投資總額480億元，白銀市11個(gè)，投資總額351億元.

2) 項(xiàng)目覆蓋面較廣.91個(gè)PPP項(xiàng)目涵蓋了市政工程、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、文化服務(wù)、教育事業(yè)、旅游設(shè)施等眾多領(lǐng)域，其中市政工程領(lǐng)域46個(gè)、交通運(yùn)輸領(lǐng)域18個(gè)，水利建設(shè)和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域各7個(gè)，教育和旅游各4個(gè)，不僅內(nèi)在地展示出PPP模式的公共性質(zhì)，同時(shí)也在一定程度上契合甘肅省加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策目標(biāo)[6].但不容忽視的是，PPP模式目前尚未涉及科技建設(shè)、政府設(shè)施、醫(yī)療建設(shè)、保障性安居工程等領(lǐng)域.

3) 項(xiàng)目落地率較穩(wěn).在共計(jì)91個(gè)項(xiàng)目中，其中有37個(gè)項(xiàng)目已處于執(zhí)行階段，21個(gè)項(xiàng)目處于采購階段，33個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段；落地率達(dá)到40.66%，略低于全國4.14個(gè)百分點(diǎn).其中甘肅省有11個(gè)項(xiàng)目列入財(cái)政部前四批示范項(xiàng)目，全部落地，全國示范項(xiàng)目落地率僅為83.5%.

表2 甘肅省PPP項(xiàng)目入庫情況

資料來源：根據(jù)2018年11月30日全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫整理所得.

4) 民營企業(yè)參與率較低.財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)顯示，在PPP項(xiàng)目中全國民營資本參與率為47.95%，而甘肅省已中標(biāo)落地簽約項(xiàng)目的各類投資主體中，民營資本僅占20%.

5) 支出責(zé)任總體可控.對(duì)在庫的106個(gè)項(xiàng)目分析，其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目37個(gè)，投資額約1 268億元，占總投資的48.6%；60個(gè)可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目，總投資約1314億元，占總投資的50.4%；政府付費(fèi)項(xiàng)目9個(gè)，總投資約27億元.通過分析各地PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬可以看到，絕大多數(shù)市縣財(cái)政承擔(dān)PPP項(xiàng)目支出比例在7%以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于10%的紅線.所以，我省PPP項(xiàng)目支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)安全可控[7].

2.2 清理規(guī)范PPP項(xiàng)目情況

按照財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))的要求，2017年11月至2018年3月，甘肅省財(cái)政廳組織省級(jí)有關(guān)單位和市州、縣市區(qū)財(cái)政部門開展了項(xiàng)目庫清查工作，以2018年3月31日前各地上傳至財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的信息為依據(jù)，清查情況如下：

1) 項(xiàng)目管理庫清理

通過復(fù)核清理，在庫項(xiàng)目由81個(gè)變?yōu)?4個(gè)，管理庫項(xiàng)目保留33個(gè)并從原儲(chǔ)備清單項(xiàng)目中納入14個(gè)，共為47個(gè).完全清理退庫項(xiàng)目17個(gè)，總投資98億，清退比例21%.退出管理庫、儲(chǔ)備庫的有2個(gè)，1個(gè)是由于未按規(guī)定完成立項(xiàng)審批，未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”.1個(gè)是由于未按規(guī)定完成立項(xiàng)審批，未開展“兩個(gè)論證”，無實(shí)施方案.退出儲(chǔ)備清單的有15個(gè)，14個(gè)都是因?yàn)槲窗匆?guī)定完成立項(xiàng)審批，未開展“兩個(gè)論證”，無實(shí)施方案.1個(gè)是因?yàn)槲窗匆?guī)定完成立項(xiàng)審批，未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”.

2) 示范性項(xiàng)目清理情況

財(cái)政部于2018年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》中公示了存在問題的示范項(xiàng)目處置情況，有13個(gè)示范項(xiàng)目涉及到甘肅省.在這13個(gè)示范項(xiàng)目中，有8個(gè)調(diào)出示范并退庫，2個(gè)限期整改，3個(gè)調(diào)出示范.在調(diào)出示范并退庫的8個(gè)項(xiàng)目中，其中6個(gè)調(diào)出原因是不再繼續(xù)采用PPP模式，1個(gè)調(diào)出原因是轉(zhuǎn)為政府投資模式實(shí)施，1個(gè)退出原因是項(xiàng)目停止推進(jìn)，不再繼續(xù)采用PPP模式.清理后，甘肅省PPP項(xiàng)目在庫示范項(xiàng)目共計(jì)11個(gè).

3 甘肅省規(guī)范推廣PPP存在問題

3.1 甘肅省入項(xiàng)目管理庫總量少，行業(yè)分布不均

與西部其他各省份比較來看，甘肅省目前進(jìn)入項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目91個(gè)，相較之下，甘肅省入庫項(xiàng)目較少.且其在市政工程和交通運(yùn)輸行業(yè)項(xiàng)目較多，其余行業(yè)分布較少，尤其是醫(yī)療養(yǎng)老等與前兩者的數(shù)量相差較大，項(xiàng)目所涉及行業(yè)分布不均.

3.2 地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)知有偏差

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“PPP”認(rèn)識(shí)不足，僅僅把PPP模式簡(jiǎn)單理解為一種緩解財(cái)政壓力的融資手段，而忽視其公共服務(wù)的特性.但領(lǐng)導(dǎo)干部如果過度重視PPP融資功能，也會(huì)在某種程度上使地方財(cái)政出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn).如政府在購買服務(wù)方式時(shí)若出現(xiàn)泛化使用傾向會(huì)導(dǎo)致PPP模式產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進(jìn)而阻斷了這一模式在地方上的可持續(xù)運(yùn)行.

3.3 個(gè)別市縣PPP項(xiàng)目財(cái)政支出比重逐漸失衡

甘肅省大部分市縣PPP項(xiàng)目財(cái)政支出比都不超過7%，但有6個(gè)市縣PPP項(xiàng)目財(cái)政支出比目前已在8%～9%之間徘徊，更有9個(gè)市縣甚至已經(jīng)完全超過了9%，逐漸靠近10%的紅線.總體來看，部分市縣為了使PPP項(xiàng)目支出不被統(tǒng)計(jì)進(jìn)財(cái)政承擔(dān)支出比例，而通過大量政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目支出，這種現(xiàn)象逐漸凸顯出來.還有個(gè)別市縣企圖通過改變一般公共預(yù)算支出增長比例的預(yù)計(jì)數(shù)，使得財(cái)政承受能力的論證結(jié)果失去效用.

表3 西部省份管理庫項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)情況

3.4 配套優(yōu)惠政策較少，對(duì)民營資本吸引力不足

甘肅省先后于2012年、2014年、2018年分別出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┮庖姟?、《關(guān)于進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》、《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》等一系列政策，但由于缺乏配套優(yōu)惠政策，社會(huì)資本都是私營性質(zhì)的企業(yè)，對(duì)利潤至上的社會(huì)資本吸引力明顯不足.

3.5 政府對(duì)國有資本的偏好對(duì)民營資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

由于國有企業(yè)的預(yù)算軟約束，加上對(duì)與國企合作的“政治可靠性”，雖然名義上來講，各類投資主體都可以公平進(jìn)入，但實(shí)際上，一些國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域具有天然的與政府及國有金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系優(yōu)勢(shì)，更有利于拿到收益性PPP項(xiàng)目，民間資本很容易被擠出，在一定程度上形成了新一輪的“所有制歧視”.

3.6 法律制度缺失，造成地方政府官員推廣PPP模式動(dòng)力缺乏

PPP模式出現(xiàn)熱潮在一定程度上是政府在地方債置換、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口的情況下不斷推動(dòng)的，隨著陸續(xù)出臺(tái)的各種規(guī)范性文件，PPP項(xiàng)目落地有了初步的制度保障.但這些政策文件普遍偏向于引導(dǎo)而缺乏一定的法律效力.同時(shí)因?yàn)橹贫纫?guī)范過于原則化，缺乏一定的實(shí)施空間，進(jìn)而導(dǎo)致了政府官員在一定程度上缺乏推廣PPP模式的動(dòng)力[6].

通過對(duì)甘肅省PPP項(xiàng)目辦、項(xiàng)目執(zhí)行單位和地方政府的調(diào)研，本文梳理出目前甘肅省PPP項(xiàng)目推進(jìn)中存在以上主要問題.這些問題不利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，不利于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率.鑒于此，結(jié)合全國其他省份的一些創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)加快甘肅省進(jìn)一步規(guī)范推廣PPP項(xiàng)目提出如下建議.

4 加快甘肅省規(guī)范推廣PPP項(xiàng)目的路徑探索

加快規(guī)范推廣PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域深化改革的重要舉措，創(chuàng)新PPP應(yīng)用模式是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，PPP應(yīng)用模式創(chuàng)新既是理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，又是政府治理模式創(chuàng)新和發(fā)展模式創(chuàng)新，加快規(guī)范推廣PPP模式，當(dāng)務(wù)之急是要發(fā)揮好PPP模式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，通過深化PPP模式應(yīng)用，改革政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，完善基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理運(yùn)營機(jī)制，降低政府風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目經(jīng)營管理水平.

4.1 進(jìn)一步清晰界定PPP模式的適用范圍和適用條件

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作及公共服務(wù)的提供有三種基本途徑：政府或其授權(quán)的公共部門投資建設(shè)及運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施、完全市場(chǎng)化投資建設(shè)運(yùn)營和公私合營提供.PPP模式只是三種模式之一，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目都能采用PPP模式.PPP模式既不能“強(qiáng)制”實(shí)施，也不能要求“全面”實(shí)施.項(xiàng)目發(fā)起單位和相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格甄別PPP項(xiàng)目的適用范圍和關(guān)鍵適用條件，不得以PPP為名變相融資、違規(guī)舉債，或者對(duì)PPP項(xiàng)目提供兜底回報(bào)，也不得以明股實(shí)債等方式將不適合采用PPP模式的項(xiàng)目包裝成“偽PPP”項(xiàng)目，因此，有必要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行清晰界定和嚴(yán)格篩選，規(guī)范PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，通過負(fù)面清單方式，明確何種情況不允許采用PPP模式，以避免和減少偽PPP項(xiàng)目.

4.2 分類選擇基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)行模式

對(duì)于純商業(yè)性項(xiàng)目，或者能夠完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，都不得以獎(jiǎng)補(bǔ)資金、政府專項(xiàng)投資、轉(zhuǎn)移支付等任何名義進(jìn)行財(cái)政資金投入.對(duì)于不適合采用PPP模式的公共部門提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)項(xiàng)目，要積極推動(dòng)全面深化公共部門體制機(jī)制改革，提升公共部門的現(xiàn)代治理水平和管理能力，而不得生搬硬套PPP項(xiàng)目.

對(duì)于出現(xiàn)政府失靈或市場(chǎng)失靈的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域，如果必須采用PPP模式，應(yīng)盡可能地挖掘和設(shè)計(jì)多元化的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)渠道，鼓勵(lì)采用財(cái)政資金不介入的特許經(jīng)營運(yùn)作模式.如果按照政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，應(yīng)加快推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)營模式和改革價(jià)格管理方式；如果按照市場(chǎng)自主調(diào)控價(jià)格，需由公司綜合定價(jià)后進(jìn)行報(bào)備，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整收費(fèi)定價(jià)和政府補(bǔ)貼模式.

4.3 完善PPP項(xiàng)目財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

對(duì)于政府財(cái)政資金的介入，要從政策、規(guī)劃及項(xiàng)目的不同層面做好經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析(CBA)或費(fèi)用效果分析(CEA)，避免隨意決策，提升政府部門的公共理財(cái)能力，推動(dòng)政府職能部門執(zhí)政方式的深層次變革.應(yīng)在PPP合同簽署之時(shí)，明確政府財(cái)政資金的支付范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)等，嚴(yán)格限制政府財(cái)政資金支付范圍，提前鎖定政府財(cái)政資金支付義務(wù)，不得隨意更改.應(yīng)按照基于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)后的可用性付費(fèi)要求，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效進(jìn)行付費(fèi).要根據(jù)長期預(yù)算體系設(shè)立的目標(biāo)，指導(dǎo)年度PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃及預(yù)算編制；根據(jù)當(dāng)年社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境情況的變化，做好年度預(yù)算執(zhí)行及動(dòng)態(tài)調(diào)整工作，形成靈活高效的政府財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)管控體系.

4.4 完善PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理機(jī)制

(1) 完善跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制.建議成立PPP項(xiàng)目深化改革協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一由財(cái)政部門牽頭，發(fā)改、金融等相關(guān)部門聯(lián)合參與，在理清對(duì)各個(gè)部門的職責(zé)劃分、強(qiáng)化各個(gè)部門的主體責(zé)任的同時(shí)，集中解決PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)的突出問題，完善優(yōu)化PPP政策環(huán)境的工作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè).

(2) 健全PPP項(xiàng)目管理體制.完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫與項(xiàng)目管理庫，分別交由發(fā)改委與財(cái)政廳(局)作為主導(dǎo)單位.完善項(xiàng)目管理庫的錄用與管理流程，加強(qiáng)發(fā)改審批立項(xiàng)部門、政府與社會(huì)資本合作(PPP)中心等部門的緊密聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將監(jiān)管責(zé)任具體落實(shí)到行業(yè)主管部門和PPP項(xiàng)目監(jiān)管層面.

(3) 完善PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)制.一方面，建立PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)單位數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格遴選咨詢服務(wù)單位，通過第三方服務(wù)單位協(xié)助政府統(tǒng)籌建立地區(qū)PPP項(xiàng)目庫.另一方面，借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，根據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃，綜合評(píng)估社會(huì)發(fā)展程度、公眾需求狀況、政府財(cái)政可承受能力等，設(shè)計(jì)出符合本地發(fā)展的PPP項(xiàng)目實(shí)施的兩評(píng)一案，以保證科學(xué)合理地進(jìn)行PPP項(xiàng)目決策和實(shí)施[8].

4.5 廣泛吸引民營資本深度參與PPP項(xiàng)目

為加快社會(huì)資本，特別是民營資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)一步放松基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的限制條件，取消社會(huì)資本，特別是民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理門檻條件，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本，尤其是民營資本更加廣泛地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給.尤其是對(duì)民營資本，應(yīng)一視同仁、公平對(duì)待，建立規(guī)范合理和公開透明的社會(huì)投資人遴選制度，通過陽光公平的招投標(biāo)方式遴選優(yōu)秀的社會(huì)投資人.

4.6 推動(dòng)實(shí)施PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

利用資本市場(chǎng)資金來源廣泛、融資規(guī)?？捎^、融資產(chǎn)品多樣化等優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，借助ABS、REITS等產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的再融資或有效退出,通過資產(chǎn)證券化與PPP項(xiàng)目的有效對(duì)接，倒逼PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展，提升PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)作水平.

推動(dòng)PPP項(xiàng)目融資模式創(chuàng)新.投資PPP項(xiàng)目會(huì)形成較為穩(wěn)定的收益或現(xiàn)金流(如收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營性收入等)，將其變成可投資的工具，打造可上市交易的證券化產(chǎn)品，將有利于提高PPP項(xiàng)目的推廣和市場(chǎng)化交易能力.

4.7 加快建立PPP項(xiàng)目融資保障機(jī)制

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，通常需要大量融資才能確保項(xiàng)目的順利實(shí)施.目前，PPP項(xiàng)目普遍存在融資難、融資貴的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲難以落地.為有效推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地，建議出臺(tái)以政府、市場(chǎng)、非營利性組織等多主體為核心的融資保障機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新PPP項(xiàng)目金融服務(wù)方式和服務(wù)流程，加大引導(dǎo)保險(xiǎn)、信托、基金等資金對(duì)PPP項(xiàng)目的支持力度，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的資金融通作用，通過發(fā)行債券、票據(jù)等方式為PPP項(xiàng)目提供融資支持.

4.8 健全完善PPP項(xiàng)目績(jī)效付費(fèi)考核機(jī)制

PPP項(xiàng)目績(jī)效考核與可行性缺口補(bǔ)助直接掛鉤，因此績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響社會(huì)資本的投入產(chǎn)出情況.當(dāng)前由于缺少完善的PPP項(xiàng)目績(jī)效付費(fèi)考核機(jī)制，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過程中存在發(fā)揮空間，導(dǎo)致政府和社會(huì)資本合作產(chǎn)生一定的信任危機(jī).為有效促進(jìn)社會(huì)資本投資積極性，建議健全PPP項(xiàng)目績(jī)效付費(fèi)考核機(jī)制，建立政府和社會(huì)資本共商共議的績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，保證PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的公平、公正、公開.

4.9 建立PPP項(xiàng)目全過程信息公開機(jī)制

建議對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程建立信息披露制度，PPP項(xiàng)目所有相關(guān)信息，包括社會(huì)資本的準(zhǔn)入條件、選擇過程，實(shí)際出資、資本金來源、融資方式、資金成本、土地權(quán)屬、土地性質(zhì)、施工單位遴選條件、建設(shè)進(jìn)度、投資決算、績(jī)效考核、調(diào)價(jià)機(jī)制、稅費(fèi)、合理利潤率、結(jié)算信息、項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)成本、費(fèi)用構(gòu)成、效益情況、以及項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)和高管任免等信息，盡量做到全過程公開透明，通過嚴(yán)格的信息披露機(jī)制，防范和降低PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn).

4.10 健全PPP項(xiàng)目多元化退出機(jī)制

為提高社會(huì)資本投資意向，應(yīng)制定保障社會(huì)資本權(quán)益的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權(quán)交易制度及信用體系建設(shè)，健全項(xiàng)目公司出資入股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、最終清算等保障制度，引入保險(xiǎn)保理制度等，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，拓寬PPP項(xiàng)目退出渠道，積極發(fā)展區(qū)域性和全國性PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)[9].將準(zhǔn)入和退出機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，在準(zhǔn)入時(shí)確保未來能通過合理合法的途徑有效退出的同時(shí)，還需要通過一定的制度設(shè)計(jì)來平衡建設(shè)期和運(yùn)營期的收益，防范和降低社會(huì)投資人的退出意愿，遏制投機(jī)行為[10].