郭漢丁， 張印賢， 趙倩倩

(天津城建大學 經(jīng)濟與管理學院；生態(tài)宜居城市與可持續(xù)建設管理研究中心， 天津 300384)

既有建筑節(jié)能改造實施EPC模式是實踐證明有效的市場運行機制，我國既有建筑節(jié)能改造推行EPC模式，有利于推動既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展與項目實踐。分析我國既有建筑節(jié)能改造發(fā)展沿革與市場特征，正確理解既有建筑節(jié)能改造EPC模式原理與分類特點，基于EPC模式架構既有建筑節(jié)能改造市場運行主體責任、運作方式與實施流程，解析既有建筑節(jié)能改造EPC模式下ESCO發(fā)展歷程、實踐問題與致因，都是推行既有建筑節(jié)能改造EPC模式實踐與市場健康發(fā)展的基礎要素[1]。

1 既有建筑節(jié)能改造市場沿革及特性

1.1 既有建筑節(jié)能改造發(fā)展沿革

1986年，建設部發(fā)布了《民用建筑節(jié)能設計標準(采暖居住建筑部分)》(JGJ26-86)，規(guī)定居住建筑以當?shù)?981-1980年住宅設計為標準節(jié)能30%，它屬于我國第一部建筑節(jié)能標準，為我國建筑節(jié)能提供了一定的技術依據(jù)。建筑節(jié)能主要包括新建建筑節(jié)能和既有建筑節(jié)能改造，然而由于新建建筑節(jié)能為受關注重點，故既有建筑節(jié)能改造起步晚于新建建筑節(jié)能。回顧我國既有建筑節(jié)能改造工作的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下三個階段。

1.1.1 既有建筑節(jié)能改造的研究探索與試點階段(1986年-2006年)

我國建筑節(jié)能改造開展于20世紀80年代末，為大力推廣節(jié)能改造工作，建設部依次發(fā)布了《民用建筑熱工設計規(guī)范》(1993年10月1日實施)、《建筑氣候區(qū)劃標準》(1994年2月1日起實施)。自2000年以來節(jié)能改造工作越來越受重視，在2000年10月《既有采暖居住建筑節(jié)能改造技術規(guī)程》(JGJ129-2000)被頒布，強調(diào)從2001年初正式實施既有建筑節(jié)能改造，同時出臺相應的支持政策[2]。為更好推行建筑節(jié)能工作，建設部制定了《建筑節(jié)能“九五”計劃和2010年規(guī)劃》，規(guī)定我國采暖區(qū)中熱環(huán)境差的既有建筑節(jié)能改造于2000年從重點城市開始，2005年在各城市普遍開始，2010年在重點城市普遍推行，到2020年則完成大部分節(jié)能改造工作[3]。

我國既有建筑節(jié)能改造工作發(fā)展相對迅速，推行的節(jié)能試點示范工程也比較成功。始于2004年，我國與法德國家以及UNDP(聯(lián)合國開發(fā)計劃署)等組織合作，先后在哈爾濱、北京、天津等大城市開展了節(jié)能改造示范項目，積累了一定的技術、資金和管理經(jīng)驗。2005年中德技術合作“既有建筑節(jié)能改造-EEEB”項目，在河北唐山一號小區(qū)進行改造試點，取得了良好經(jīng)濟和環(huán)境效果。2007年北京朝陽區(qū)惠新新街樓房作為節(jié)能改造試點工程，分別對窗戶、屋面和采暖系統(tǒng)等部位進行改造，改善了居民生活環(huán)境[4]。以上均為北方嚴寒及寒冷地區(qū)取得的成效，然而夏熱冬冷地區(qū)為非采暖地區(qū)，同時由于特殊的氣候特征和建筑設計，節(jié)能改造進展相對困難，因此，政府應采取針對性強的政策和節(jié)能技術。

1.1.2 既有建筑節(jié)能改造的規(guī)?；剿麟A段(2007年-2010年)

自2007年北方采暖地區(qū)既有居住建筑節(jié)能改造的開始，我國既有建筑節(jié)能改造處于規(guī)?；剿麟A段。在此階段，政府依次制定了《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機構節(jié)能條例》等，首次對建筑節(jié)能進行強制性規(guī)定。其中，《節(jié)約能源法》于2008年施行，要求國家實施按用熱量收費制，為建筑節(jié)能提供了法律依據(jù)。依據(jù)《節(jié)約能源法》，2008年制定的《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機構節(jié)能條例》，明確了改造管理、改造標準以及具體資金來源。2007年5月，為完成“十一五”計劃中國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低約20%的指標，《關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》明確要求加快供熱體制改革，實行供熱計量收費。2007年10月，《關于加強國家機關辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能管理工作的實施意見》由建設部和財政部共同發(fā)布，指出政府部門公共建筑可委托能源服務機構實施節(jié)能改造。除了上述越來越完善的節(jié)能法律法規(guī)外，節(jié)能技術標準建設也在不斷加快，具體修訂的標準規(guī)范有《居住建筑節(jié)能檢測標準》(JGJ/T 132-2009)等；制定的標準為《建筑節(jié)能工程施工質量驗收規(guī)范》(GB 50411-2007)等[5]。

為吸取國際節(jié)能改造先進經(jīng)驗，中德和中法繼續(xù)開展既有建筑節(jié)能改造合作項目。繼唐山改造項目工程后，自2008年起，中德技術合作項目后選取在烏魯木齊、太原等地進行節(jié)能改造示范，改造后的建筑舒適度和能耗度均有明顯改善。中法合作項目則于1999年正式啟動，2009年8月結束，在此期間共完成11個項目，比常規(guī)建筑獲得了更好的室內(nèi)環(huán)境，大大減少CO2排放量，取得了良好成效。此外，還對烏魯木齊、唐山等示范改造項目的基本情況進行調(diào)查，并制定相應改造方案[6]。這一系列工作對我國北方采暖地區(qū)既有建筑節(jié)能改造進行了有益探索，并在技術、管理等方面積累了一定經(jīng)驗。

1.1.3 既有建筑節(jié)能改造的推進發(fā)展階段(2011年至今)

隨著“十一五”改造任務的圓滿完成，2011年1月，財政部和住建部發(fā)布了《財政部 住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步深入開展北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造工作的通知》，要求到2020年圓滿完成對北方具備改造價值的老舊住宅的供熱計量及節(jié)能改造。2012年，住建部發(fā)布了《“十二五”建筑節(jié)能規(guī)劃》，規(guī)定北方采暖地區(qū)實施供熱計量及節(jié)能改造4億m2以上，實施10個以上改造重點城市等。此后，2013年國務院下發(fā)的《關于轉發(fā)發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設部綠色建筑行動方案的通知對》提出既有建筑具體節(jié)能改造目標。以上政策的頒布標志著我國既有建筑節(jié)能改造進入全面推廣階段。在此階段，既有建筑節(jié)能改造標準體系正逐漸完善，具體有《公共建筑節(jié)能改造技術規(guī)范》(JGJ 176-2009)、《既有居住建筑技術規(guī)程》(JGJ/T 129-2012)等[7]。

我國既有建筑總量規(guī)模龐大，體現(xiàn)出巨大的節(jié)能改造潛力，但是考慮目前用能水平、改造需求和改造質量等因素，過程中尚存在不少問題，制約了工作的持續(xù)開展。在“十二五”期間也只有少數(shù)地區(qū)完成了改造任務，可見我國既有建筑節(jié)能改造任務極其艱巨。

1.2 既有建筑節(jié)能改造市場特征

我國既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展仍不成熟，除了具有傳統(tǒng)建筑市場的一般特征外，還存在外部性、信息不對稱性、市場不均衡、動力缺乏、政府缺位等特征。這些特征是導致市場失靈的主要原因，使得市場機制調(diào)節(jié)作用有限，進而阻礙節(jié)能改造目標的完成。

1.2.1 外部性特征

外部性是指經(jīng)濟主體在資源配置中得到的邊際私人利益小于邊際社會利益(簡稱外部經(jīng)濟，也稱正外部性)，或者付出的私人成本小于該活動所造成的社會成本(簡稱外部不經(jīng)濟，也稱負外部性)。站在社會資源的最優(yōu)配置角度，這種利益或成本差異會導致市場資源配置不合理，難以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

在節(jié)能改造領域，作為節(jié)能改造服務的供給主體，ESCO實施節(jié)能改造行為不僅可以獲得節(jié)能效益和自身發(fā)展，還可以緩解就業(yè)壓力，同時降低社會能耗，保護社會環(huán)境。同樣，對于節(jié)能改造服務的需求主體，業(yè)主進行節(jié)能改造，除了提高自身居住舒適度，減少能源消耗費用，還能夠帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無論從個人或社會的角度，此項工作都帶來了一定的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益[8]。而社會并不會因此向具有節(jié)能改造行為的主體支付報酬，使得此行為帶來的私人收益低于社會收益，因此說建筑節(jié)能改造行為具有正外部性。

無論ESCO還是業(yè)主，均存在“外部性”現(xiàn)象，從而導致社會資源配置未達到最優(yōu)結果，存在市場失靈，如圖1所示。假設ESCO或業(yè)主的邊際私人收益MR，社會成本為MC，而改造活動所產(chǎn)生的邊際社會收益為MSR。由于既有建筑節(jié)能改造具有外部性，故MR

圖1 既有建筑節(jié)能改造正外部性分析

1.2.2 信息不對稱性

信息不對稱指不同市場主體由于客觀上的信息了解程度彼此不同，所獲取的信息也不同。在既有建筑節(jié)能改造市場，由于人們很難完全了解節(jié)能改造的市場信息，很容易造成信息占優(yōu)的主體為獲得額外利潤故意隱瞞信息，從而導致市場存在信息不對稱性。

既有建筑節(jié)能改造市場主要主體是ESCO與業(yè)主，二者通過EPC進行節(jié)能改造和分享節(jié)能收益，構成委托與代理的合同關系，而ESCO的服務質量關系著合同實施的成敗。節(jié)能改造信息包括建筑物基本情況和ESCO的服務水平兩大類信息集，其中建筑物基本信息對于業(yè)主屬于完全信息，但由于業(yè)主缺乏相關專業(yè)知識和能力，難以掌握ESCO服務信息。業(yè)主要去了解這些信息需要增加額外的“搜索成本”，在這種情況下，ESCO信息占優(yōu)，業(yè)主處于信息劣勢，從而導致市場出現(xiàn)逆向選擇問題，使低質量的節(jié)能服務將高質量的節(jié)能服務逐出市場，也就是所謂的“劣品驅良品”，逐漸導致市場萎縮[9]。

1.2.3 節(jié)能服務市場動力不足

既有建筑節(jié)能改造潛力巨大，除了依靠政府推動和業(yè)主的自行改造外，通過節(jié)能服務市場進行節(jié)能改造是我國實現(xiàn)節(jié)能減排目標的重要手段，然而，節(jié)能改造服務市場供需主體動力嚴重不足。所謂動力不足是指市場主體由于特殊原因缺乏改造動力，從而造成節(jié)能改造服務供需失衡，與巨大的節(jié)能潛力遠不成正比。下面主要從需求和供給兩方面剖析既有建筑節(jié)能改造市場動力不足的原因[10]。

1)市場顯性需求不足。當業(yè)主進行節(jié)能改造時，可以自發(fā)進行，也可將節(jié)能改造服務外包，這里產(chǎn)生了節(jié)能改造服務顯性需求。然而我國建筑節(jié)能服務市場仍處于初級階段，目前需求多為潛在需求，并未形成有效的顯性需求。

節(jié)能服務顯性需求不足的原因主要有：一是多數(shù)業(yè)主節(jié)能意識薄弱，改造積極性不高。業(yè)主關于建筑節(jié)能改造知識、概念欠缺，無法估量節(jié)能改造行為帶來的效益，節(jié)能意識淡薄，改造動力不足。二是趨利避害的本性造成業(yè)主缺乏動力。由于既有建筑節(jié)能改造投資風險大，即使業(yè)主能夠意識到節(jié)能帶來的好處，但考慮到市場風險和誠信度等，寧愿維持現(xiàn)狀。三是能源價格及價格機制不足以驅動業(yè)主的積極性。過低的電力和熱力價格使得節(jié)能改造投入回報期過長，不能立即反映節(jié)能效益，降低了業(yè)主的改造熱情。例如，對于集中供熱的城鎮(zhèn)建筑來說，按面積收費的供暖體制無法形成利益驅動，抑制業(yè)主改造積極性[11]。

2)節(jié)能改造服務供給不足。目前ESCO發(fā)展仍處于成長階段，節(jié)能服務供給不足，質量無法保障，主要原因有以下三個方面：

第一，缺乏完善的專項政策支持。首先，適合節(jié)能項目運作的稅收政策未及時調(diào)整。作為市場納稅主體，ESCO的課稅對象、課稅標準及稅率界定并不明確，往往被當作一般企業(yè)而繳納過多的稅負。其次，缺乏針對ESCO企業(yè)的財政補貼?，F(xiàn)階段，政府加大對節(jié)能改造的財政支持，但這些資金主要給用能企業(yè)，ESCO所需資金卻無從落實。

第二，節(jié)能改造服務融資困難。一方面，我國ESCO多為中小型民營企業(yè)，規(guī)模很小，流動資金有限，既無資產(chǎn)抵押，又無貸款擔保，尚未建立商業(yè)信譽，加上政府機構也沒有制定節(jié)能服務融資方面的財政支持，考慮到其償債能力和高風險性，商業(yè)銀行不敢輕易放貸。另一方面，節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)為新興產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營時間短，節(jié)能項目專業(yè)性強和種類繁多，導致貸款項目評估困難，從“經(jīng)濟性”的角度考慮，許多金融機構不愿為ESCO貸款。

第三，缺乏關于節(jié)能服務合同的制定經(jīng)驗。節(jié)能服務合同是制約雙方行為，并保障各自利益的一種契約方式。然而我國建筑節(jié)能服務仍處于推廣階段，節(jié)能服務公司不熟悉節(jié)能服務內(nèi)容、模式和標準，對節(jié)能量認定和效益分享缺少解決方案，故難以制定出科學規(guī)范的合同。由于市場上沒有統(tǒng)一的節(jié)能服務合同范本，合同雙方很容易因利益問題出現(xiàn)爭執(zhí)，甚至出現(xiàn)誠信造成的道德風險問題，制約我國節(jié)能服務供給發(fā)展。

1.2.4 政府缺位

既有建筑節(jié)能改造具有準公共物品的屬性，主要體現(xiàn)出社會效益，易導致市場失靈，需要政府進行干預和調(diào)控。但是，政府并沒有充分發(fā)揮作用，出現(xiàn)一定的缺位，主要體現(xiàn)在以下方面。

1)相關法律法規(guī)不健全。盡管建設部相繼出臺了一系列建筑節(jié)能法律標準，如《節(jié)約能源法》與《民用建筑節(jié)能條例》，但符合各地區(qū)情況、可落到實處的具體法律法規(guī)仍不足。具體表現(xiàn)在有關行為規(guī)范的強制性條文較少，內(nèi)容多為“支持”、“鼓勵”等，缺少地方性法規(guī)，法律實施力差，難以有效規(guī)范和引導相關主體進行節(jié)能改造[12]。

2)缺乏有效的經(jīng)濟激勵政策。在既有建筑節(jié)能改造市場，僅依靠法律行政措施,而缺乏經(jīng)濟激勵的改造措施很難取得預期節(jié)能效果?，F(xiàn)階段，我國采取了財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸政策等一系列相關的經(jīng)濟激勵政策，比如，2010年發(fā)布的《關于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見》中提出了與節(jié)能改造相應的貼息貸款政策，然而目前我國激勵政策仍處于短缺狀態(tài)，過于原則化，扶持力度較小，難以調(diào)動公眾改造積極性。

3)節(jié)能改造監(jiān)管體系不完善。我國既有建筑節(jié)能改造監(jiān)管體系不健全，執(zhí)法不嚴，監(jiān)督不力，嚴重影響節(jié)能改造工作的順利開展。由于政府管理機構過于分散，未履行其管理職能，致使已施行的各項管理規(guī)定不能發(fā)揮應有的法律效果。另外，在法律法規(guī)中，主體職責未被明確指出，例如，《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》中也只有監(jiān)督主體，而沒有清晰地規(guī)定其他相關機構的法律地位。此外，對改造項目應達到怎樣的節(jié)能標準也缺少規(guī)定，造成行政監(jiān)管體系不健全。

2 既有建筑節(jié)能改造EPC模式及特性

2.1 EPC內(nèi)涵及特點

2.1.1 EPC內(nèi)涵

20世紀70年代中期，合同能源管理(Energy Performance Contracting，簡稱EPC)興起于美國，隨后在加拿大、德國、日本等國家不斷發(fā)展強大，有力地推動了節(jié)能改造項目的順利實施，成為發(fā)達國家的主要管理模式。

EPC是一種基于市場的新型節(jié)能機制，由專業(yè)化的節(jié)能服務公司與愿意接受節(jié)能改造的既有建筑業(yè)主簽訂契約合同，為業(yè)主提供咨詢、檢測、設計、診斷、融資、運行管理等綜合性服務，業(yè)主則向ESCO支付服務費用。從本質上講，EPC模式是業(yè)主使用節(jié)能改造后的收益來支付投資與利潤的一種市場化運作模式。在EPC模式中，ESCO為業(yè)主提供全部節(jié)能服務，并承擔了改造過程中的投資成本與主要風險，業(yè)主則享有節(jié)能改造所帶來的收益，對其而言可以說是“零風險、零成本”，能夠充分調(diào)動其積極性[13]。因而，將EPC應用于既有建筑節(jié)能改造，有助于解決資金不足、節(jié)能意識薄弱、節(jié)能技術落后等障礙，具有更高的節(jié)能效率。

2.1.2 EPC特點

EPC作為一種基于市場的、全新的節(jié)能機制，由于其實施主體為ESCO，下面則基于ESCO視角分析EPC的特點：

1)專業(yè)性。在節(jié)能改造中，ESCO所采用的節(jié)能技術和產(chǎn)品大部分屬于行業(yè)內(nèi)較為成熟和先進的，以便于較快實現(xiàn)節(jié)能效益。

2)整合性。ESCO為業(yè)主提供的不僅僅是某一種節(jié)能技術和產(chǎn)品，而是融合了從能源審計、項目融資、工程施工到節(jié)能設備運行管理的一整套節(jié)能改造方案，集約各方資源的優(yōu)勢，以提高工作效益和效率，保證預期節(jié)能量的實現(xiàn)。

3)多贏性。EPC模式的實施能夠使參與節(jié)能改造的市場主體獲得各自的收益，創(chuàng)造出一種“多贏”的局面。業(yè)主選擇節(jié)能服務外包，在幾乎零風險和零投入的情況下完成節(jié)能改造項目，降低了能耗的同時，也可以集中精力強化核心業(yè)務和增強市場競爭力；ESCO為業(yè)主提供節(jié)能服務，在收回投資的基礎上獲得利潤，滾動發(fā)展；節(jié)能設備提供商出售材料、設備，獲得一定利潤；銀行可以連本帶息收回節(jié)能改造項目的貸款等。

4)風險性。由于ESCO以合同能源管理的模式為業(yè)主保證節(jié)能效益，對于ESCO來說，承擔了節(jié)能改造項目的大多數(shù)風險。

2.2 EPC模式分類及特征

EPC模式主要分為節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保障型、能源費用托管型三種類型，其中，節(jié)能效益分享型較為廣泛。

2.2.1 節(jié)能效益分享型

節(jié)能效益分享型是最常用的一種合同，一般由ESCO為節(jié)能改造項目提供資金，其服務報酬則來自于與業(yè)主共享的節(jié)能效益。節(jié)能效益分享期是自項目調(diào)試結束后正式運行開始，直至ESCO收回所有投資并獲得一定利潤后結束(一般為3～5年)，此種合同模式中，ESCO在實施EPC項目的前2～3年會得到較大比例的收益，之后一直下降，直到合同期結束。若節(jié)能改造的初始投資只由ESCO承擔，導致其承擔較大的項目風險，同時每年回收資金的緩慢使得ESCO無法擴大規(guī)模和承擔更多的項目[14]。因此該模式適合應用于節(jié)能效益大且回報期短的項目。該模式的結構模型如圖2所示。

圖2 節(jié)能效益分享型模式

2.2.2 節(jié)能量保證型

這種合同的實質是ESCO必須向業(yè)主承諾一定的節(jié)能量，作為回報，業(yè)主在項目施工驗收結束后向ESCO支付全部工程費用，合同期滿后，ESCO將產(chǎn)權交給客戶。如果在合同期限內(nèi)，實施節(jié)能措施后的項目并未達到承諾的節(jié)能量，ESCO則進行賠付，一般還會有保險公司參與，并承擔節(jié)能服務公司不負責賠償?shù)牟糠諿15]。節(jié)能量保證型模式的基本主體關系如圖3所示。

圖3 節(jié)能量保證型模式

2.2.3 能源費用托管型

在這種合同中，ESCO投資和負責節(jié)能設備的運行、維護與管理等，并在一定期限內(nèi)享有節(jié)能收益。合同期滿后，節(jié)能設備無償移交給客戶使用。該模式對ESCO的要求較高，必須具備一定的技術與經(jīng)濟實力，故ESCO承擔較大風險，融資成本大，該模式適合節(jié)能收益大、回報期短的項目。

3 既有建筑節(jié)能改造EPC市場運行機理

3.1 既有建筑節(jié)能改造EPC模式下市場主要主體與職責分析

在既有建筑節(jié)能改造中，推進EPC模式涉及的市場主體主要有ESCO、政府、既有建筑業(yè)主、金融機構、設備供應商和第三方(以行業(yè)協(xié)會、節(jié)能研究機構、節(jié)能檢測評價中心和能源服務機構為代表)等多個主體，在改造的實施過程中，各主體發(fā)揮的作用均不容忽視，而起關鍵性作用的主體為政府、ESCO、既有建筑業(yè)主，在此對這三大主體的行為特征分別進行介紹。

3.1.1 政府

政府部門不僅屬于業(yè)主，更為重要的角色是政策制定者，在節(jié)能改造中起著調(diào)控、引導作用。通過立法宣傳、示范引導和管理來推動節(jié)能改造實施EPC項目，同時出臺了相關政策制度，制定能耗評估體系，并推行一系列經(jīng)濟激勵政策，為節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供公共服務和有力保障，以規(guī)范和引導節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)健康成長，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.2 建筑節(jié)能服務公司

建筑節(jié)能服務公司是從節(jié)能服務公司衍生出的，以提供能效契約為核心業(yè)務并服務于建筑領域的專業(yè)化公司(簡稱為ESCO)。不同于公益性節(jié)能服務中心，ESCO是市場經(jīng)濟下的服務商業(yè)化實體，在市場競爭中求得生存和繁榮。受業(yè)主委托，ESCO基于合同能源管理模式與業(yè)主簽訂合同，為業(yè)主解決資金與技術障礙。在合同期內(nèi)，ESCO對節(jié)能改造項目進行全過程設計、管理，通過與客戶分享節(jié)能項目改造后的收益、或者承諾節(jié)能量、或者承包全部能源費用，獲得盈利。合同結束后，節(jié)能設備及未來產(chǎn)生的節(jié)能效益歸業(yè)主所有[16]。ESCO根據(jù)業(yè)主的實際情況，分析節(jié)能潛力并提出改造方案，即降低了業(yè)主的節(jié)能改造風險，又提高了業(yè)主實施節(jié)能改造項目的積極性。

在我國，ESCO主要分為建筑科研機構、綜合型建筑企業(yè)、節(jié)能服務中心。其中，建筑科研機構擁有雄厚的資金實力和專業(yè)技術人員，其科研能力較強，是未來的建筑節(jié)能服務市場不可或缺的組成部分；與第一類ESCO不同的是，綜合型建筑企業(yè)由于具有設計、施工方面的專業(yè)優(yōu)勢，在節(jié)能實施環(huán)節(jié)擁有顯著優(yōu)勢；對于節(jié)能服務中心，具備一定的技術服務能力，在信息、管理和咨詢方面發(fā)揮優(yōu)勢作用，與政府關系良。但是三者均不能滿足市場需求，其發(fā)展面臨著巨大的市場變化和競爭。

3.1.3 既有建筑業(yè)主

既有建筑按照使用人群分為公共建筑和居住建筑兩類，業(yè)主主要包括政府部門、企業(yè)單位和居民等。業(yè)主節(jié)能改造的主動性和企業(yè)規(guī)模大小、實力等影響著節(jié)能改造項目的開展。由于政府部門財政壓力較小，其節(jié)能動力弱于企業(yè)單位和居民；企業(yè)單位屬于用能大戶，自負盈虧的財務模式使其具備較強的節(jié)能意識，而意識落實到行動上則需要更多條件；對于居民，能否實施節(jié)能改造受限于一系列因素，家庭人口多、房屋面積大、收入高的用戶更樂于參與到節(jié)能改造活動中。

3.2 EPC模式下市場運作方式

EPC的市場運作方式主要是由ESCO所進行，作為專業(yè)化的服務公司，其采用EPC模式具有整合各類外部資源的優(yōu)勢，從而最大程度地完成預期節(jié)能量[17]。ESCO基于EPC實施節(jié)能改造過程中會涉及多方市場主體，其市場運作模式如圖4所示。

圖4 EPC市場運作方式

3.3 EPC模式下市場運作基本流程

ESCO在合同期內(nèi)為業(yè)主提供咨詢、檢測、設計、融資、改造以及運行管理等一系列綜合性服務，并承擔節(jié)能改造項目的大部分投資和風險，而業(yè)主只需享有節(jié)能服務一條龍所帶來的收益。在節(jié)能改造中，EPC項目的市場運作流程圖如圖5所示。

圖5 EPC市場運作基本流程圖

1)ESCO尋找項目或業(yè)主主動節(jié)能改造。在實施既有建筑節(jié)能改造前，ESCO需尋找有較大節(jié)能潛力、亟待改造的項目，或者建筑業(yè)主主動聯(lián)系ESCO洽談，然后公司各部門領導初步對該項目進行判斷，確定是否立項。

2)項目可行性分析。ESCO對客戶和項目進行調(diào)查分析，形成詳細的可行性報告，此報告主要包含：項目簡介、投資方案、項目背景、市場競爭性分析、項目實施計劃、項目投資計劃、項目管理、風險分析及解決措施、主要風險因素、主要風險對策、經(jīng)濟與社會效益評價、投資項目結論。根據(jù)上述報告，結合ESCO自身發(fā)展實力和目標規(guī)劃，判斷該項目是否值得投資和采用EPC模式。如果得出此項目可行，則進行下一步工作，否則項目結束。

3)組織相關人員洽談。如果項目可行，ESCO將組織建筑業(yè)主進行項目洽談。在此階段，應該調(diào)動當?shù)卣臀飿I(yè)公司的改造積極性，發(fā)揮其組織宣傳作用，讓業(yè)主認識到建筑節(jié)能改造可以大大提升個人居住水平，使其積極參與到節(jié)能改造中來。

4)建筑能耗評估。建筑能耗評估主要有基準評估、能耗評估和節(jié)能評估。ESCO的技術人員對業(yè)主的能源供應情況、使用情況以及管理情況和設備情況等進行調(diào)査、搜集數(shù)據(jù)、審計和判斷，并在能耗診斷的基礎上，進行基準評估和節(jié)能評估，最后形成專業(yè)化的節(jié)能方案供業(yè)主批準。若業(yè)主同意則進行下一步工作，否則向業(yè)主收取建筑能耗評估費用，項目結束。

5)能耗評估小組。當業(yè)主批準節(jié)能改造方案后，ESCO組織專業(yè)團隊開始入駐項目場地，進行合同準備和項目準備。

6)項目方式洽談。ESCO專業(yè)團隊與業(yè)主進行節(jié)能服務合同的談判，確定具體的節(jié)能量、節(jié)能效益分享的比例、項目技術方案、設備方案、采用的能源檢測標準等。雙方談判結果一致則進行下一步的工作。

7)實施合同能源管理。合同簽訂后，雙方權責明晰，ESCO團隊開始進入EPC實施階段，實施工作主要為：項目融資、設備采購、安裝調(diào)試、工程驗收、節(jié)能檢驗、共享收益等。而在節(jié)能檢驗環(huán)節(jié)，需要檢查節(jié)能改造示范是否達到相應標準，若未達到，將對業(yè)主予以賠償。

8)合同期滿改造項目結束。節(jié)能服務合同期滿后，ESCO向業(yè)主無償轉讓節(jié)能設備的所有權，合同能源管理項目圓滿結束。

4 既有建筑節(jié)能改造EPC模式下ESCO市場運行實踐

4.1 EPC模式下ESCO市場發(fā)展歷程

我國政府不斷探索如何運用市場機制推動節(jié)能改造工作進程。1998年，我國首次引入合同能源管理模式，應用于節(jié)能改造方面，并不斷推廣這種模式。經(jīng)過十幾年的努力，我國節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)成就頗為顯著，尤其是“十一五”以來，我國節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展壯大。

根據(jù)中國節(jié)能協(xié)會節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)委員會發(fā)布報告顯示，截止到2013年，全國從事節(jié)能服務業(yè)務的企業(yè)從2010年底782家增長到2013年底的4 852家，增幅為520.46%，產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從2010年底17.5萬人增長到50.8萬人，增幅為190.29%，表現(xiàn)出節(jié)能服務公司發(fā)展迅速的趨勢。同時，2010到2013期間節(jié)能服務總產(chǎn)值和合同能源管理項目投資額也在逐年增長，2013年節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值增長到2 155.62億元，合同能源管理投資額則達到742.32億元，分別比2010年同期增長為157.76%與158.65%，如圖6所示。相應實現(xiàn)的節(jié)能量達到2 559.72萬噸標準煤，減排二氧化碳6 399.31萬噸，較好地推動了節(jié)能減排工作[18]。

圖6 節(jié)能服務總產(chǎn)值和合同能源管理項目投資額增長趨勢圖

2003年開始，能源服務公司從工業(yè)、交通節(jié)能領域進入到建筑節(jié)能領域，2006年節(jié)能服務協(xié)會向100家能源服務公司發(fā)放了問卷調(diào)查，調(diào)查結果表明，約58%的節(jié)能服務項目為建筑節(jié)能，投資所占比例達到全部投資的21%。2013年，國家發(fā)改委公布的五批備案節(jié)能服務公司總數(shù)已達3 210家，其中涉及建筑節(jié)能服務業(yè)務的公司約占近70%，建筑節(jié)能服務公司數(shù)量增長迅猛，實施的EPC項目投資逐年遞增。然而，相比較我國既有建筑節(jié)能改造巨大的市場需求，建筑節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)遠未達到應有的規(guī)模，大部分ESCO實力孱弱，不具有相應的能力與經(jīng)驗。主要有以下表現(xiàn)：一是建筑節(jié)能服務公司的經(jīng)濟實力較弱，據(jù)行業(yè)情況調(diào)查表明，多數(shù)ESCO的注冊資本集中在100萬到1 500萬之間，屬于中小型服務企業(yè)。由于部分小規(guī)模節(jié)能服務公司因注冊資金不足500萬，不能通過節(jié)能服務公司備案，被排斥在政策扶持之外[19]；二是建筑節(jié)能服務公司區(qū)域分布不均衡，華北地區(qū)約占45%，華東地區(qū)為25%，西北西南地區(qū)為12%，華中華南地區(qū)占15%，東北地區(qū)僅占3%，而且華北地區(qū)的節(jié)能服務公司主要集中在北京，華東地區(qū)集中在上海，東北地區(qū)集中在沈陽；三是建筑節(jié)能服務顯性需求不足，需求類型多集中在大型公共建筑和政府辦公建筑，市場潛在需求旺盛，有待轉化為有效需求；四是存在一定的市場障礙，導致潛在的節(jié)能改造投資者處于觀望狀態(tài)。

在我國節(jié)能服務公司發(fā)展成長期間，國家高度重視采用EPC模式帶動節(jié)能改造工作，并發(fā)布了一系列政策性文件?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》首先提出了以企業(yè)為主體，政府調(diào)控、市場引導、公眾參與相結合，形成良好的政策體系和社會氛圍的基本原則。此后，自2010年《國務院辦公廳轉發(fā)發(fā)展改革委等部門關于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見的通知》以來，政府對節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的支持力度進一步加強，在《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》在內(nèi)的國家及各部委節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃，均有提及“優(yōu)先使用合同能源管理”的條文。2013年1月1日，《國務院辦公廳關于轉發(fā)發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部綠色建筑行動方案的通知》明確提出采用合同能源管理積極推動建筑節(jié)能改造，對項目按節(jié)能量予以獎勵，由此可見，建筑節(jié)能服務行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

4.2 EPC模式下ESCO市場運行主要問題

隨著我國建筑能耗量持續(xù)增長和非節(jié)能建筑存量不斷增加，節(jié)能改造任務更加艱巨，發(fā)展建筑節(jié)能服務公司是大勢所趨。然而，盡管我國ESCO表現(xiàn)出強勁的增長態(tài)勢，國家也不斷給予政策支持，ESCO基于EPC模式實施既有建筑節(jié)能改造時，還是遇到一系列障礙和問題，具體可以從市場內(nèi)部和外部進行分析。

4.2.1 外部問題

1)行業(yè)不規(guī)范，缺乏準入門檻。成熟的建筑節(jié)能公司應具備綜合節(jié)能實力，不僅能設計出面對不同對象的節(jié)能改造方案，還能在項目全程墊付運作資金，最終從節(jié)省的能源費用中收回本息。然而，目前建筑節(jié)能服務行業(yè)缺乏市場準入制度，對節(jié)能設備和服務要求缺少明確的法律規(guī)范，導致市場環(huán)境差，ESCO自身能力不強，業(yè)主和金融機構積極性不高等問題，不利于節(jié)能服務行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2)市場誠信體系尚未建立。節(jié)能改造項目的成功實施離不開ESCO與業(yè)主的真誠合作，二者共同分享節(jié)能項目收益。然而，我國ESCO還處在初級階段，大眾對其業(yè)務范圍、營運方式、資源情況還不夠了解，同時也不熟悉EPC運作模式，引起業(yè)主對其能力的懷疑。此外，由于節(jié)能改造市場的信息不對稱，業(yè)主很難掌握ESCO的服務能力等信息，導致業(yè)主很難選擇合適的ESCO。因此，合同雙方無法建立一定誠信，阻礙節(jié)能改造項目的順利實施。

3)缺乏相關約束標準及激勵機制。目前我國仍缺乏針對ESCO的專項法規(guī)，如ESCO資質認證、能效評價標準、能源審計、最終節(jié)能效果評定等明確、系統(tǒng)的法律約束。同時，現(xiàn)有法律中關于合同能源管理的流程、標準和風險等缺少針對性的細節(jié)規(guī)定，難以進行實際操作。關于ESCO的建筑節(jié)能改造財政支持也不完善，尤其是專項節(jié)能服務基金方面，補貼力度過小，難以起到有效的激勵效果。

4.2.2 內(nèi)部問題

1)ESCO規(guī)模小和融資困難。我國現(xiàn)有ESCO大多為中小規(guī)模企業(yè)，經(jīng)濟實力較弱，信譽度不高，加上節(jié)能服務現(xiàn)金流特點，導致ESCO很難得到外源融資。加之ESCO自有資產(chǎn)少不足以抵押，銀行對此評估不熟悉，不敢輕易貸款。此外，從施工到節(jié)能效果的實現(xiàn)，ESCO承擔了施工技術風險和運營技術風險，投資者一般不敢輕易投入資金。

2)專業(yè)素質人才稀缺。在節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，雖然節(jié)能服務從業(yè)人員迅速增長，但是人才隊伍整體素質不高，同時市場上缺乏專業(yè)人才評價標準和從業(yè)資格認證，阻礙了ESCO規(guī)范化發(fā)展。

3)節(jié)能服務質量水平有待提高。在建筑節(jié)能服務市場，ESCO發(fā)展不均衡，服務水平存在差距且總體服務質量較低。由于很多ESCO對節(jié)能改造服務項目的標準、模式、收益等重要環(huán)節(jié)并不十分了解，導致其缺乏市場開發(fā)、項目管理的綜合能力。此外，我國ESCO服務內(nèi)容單一，多數(shù)僅憑借一項節(jié)能技術，與節(jié)能服務理念不相符；并且缺乏對先進節(jié)能技術的推廣和應用，節(jié)能服務中使用新技術、新材料和可再生資源的領域較小。

4.3 EPC模式下ESCO發(fā)展制因剖析

我國既有建筑節(jié)能改造市場潛力巨大，節(jié)能改造需求旺盛，建筑節(jié)能服公司隨之應運而生，發(fā)展較為迅速，但由于目前仍處于產(chǎn)業(yè)的形成階段，面臨諸多困難。為促進ESCO健康發(fā)展，必須找出關鍵制約因素，從而制定出有效解決措施。以下主要站在企業(yè)自身、政府、業(yè)主和市場角度分析制約EPC模式下ESCO發(fā)展的因素。

4.3.1 企業(yè)自身發(fā)展方面

1)融資。國內(nèi)ESCO多屬于中小規(guī)模企業(yè)，自有資產(chǎn)少、風險大和投資回報少，金融機構向其貸款時一般持謹慎態(tài)度。我國ESCO大都憑著技術優(yōu)勢實施EPC項目，但是由于融資障礙導致很多先進技術和產(chǎn)品無法較好的推廣。同時在需要大量資金的前期，由于資金不足，使得企業(yè)的啟動項目投入資金過少，業(yè)務范圍極大受阻，只能實施一些小型節(jié)能改造項目，阻礙了ESCO規(guī)模的擴大。

2)專業(yè)技術水平。相比于發(fā)達國家的節(jié)能服務公司，我國ESCO起步較晚，實力薄弱。本身對于節(jié)能改造技術掌握不熟練，對應用的節(jié)能設備技術也缺乏深入了解，自主創(chuàng)新能力差，不具備專業(yè)化技術實力，長遠發(fā)展受國外限制。同時在節(jié)能量的度量上缺乏科學的、客觀的方法與模型，且沒有對節(jié)能量的第三方認證，導致業(yè)主對ESCO能力產(chǎn)生強烈的不信任感，不利于ESCO的發(fā)展壯大。

3)復合型人才。ESCO快速發(fā)展離不開具備專業(yè)技術和管理能力的復合型人才。由于ESCO節(jié)能服務涉及的范圍廣泛，具體有建筑能耗審計、設備操作、系統(tǒng)調(diào)試、融資、財務、法律、營銷、項目管理等方面，急需具備這些能力的綜合專業(yè)人才。然而，當前ESCO仍處于初級發(fā)展階段，缺乏高素質人才，為ESCO的發(fā)展帶來一定局限。

4.3.2 政府方面

1)法律法規(guī)。完善的節(jié)能服務法律使ESCO運行有法可依。我國雖然制定了相關法律法規(guī)，然而立法仍處于起步階段，缺乏完善的立法體系和明確的立法目標，且現(xiàn)行法律多為程序性和市場準入的行政法律規(guī)則，具有局限性。此外，建筑節(jié)能服務市場的關鍵問題不僅僅是程序問題和市場準入問題，對市場準入后的行為和過程控制也更值得重視。

2)政策支持體系。在市場經(jīng)濟條件下，ESCO是以盈利為目的的商業(yè)化服務公司，通過與客戶分享改造后的節(jié)能效益獲得盈利與發(fā)展。我國ESCO起步較晚，在今后相當長時期內(nèi)有賴于財政稅收政策的激勵與引導。盡管我國政府在激勵政策方面進行了有益探索，但整體來看，符合節(jié)能服務運作特點的政策支持并不完善，諸如稅費偏高，增值稅征稅范圍過窄；缺乏相關專項資金和財政補貼支持，不能提供有效激勵與管理等。

4.3.3 業(yè)主方面

1)采用EPC模式積極性。既有建筑業(yè)主的節(jié)能意識參差不齊，對節(jié)能服務缺乏統(tǒng)一的認識。即不了解ESCO的戰(zhàn)略目標、技術資源，也不熟悉ESCO的運作模式，懷疑“零投資”就能獲得節(jié)能改造效益。故難以真正參與到合同能源管理項目中，從而導致建筑服務節(jié)能市場無法完全適應EPC模式，嚴重阻礙了ESCO的健康成長。

2)信用度。目前我國市場并未建立良好的信譽監(jiān)督機制，除了ESCO的欺詐行為外，業(yè)主也存在失信行為。主要表現(xiàn)為：在合同簽訂前，為獲得ESCO投資，業(yè)主會惡意隱瞞其能耗信息；在合同實施中，業(yè)主會通過各種方式轉移節(jié)能收益，如隨著市場競爭力的加劇，易出現(xiàn)其他公司給予更優(yōu)惠條件影響合同的執(zhí)行；合同結束后，業(yè)主故意不支付屬于ESCO的節(jié)能收益。

4.3.4 市場和社會方面

1)行業(yè)規(guī)范。我國引入EPC較晚，ESCO發(fā)展緩慢，缺乏成熟的行業(yè)規(guī)范，如節(jié)能服務標準、節(jié)能服務效果評估準則等均不完善。同時缺少ESCO資質認證的中介權威機構，進入門檻較低，使得節(jié)能服務市場魚龍混雜，為節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)帶來很大的破壞性。

2)誠信保障。在社會誠信和商業(yè)誠信相對缺失的情況下，選擇采用投資回報期較長的EPC模式，把既改項目做大做強可以說困難重重。由于目前節(jié)能改造項目處于被動地位，部分既有建筑業(yè)主愿意享用節(jié)能收益回報，卻不愿承擔節(jié)能義務，對ESCO的資金、技術及服務等構成很大風險。同時，ESCO存在機會主義行為，造成設備、施工質量問題，致使合同難以順利執(zhí)行。最終后果是由于ESCO沒有良好的經(jīng)營業(yè)績，缺乏商業(yè)信譽，難以獲得商業(yè)貸款。