李季鵬， 孫桐桐， 杜延娜

(新疆財經(jīng)大學 工商管理學院， 烏魯木齊 830012)

十九大報告提出“中國特色社會主義進入了新時代”，并提出“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”。國有企業(yè)在促進國家現(xiàn)代化、保障人民共有利益、拓展國外市場、增強我國綜合實力等方面發(fā)揮了重要作用，同時也是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)和政治基礎。但是現(xiàn)實中國企高管頻繁“落馬”，如貴州茅臺九名高管持續(xù)落網(wǎng)，包鋼集團原董事長利用自身權力收受巨額賄賂落網(wǎng)等，也從側(cè)面說明了國有企業(yè)的發(fā)展存在一些問題。以上國企高管侵犯國有企業(yè)利益的主要原因是管理層權力失衡導致，根據(jù)高層梯隊理論。高管決定了企業(yè)運營的總體方向，正所謂“要想火車跑得快，全靠車頭帶”，國企管理層權力的配置引起了政府、學術界和企業(yè)界的高度關注。權力過高過低都不利于企業(yè)的發(fā)展，管理層權力需要處于一個相對平衡的狀態(tài)，正如黨的十九大報告所說“讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。

1 國企高管權力失衡類型及后果

文中的國企指的是國務院國資委和地方各級國資委控股的企業(yè)，黨委書記、董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等領導為國企高管。從利益相關者理論來說，國有企業(yè)并不是處在真空中，它和政府機構(gòu)、社區(qū)及其他利益相關者都有聯(lián)系，尤其是和政府的關系，國企中政企不分的現(xiàn)象仍然存在，使得國企的經(jīng)營活動更多的遵循政治化原則而非市場化原則，不利于國企在現(xiàn)代市場中的發(fā)展[1]。國企高管權力失衡類型包括以下兩種，即權力過大和過小。

1.1 權力過大

國有企業(yè)高管權力失衡主要是由于權力的濫用，權力在行使過程中沒有得到有效的監(jiān)督和管制。當權力過大時國企高管受到的約束少，會私自做出重大裁決，只考慮經(jīng)濟效益，不考慮經(jīng)營風險；為了一己私利，投資一些無價值的項目，出現(xiàn)過度投資現(xiàn)象[2]；利用私權為家人或者他人謀取利益；財務造假及違規(guī)進行資本運作；制定高薪酬，高在職消費，使國有企業(yè)陷入財務困境，國企運營風險會進一步加大。從20世紀80年代開始，我國由計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，在此次改革中加大企業(yè)的自主經(jīng)營權是一大改革重點，權力下放導致國企管理層的權力也隨之增大，腐敗現(xiàn)象是權力過大的不良反映之一。隨著國有企業(yè)高管權力的增大，腐敗現(xiàn)象越來越嚴重，容易導致企業(yè)管理決策出現(xiàn)偏差，嚴重時會造成國有資產(chǎn)流失過多、公眾不滿等問題。

1.2 權力過小

國企高管權力過小時，高管會有“磨洋工”的傾向，由于高管在公司重大事件決策中起到很小的作用，感覺到自己被輕視了，有些高管認為與其這樣，不如不決策，被動等待上級命令，按照上級命令執(zhí)行即可。另外由于決策層級鏈條過長，在中間決策環(huán)節(jié)浪費了大量時間，可能會錯失掉良好的投資環(huán)境和時機，進一步導致企業(yè)出現(xiàn)投資不足的現(xiàn)象，在應對突發(fā)事件時缺少敏捷性，造成企業(yè)危機。企業(yè)的大股東或者實際控制人對企業(yè)整體的了解程度沒有高管了解得充分，又缺乏有效及時的溝通，容易導致企業(yè)出現(xiàn)錯誤決策的現(xiàn)象。權力受限的高管很少進行戰(zhàn)略變革，不利于國企的改革，同時使具有“履職動機”的高管無法便利地調(diào)配企業(yè)內(nèi)外部資源，無法發(fā)揮高管的企業(yè)家精神和才能[3]，損害企業(yè)的潛在利益。

2 國企高管權力失衡原因分析

2.1 公司治理結(jié)構(gòu)不完善

國企治理結(jié)構(gòu)主要有股東(大)會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，但是該治理框架對國有企業(yè)代理問題、產(chǎn)權問題的解決沒有起到實質(zhì)性的作用，國企中仍存在著國有股一股獨大的現(xiàn)象，導致其他非國有資本不敢也不愿進入，內(nèi)部人控制問題就會隨之出現(xiàn)，不利于董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層工作的推進，同時也會損害其他利益相關者的利益。董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及職工之間權責不清，各方的權力和責任也沒有得到有效的保護和約束，相互之間不能制衡，不能各自負責自己的工作，獨立性會大打折扣且備受質(zhì)疑，高管違規(guī)運營、濫用權力的行為時有發(fā)生，不利于國企朝著現(xiàn)代企業(yè)制度的方向進行改革。國企員工及其他利益相關者難以參與國企經(jīng)營決策，即使參加相關重要會議也沒有話語權，且員工收入分配不公、平均主義現(xiàn)象依然存在，難以激發(fā)國企員工的創(chuàng)造性和積極性，最終導致國有企業(yè)員工特別是技術性人才流失嚴重。

2.2 所有者缺位

國有企業(yè)有一個“天生”的缺點就是“所有者缺位”，即國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體是虛擬化的，“所有者缺位”就好比散落在馬路上、找不到失主的百元大鈔，所見之人都可以去撿，每一個撿錢的人出于自己的利益盡可能撿到更多的錢，而且撿錢人相互之間也沒有權力去制止對方。政府部門在下放權力的同時沒有做好監(jiān)督控制工作，導致國企高管濫用自有權力。在層層委托代理的情況下，國有資產(chǎn)管理當局或者政府機構(gòu)作為國有企業(yè)的“所有者”，但是其虛擬的身份會造成對企業(yè)管理層監(jiān)督動力不足的問題，給企業(yè)內(nèi)部代理人提供了濫用權力的機會。無論高管們手握權力是大還是小，作為“理性經(jīng)濟人”的他們會追尋自身利益最大化，濫用自己手中的權力來在職消費、貪圖享樂、公款吃喝、提高自身薪酬等。在國有企業(yè)經(jīng)營方面，高管進行項目投資時不考慮項目的成本、風險，僅考慮自己的薪酬考核以及聲譽，導致企業(yè)投資過度。高管也可能為了職務的晉升，利用手中的權力對企業(yè)的財務報表進行粉飾，完成業(yè)績?nèi)蝿铡?/p>

2.3 委托代理問題

國有企業(yè)的資產(chǎn)是屬于全國人民的，但是不可能讓每一個公民都參與國企管理，所以國務院國資委就要委托各級政府來管理，各級政府官員又委托具有專業(yè)任職能力的高管人員來經(jīng)營管理國有企業(yè)，形成了全體公民—政府—國資委—國企高管的委托代理鏈條。過長的委托代理鏈條使得信息在層層傳遞的過程中容易失真，曲解了信息本來的內(nèi)容，不能準確表達委托人和代理人之間的意愿，為高管“偷懶”提供了便利。有些代理人會利用手中的權力為自己謀取利益，比如投資一些盈利少且風險較高的項目、進行利益輸送等；有些代理人過度消費，如構(gòu)建豪華辦公室、吃穿住行全部要求高品質(zhì)等，間接地損害了國企的利益。委托人和代理人的最終目標是不一致的，委托人以實現(xiàn)股東利益最大化為自己的目標，而代理人的目標是滿足自己的私欲，如高工資、高福利等其他貨幣效用。代理問題主要是由于控制權和經(jīng)營權相分離導致，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中不可能完全根除，加之上述國企所有者缺位問題使其缺乏實際的委托人，代理人受到的約束更加有限，代理問題進一步加重。

2.4 內(nèi)部監(jiān)督體系不健全

內(nèi)部監(jiān)督體系不健全也是造成國企高管權力失衡的原因之一，內(nèi)部監(jiān)督體系存在獨立性不高、機構(gòu)重疊且人員冗雜、責權不明晰等問題。監(jiān)事會設立的初衷是監(jiān)督公司董事會和管理層，從本質(zhì)上來看監(jiān)事會和董事會屬于同一級別，但是監(jiān)事會的監(jiān)督權不能很好落實，另外公司多關注內(nèi)部人利益特別是高管的利益，使得監(jiān)事會的設立像一個虛殼，沒有起到真正監(jiān)督的作用。國有股“一股獨大”，國有控股股東利用手中的權力選聘對自己有利的獨立董事，使得獨立董事的獨立性受到質(zhì)疑[4]。內(nèi)部行政監(jiān)察方面由于在監(jiān)察對象、監(jiān)察依據(jù)、執(zhí)法問責方面缺少法制化標準，其監(jiān)督力度和效果也是很不理想。內(nèi)部審計的側(cè)重點是評析、監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟活動，最終實現(xiàn)提升企業(yè)價值的目的，對高管的權力也起到間接監(jiān)督的作用，目前大多數(shù)國企只是將內(nèi)審部門作為管理部門，導致內(nèi)部審計人員在參與企業(yè)經(jīng)營管理和監(jiān)督方面缺少積極性。履行黨內(nèi)監(jiān)督職能的紀檢委在監(jiān)督方面也存在一些問題，國有企業(yè)紀檢部門受企業(yè)體制影響，既要受上級紀委的領導，又受到同級黨委和行政的領導，當紀檢委受同級黨委領導時，國企中的黨委出現(xiàn)違法行為時，紀檢書記出于保住自己職務的動機很難明辨是非，秉公執(zhí)法，另外紀檢部門的人事、經(jīng)費等受同級黨委和行政掌控時，企業(yè)紀檢部門缺乏相對獨立性和權威，只能處于“組織協(xié)調(diào)”地位，導致以小監(jiān)大，監(jiān)督功能和作用難以發(fā)揮，導致紀檢委的獨立性和監(jiān)督力度大打折扣。

3 合理配置國企高管權力的措施

公司治理問題從企業(yè)成立之初就存在，主要圍繞權力展開，在公司中權力的合理配置至關重要。國有企業(yè)自然也會存在上述問題，不完善的公司治理結(jié)構(gòu)、虛擬化的所有者、委托代理問題、內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)形同虛設都顯示了國有企業(yè)存在的病癥所在，所以下面我們根據(jù)其病理給出了相應的藥方。

3.1 完善國企治理結(jié)構(gòu)

“堅持強國企必先強黨建理念，強化國企黨建“紅色引擎”功能”(國務院國資委文件)，把黨委領導與公司治理有機融合；在重大決策問題上，把黨委統(tǒng)領全局與董事會重大決策有機融合，堅持黨委前置討論研究重大決策問題的基本原則。黨委會要根據(jù)公司的章程、內(nèi)外部環(huán)境、國有企業(yè)類型、交叉任職的類型等對國有企業(yè)高管權力進行制衡，遵循“適度”原則，避免干預過度或者干預不足，如通過控制黨委會在董事會、監(jiān)事會中交叉任職的人員數(shù)量、對決策執(zhí)行方案表決的代表權比例、被黨委會罷免的高管人數(shù)等規(guī)定來均衡黨委會和高管之間的權力。明確董事會、監(jiān)事會、管理層三者之間的邊界權限，讓三方形成穩(wěn)固的三角結(jié)構(gòu)，真正建立起董事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、經(jīng)理層執(zhí)行的現(xiàn)代公司治理架構(gòu)。加大激勵和約束方面的改革，通過運用國有資產(chǎn)投資收益率和社會履職情況等指標對高管進行獎勵[5]，在國企內(nèi)部形成良性的公平競爭。對于違反內(nèi)外部法律、規(guī)章制度的高管要加大懲罰力度，具體的懲罰標準要經(jīng)過相關機構(gòu)討論決議，使其違法成本遠遠大于違法收益。另外要高度重視國企中的民主管理制度，主要包括職工代表大會制度、有職工代表的董事、監(jiān)事制度，加大職工對國企經(jīng)營狀況的了解程度，讓職工親身參與到企業(yè)的運營中，給予員工自由表達意見的權力，維護職工合法權益。

3.2 補全所有者缺位

國有資產(chǎn)歸國家所有，其本身特殊的性質(zhì)使得政府直接替代國家行使大股東權力是不合適的，應該依照“國家所有、分級管理、授權經(jīng)營、分工監(jiān)督”的基本原則，健全國有資產(chǎn)的營運、管理和監(jiān)督方面的機制[6]。經(jīng)濟體制改革以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵，確定國有資本的投資主體是誰，確定主體后就要分擔國有資產(chǎn)的營運責任，讓投資主體和企業(yè)之間形成規(guī)范的合作關系，同時授予投資主體可以進行重大裁決和處理資本收益的職能，并優(yōu)化配置授權經(jīng)營后的國有資本，從而確保國有資產(chǎn)不僅保值而且增值，推動國有企業(yè)良好健康發(fā)展；確保國有資產(chǎn)的人格化代表唯一，在政府管理層面上解決國有資產(chǎn)沒有人負責、政出多門的問題。十九大報告進一步提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，倡導國企投資主體的多元化[7]，如私企、國企的高管、職工、外部投資人都可以投資國有企業(yè)，直接持有企業(yè)股份，投資主體所占股權要適度集中，這樣在國企經(jīng)營決策活動中才有話語權，擔任起國企“二把手”的角色，替缺少的“一把手”管好國企的運營，使國有資產(chǎn)保值增值。

3.3 緩解委托代理問題

國企要培養(yǎng)專職化的高管團隊，健全相關監(jiān)督、審查和考核制度，創(chuàng)建規(guī)范、競爭有力的人才市場，形成合理的高管人員能力測評系統(tǒng)，采用相關經(jīng)濟指標對高管人員進行考核，如使用限制性股票、創(chuàng)新管理層持股改革、超額利潤分配等方式建立有效的激勵約束機制，給高管人員一定的競爭壓力，憑自身的能力獲得高報酬，另外可以將高管薪酬與公司業(yè)績聯(lián)系在一起，使高管的利益和國企的利益趨于一致，抑制其權力的濫用。此外，企業(yè)要有權變的思想，依據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境變化、企業(yè)生命周期建立一個動態(tài)的權力配置機制，當企業(yè)所處的外部法律、政治環(huán)境良好，企業(yè)內(nèi)控制度健全，且處于成長期時，企業(yè)應給予高管適度的放權，對其工作給予支持幫助，讓高管充分發(fā)揮自己的能力，在重大決策面前高管不需層層向上級報批，從而避免了代理行為中出現(xiàn)的損害企業(yè)利益的行為，同時也能縮短代理鏈和代理成本。反之，則應加強對高管的監(jiān)督，限制其權力。利用大數(shù)據(jù)技術建立信息中心，加強對國企經(jīng)營方面信息的披露，盡量滿足信息需求者的要求，降低各利益相關者之間的信息不對稱程度，使委托代理問題得到進一步的緩解[8]。

3.4 建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機制

制度是實踐的前提條件，首先明確監(jiān)事會、獨立董事和外部董事的監(jiān)督職責，健全與監(jiān)督工作有關的規(guī)章制度，強化制度執(zhí)行力度，讓制度貫徹落實真正發(fā)揮作用。加強內(nèi)部監(jiān)事會對董事、高級管理人員的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并制止其權力的濫用，專業(yè)監(jiān)事人員的比例要適當提高，以增強監(jiān)事會的權威性和獨立性。其次健全國有資本內(nèi)部審計監(jiān)督體系和制度，整合監(jiān)事會、獨立董事、外部董事、行政監(jiān)察、紀檢委等監(jiān)督力量，健全國企監(jiān)督管理的相關法律法規(guī)，明確每一個監(jiān)督主體的權責，讓監(jiān)督工作于法有據(jù)。加強統(tǒng)籌規(guī)劃，改變監(jiān)督方式方法，監(jiān)督反饋意見要及時有效，實現(xiàn)資源共享，減少檢查工作的重復性，提高監(jiān)督效力，節(jié)約監(jiān)督成本。加大信息公開透明度，信息公開有助于監(jiān)督工作的順利開展，有助于實現(xiàn)國企發(fā)展過程中的公平、公正。此外還可以考慮設立獨立建議官職務，該職務的關鍵點在于其獨立性，由國資委直接委派，擔任該職務的人員應該是一個綜合性的人才，熟悉企業(yè)運營、懂法律、知財務等。

總之在國企高管權力制衡方面，“堅持權責統(tǒng)一，盯緊權力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制，壓減權力設租尋租空間”(黨的十九屆四中全會《決定》)，為國企的發(fā)展做好保駕護航工作。