沈亞軍 章伯華 趙慧東

摘要：通過對紹興市12 人以下小型客船運輸背景調(diào)查，了解到目前小型客船的經(jīng)營與安全管理現(xiàn)狀，開展紹興市小型客船運輸分析研究，制定了符合紹興實際的《紹興小型客船管理規(guī)定》行政規(guī)范性文件，填補了目前針對小型客運船舶管理的條規(guī)空白，為下一步政府層面立法提供了藍本。

關(guān)鍵詞：小型客船;管理模式;研究

0? 前 言

浙江是旅游大省，被譽為“詩畫浙江”“山水浙江”，人杰地靈。紹興是歷史文化名城、“東方威尼斯”，水系發(fā)達，旅游資源豐富。隨著水上旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游船舶迅速增加，在已開發(fā)水上運輸?shù)墓珗@、湖泊、風(fēng)景區(qū)、水庫等封閉水域，乘船游玩已成為人們的最佳去處，特別是在雙休日、五一、十一等重點時段，以小型客船運輸為主的水上旅游運輸呈現(xiàn)良好發(fā)展趨勢，但由于經(jīng)營運輸存在點多、面廣、分散等特點，安全主體責(zé)任不明晰等諸多因素制約，給運輸安全管理帶來困難，存在較大的安全隱患，急需法律、法規(guī)和規(guī)章來加以規(guī)范。浙江省航海學(xué)會參與項目競標，組織課題小組對紹興轄區(qū)小型客船進行了調(diào)查、分析、研究，制定了切合紹興小型船舶管理實際的《紹興市小型客運船舶管理規(guī)定》，填補了目前對小型客運船舶管理的法律空白，為政府立法提供了基礎(chǔ)資料。

1? 小型客運船舶與運行現(xiàn)狀

1.1 水網(wǎng)與航道現(xiàn)狀

紹興境域內(nèi)河道密布，湖泊眾多，素以“水鄉(xiāng)澤國”之稱而享譽海內(nèi)外。主要河流有曹娥江（境內(nèi)長160.5 km）、浦陽江（境內(nèi)長66.9 km）和浙東運河（境內(nèi)長西段錢清至曹娥江78 km、東段曹娥江趙家壩至驛亭長壩閘15.70 km）。主要湖泊有30多個，其中水域面積在2 km2以上的湖泊有6個，尤以湯浦水庫為最大，水域面積13.4 km2，是越城區(qū)、紹興縣和上虞市的生活飲用水源;又以鑒湖最為著名，水域面積294.8 km2，蓄水量875.90萬 m2，為紹興黃酒制作的唯一水源，是中國東南地區(qū)最古老的著名水利工程和旅游勝地，現(xiàn)已開發(fā)成國家AAAA級風(fēng)景旅游區(qū)。良好的水域環(huán)境條件，給紹興市水上旅游發(fā)展提供了良好的自然條件。

1.2 小型船舶現(xiàn)狀

紹興市轄范圍內(nèi)有12家企業(yè)從事經(jīng)營性水路旅客運輸，共有營運客船366艘、4 736客位，4 385.02 kW，其中載客12人以下的小型客船運輸企業(yè)7家（其中2家企業(yè)普通客船和小型客船兼營，5家企業(yè)為小型客運企業(yè)）。小型客船（含摩托艇）共有312艘、1 193客位，分別占航區(qū)總營運客船艘數(shù)和總客位數(shù)的85.25%及25.19%。紹興是浙江省為數(shù)不多的具有小型客運船舶數(shù)量較多的地級市。

1.3 小型客運船舶企業(yè)與經(jīng)營現(xiàn)狀

目前，紹興轄區(qū)小型客運船舶經(jīng)營單位有紹興水城旅游股份有限公司、紹興鏡湖城市濕地公園有限公司等12家，經(jīng)營水域分布在東湖、柯巖等11個景區(qū)。經(jīng)營項目基本上與旅游配套，具有較高的關(guān)聯(lián)性，絕大部分經(jīng)營水域系封閉性水域，并由一家企業(yè)獨立經(jīng)營，唯有諸暨五泄景區(qū)由兩家企業(yè)經(jīng)營，因船舶種類有機動船舶和摩托艇，且無劃定水域范圍，所以存在較大的安全隱患，應(yīng)引起高度重視。建議在水域條件許可的情況下，劃定水域范圍經(jīng)營，或經(jīng)論證實行定線制航行。另外，紹興小型船舶企業(yè)有其特殊性，即企業(yè)涉足旅游并兼營水上旅客運輸?shù)男⌒痛肮?，它們對船舶和船員的專業(yè)性管理存在一定的缺陷，是值得我們引起高度重視的問題。

2小型客運船舶經(jīng)營管理存在的問題

2.1? 小型客運船舶船員結(jié)構(gòu)及經(jīng)營存在的問題

2.1.1船員文化程度低

內(nèi)河船員（特別是像烏篷船船工）工作條件差，工資收入低，年輕人不愿意干，老年人不但缺乏相關(guān)技能與體能，而且法律上有年齡的限制。因此，招工渠道狹窄，被招聘員工基本來自紹興當?shù)貪O民，普遍文化程度較低，絕大部分是小學(xué)文化，影響知識與技能的學(xué)習(xí)和提高。

2.1.2船員隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化

比如：以東湖景區(qū)管理處所轄水域的企業(yè)為例，經(jīng)營水域是東湖景區(qū)，系封閉性水域，船舶為烏篷船（非機動船）。企業(yè)原有職工人數(shù)58名，考慮用工風(fēng)險，對年滿65歲以上船工進行了清退，清退職工17名，現(xiàn)有船工41名，但公司60歲以下船工僅占48%，最年輕船工48歲。另一企業(yè)情況也差不多，船員年齡普遍在60歲以上，船員年齡結(jié)構(gòu)老化嚴重。

2.1.3 烏篷船產(chǎn)業(yè)經(jīng)營舉步維艱

招工難，除了招聘對象特定、渠道狹窄外，工資待遇低，年輕人既不愿從事烏篷船客運工作，又缺乏操作技能。船工失缺，烏篷船產(chǎn)業(yè)因船工問題舉步維艱，曾經(jīng)引以為傲的紹興城市金名片、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)——烏篷船將瀕臨滅絕。

2.2 小型客運船舶安全監(jiān)管存在的問題

2.2.1船舶存在自身事故隱患

小型客運船舶從事水上旅客運輸，為水上旅游解決了“最后一公里”的交通問題。但由于其船舶尺度過小，抗風(fēng)浪能力和抗沉性均比較差，近些年來曾多次發(fā)生事故險情，安全保障性差，這給水上旅游業(yè)發(fā)展帶來一定的負面影響。

2.2.2 市場準入缺乏法律依據(jù)

國家關(guān)于水路運輸行業(yè)管理的法規(guī)主要是《中華人民共和國水路運輸管理條例》、《水路運輸管理條例實施細則》和交通運輸部《國內(nèi)水路運輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》，而《中華人民共和國水路運輸管理條例》已經(jīng)廢止并被《國內(nèi)水路運輸管理條例》替代。《國內(nèi)水路運輸管理條例》、《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》并未對小型客船運輸經(jīng)營資質(zhì)條件作出明確規(guī)定，交通運輸部《國內(nèi)水路運輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》中對客船運輸經(jīng)營資質(zhì)條件作出了要求，同時第37條明確規(guī)定：“載客12人以下的客船運輸以及相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間為當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活提供直接服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船）運輸經(jīng)營資質(zhì)不適用本規(guī)定，由省級人民政府交通運輸主管部門制定具體管理辦法”。

2.2.3 營運與安全監(jiān)管依據(jù)缺失

近年來，隨著《國內(nèi)水路運輸管理條例》《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)的相繼修改，以及《浙江省水路運輸管理條例》的正式廢止，現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章針對載客12人以下經(jīng)營性小型客船的運輸管理（包括準入、日常監(jiān)管、法規(guī)制約），在新的《浙江省水路運輸管理條例》出臺前無依據(jù)可循，缺乏法律支撐，主管部門對此類船舶的管理存在“法律空白”。

3推進小型客運船舶管理與發(fā)展的現(xiàn)行舉措

3.1 行業(yè)、企業(yè)管理措施

3.1.1 規(guī)范性管理逐漸完善

以烏篷船為景區(qū)特色資源的東湖景區(qū)早在上世紀80年代就開始了烏篷船觀光游覽，并在發(fā)展過程中逐步形成了景區(qū)“坐烏篷、品黃酒、看社戲”的活動品牌，深受中外游客的好評。2012年，東湖景區(qū)作為試點單位受邀參與了紹興市《烏篷船旅游服務(wù)規(guī)范》的地方標準制訂工作。景區(qū)一改原先烏篷船承包經(jīng)營的模式實現(xiàn)自營，并在日常管理中從強化監(jiān)督管理、重視游客反饋等方式入手，通過經(jīng)營管理制度、日常船工考核細則、烏篷船旅游服務(wù)規(guī)范等系列制度的建立和執(zhí)行，借助考核平臺，使得船工服務(wù)的規(guī)范性及優(yōu)質(zhì)性有了明顯地提升。東湖《烏篷船旅游服務(wù)規(guī)范》成為紹興烏篷船旅游服務(wù)的“作業(yè)手冊”，成為浙江省紹興市地方標準（DB3306T 002-2018）。

3.1.2 船工招聘與考核不斷規(guī)范

企業(yè)對船員（工）招聘、考核的規(guī)范化，提升了人員的技能和素質(zhì)。很多企業(yè)對新招聘的船工在經(jīng)過一個周期的試用后，要通過考試或考核的方式轉(zhuǎn)才為正式職工。在企業(yè)日常管理中、重視游客的信息反饋，設(shè)立員工“委曲獎”，通過經(jīng)營管理制度、日常船工考核細則、烏篷船旅游服務(wù)規(guī)范，對船工進行星級評定，工資、獎金、評定與考核掛鉤，并通過努力提高船工工資，穩(wěn)定船工隊伍。

3.1.3企業(yè)安全管理隊伍建設(shè)逐步加強

鼓勵職工參加安全培訓(xùn)，取得相關(guān)救生、救護、安全管理證書（證件），比如東湖景區(qū)管理處有3名持有救生學(xué)會經(jīng)考試合格取得證書的救生員;有20余名工作人員持有紅十字會培訓(xùn)考試合格A1級證書人員;有3名經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局培訓(xùn)取證的安全管理人員，基本能保障景區(qū)水上運輸安全。

3.1.4? 紹興的城市金名片受到保護和傳承

在烏篷船的保護、傳承和發(fā)展上，東湖景區(qū)管理處不忘對烏篷船文化內(nèi)涵的展示與挖掘，從傳承發(fā)揚紹興烏篷船的地域文化著手，與紹興市非物質(zhì)文化保護中心展開烏篷船合作保護項目，合作設(shè)立“烏蓬船制作技能展示基地”，景區(qū)管理處與非物質(zhì)文化保護中心繼續(xù)合作并聯(lián)合市海事部門共同設(shè)立“烏篷船駕駛培訓(xùn)基地”“腳踏船實踐基地”，通過規(guī)范烏篷船制作、船員培訓(xùn)等環(huán)節(jié)，提升形成烏篷船系列標準，以進一步保證《烏篷船旅游服務(wù)規(guī)范》的實施，為傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)打下堅實的基礎(chǔ)。

3.1.5 經(jīng)營區(qū)域安全隱患排與查治理工作得到加強

東湖景區(qū)因水域受限，小型客船航線設(shè)在臨涯壁一側(cè)，水深超30 m，臨涯側(cè)的山上滾石、船舶翻沉?xí)r的人員施救，存在較大的安全風(fēng)險。故景區(qū)在航線上鋪設(shè)水下安全網(wǎng)，每年對景區(qū)臨涯壁一側(cè)進行風(fēng)險隱患排查并有相關(guān)資金保障。

3.2 主管部門管理措施

3.2.1 制訂烏篷船檢驗技術(shù)規(guī)范

紹興市地方海事局早在2005年制訂并發(fā)布了《紹興游覽烏篷船檢驗規(guī)定》。該規(guī)定較好地結(jié)合了烏篷船的特點和安全航行要求，具有較強的可操作性，研究成果填補了國內(nèi)空白。2018年，研究制訂我省地方性船檢技術(shù)規(guī)范《游覽烏篷船檢驗規(guī)定》，新規(guī)定將烏篷船檢驗納入到國家船檢法規(guī)體系，有效地解決了原規(guī)定法律效力不足的問題。

3.2.2 創(chuàng)新船員管理辦法

紹興市地方海事局早在2011年以紹市海事[2011]18號《關(guān)于加強木質(zhì)游覽烏篷船船員管理工作的意見》，對烏篷船船工進行規(guī)范管理?！兑庖姟芬?guī)定：擔(dān)任烏篷船船員必須經(jīng)考試合格取得《紹興市木質(zhì)游覽烏篷船船員證》，方可在紹興市內(nèi)河指定航行區(qū)域內(nèi)的木質(zhì)游覽烏篷船上任職。如需變動航行區(qū)域，應(yīng)經(jīng)轄區(qū)地方海事處審核同意并按照程序換發(fā)證書。

《意見》還規(guī)定了沒有船員證的船員不得從事游覽烏篷船駕駛工作。烏篷船船員證有效期為3年，有效期屆滿前后3個月內(nèi)可申請換發(fā)新證。超過證書有效期3個月的烏篷船船員證自動失效。考證培訓(xùn)內(nèi)容主要包括求救知識、救生知識、消防知識等。

4 立法的必要性與可行性分析

4.1立法的必要性

4.1.1上位法缺失，管理無法可依

《國內(nèi)水路運輸管理條例》《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)未對載客12人以下經(jīng)營性小型客船的運輸管理作出規(guī)定，而是在《條例》第四十五條規(guī)定進行了法律授權(quán)：載客12人以下的客運船舶以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)客運渡船運輸?shù)墓芾磙k法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府另行制定。《浙江省水路運輸管理條例》曾經(jīng)對小型船舶管理作出規(guī)定，但該條例已于2017年12月1日正式廢止，在新的《浙江省水路運輸管理條例》出臺前無依據(jù)可循，缺乏法律支撐，主管部門對此類船舶的管理存在“法律空白”。從規(guī)范小型客運船舶管理角度，制定地方性規(guī)定具有必要性。

4.1.2? 對小型客運船舶安全隱患治理的需要

在《浙江省經(jīng)營性小型客船管理規(guī)定》尚未制訂的過渡期，為維護紹市的水路客運市場秩序，維護航區(qū)安全暢通，保障廣大旅客的生命財產(chǎn)安全，通過立法規(guī)范小型客船是必要的，也是可行的。

4.1.3 發(fā)展低碳、綠色旅游的需要

特別是紹興旅游資源豐富，地方特色文化明顯，小型客運船舶的重頭在烏篷船，而烏篷船是紹興城市的一道靚麗的風(fēng)景線，作為政府組成部門的交通同樣負有保護、傳承職責(zé)，從傳承、保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的角度，制定相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定也是必要的。

4.2 立法的可行性

4.2.1 突破“瓶頸”為立法提供可能

紹興是地級市，按照《中華人民共和國立法法》相關(guān)規(guī)定，紹興既不是沿海開放城市，也不是副省級城市，立法層級存在問題。但隨著 “放、管、服”工作的推進，立法層級或?qū)U大到地級市或?qū)Ｊ?，紹興小型客運船舶立法成為可能。

4.2.2? 現(xiàn)行管理措施為立法提供了扎實的基礎(chǔ)

當前，企業(yè)現(xiàn)行的一些好的管理經(jīng)驗和行業(yè)主管部門行之有效的管理規(guī)定和監(jiān)管措施，已為《紹興市小型客運船舶管理規(guī)定》所采納，使我們的立法更具地方特色。比如在船員考試申請條件和海機務(wù)配備上更貼近紹興地方特點，為企業(yè)減負做了有益的嘗試。

5? 措施和建議

5.1增加船工工資福利待遇

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)存在烏篷船船（工）員招聘難、員工年齡結(jié)構(gòu)老化、工資待遇低等問題，建議政府從保護紹興城市的金名片、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)—烏篷船角度，地方財政給予適當?shù)恼邇A斜，提高景區(qū)烏篷船船工的工資福利待遇，從而形成船工“招得到、留得住”的良性循環(huán)機制，傳承好紹興的城市金名片、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的烏篷船產(chǎn)業(yè)鏈，解決好目前船工隊伍結(jié)構(gòu)不合理狀況。

5.2 設(shè)立非遺物質(zhì)文化傳承人制度

通過加強對船工隊伍的建設(shè)，招收年輕船工為日趨老化的船工隊伍注入“新鮮血液”，設(shè)立非遺物質(zhì)文化傳承人制度，同時逐步實現(xiàn)船工形象的“變身”，使船工不僅是簡單意義上會駕船的師傅，還是烏篷船這種地域文化、非物質(zhì)遺產(chǎn)的傳承者與展示者。

5.3落實主體責(zé)任，強化規(guī)范管理

建議屬地管理部門在當前管理依據(jù)缺失的情況下，加強調(diào)研工作。建議從船舶和船員管理、經(jīng)營資質(zhì)、營運管理、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任這幾個方面著手，制訂出臺《紹興市小型客運船舶管理規(guī)定》，由此來監(jiān)督、規(guī)范企業(yè)做好相關(guān)安全工作。

5.4 完善現(xiàn)行相關(guān)規(guī)章，整合良好法制資源

《烏篷船旅游服務(wù)規(guī)范》不僅在烏篷船使用，還應(yīng)推廣到其他客運船舶，使我們的服務(wù)有標準、有水準。在不違反《紹興市小型客運船舶管理規(guī)定》中“1.2適用范圍 本規(guī)定適用于紹興內(nèi)河特定水域內(nèi)人工劃行的木質(zhì)游覽烏篷船，并規(guī)定：（1）船長不超過7 m，也不得小于5 m;（2）乘客不得超過5人”規(guī)定的前提下，研究針對企業(yè)提出的增加乘客定額的需求。以現(xiàn)有尺度范圍內(nèi)，通過船舶艙容、船舶穩(wěn)心是否滿足，修改現(xiàn)行檢驗規(guī)定，并按規(guī)定程序報備相關(guān)單位，以滿足二胎家庭出行的需要。

5.5 確定重點水域、落實相關(guān)措施

課題組分析，紹興是繼杭州之后小型船舶總數(shù)量達第二位的轄區(qū)，紹興的重點又是諸暨，特別是五泄景區(qū)。建議通過經(jīng)營水域劃定，減少船舶航線交叉，特別是摩托艇與普通客船之間尤其應(yīng)引起重視，并建議設(shè)立定線制或單循環(huán)模式。

6 結(jié) 論

綜上所述，通過省內(nèi)外、典型航區(qū)、水域的調(diào)研，并參照省外立法比對，課題組對紹興市目前小型客運船舶數(shù)量、運行水域、經(jīng)營與安全管理現(xiàn)狀等已基本明晰。制定《紹興小型客運船舶管理規(guī)定》，確定小型客船運輸實現(xiàn)集約化、公司化經(jīng)營、屬地交通管理部門監(jiān)管方式，規(guī)范小型客船無序停靠，規(guī)定小型客船節(jié)能環(huán)保和服務(wù)規(guī)范標準，落實小型客船安全主體責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，填補了紹興市對載客12人及以下的小型客船監(jiān)管沒有相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定的空白之目的。通過制定相關(guān)規(guī)定，從營運管理和安全監(jiān)管著手，充分利用好豐富的水上旅游資源，保護、傳承好烏篷船這一紹興獨特的金名片，利用已有良好的法制基礎(chǔ)，能夠達到對小型客運船舶運輸管理有序和安全發(fā)展的效果。

作者簡介：

沈亞軍，高級工程師，浙江省航海學(xué)會理事長，長期從事水上交通安全管理工作， （E-mail）13616819568@163.com ，13616819568

章伯華，高級工程師，原浙江省杭州市港航行政執(zhí)法隊內(nèi)河大隊，長期從事水上交通安全管理工作，（E-mail）zbhmsa2008@163.com，13306536197

趙慧東，女，浙江省紹興市交通綜合執(zhí)法隊，多年從事船員、船舶管理工作，（E-mail）707275714@qq.com， 13385857799