李 敏（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引 言

超大城市運(yùn)行安全管理是擺在城市管理者面前的重要課題。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市人口、功能和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市問題逐漸突出，城市公共衛(wèi)生壓力、安全生產(chǎn)壓力、出行壓力、環(huán)境污染壓力，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難以及災(zāi)害疊加壓力都給城市運(yùn)行安全帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。以2021年河南強(qiáng)降雨為例，共造成302人遇難、50人失蹤，全省150個(gè)縣（市、區(qū)）、1 663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 453.16萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失1 142.69億元。

2020年我國氣候年景偏差，主汛期南方地區(qū)遭遇1998年以來最重汛情，自然災(zāi)害以洪澇、地質(zhì)災(zāi)害、風(fēng)雹、臺風(fēng)災(zāi)害為主，全年各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，農(nóng)作物受災(zāi)面積19 957 700 hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失3 701.5億元。與近5年均值相比，2020年全國因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)下降43%，其中因洪澇災(zāi)害死亡失蹤279人，下降53%，均為歷史新低。

災(zāi)害事件的不斷發(fā)生為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來重重障礙。城市作為未來人類發(fā)展的重要載體，如何提高城市系統(tǒng)面對災(zāi)害事件等不確定性因素的響應(yīng)與適應(yīng)能力，是當(dāng)前國際城市領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)與重點(diǎn)話題。面對種種不確定性，傳統(tǒng)的城市安全與防災(zāi)理念已不能滿足未來城市發(fā)展的要求，而韌性理念所強(qiáng)調(diào)的主動(dòng)防災(zāi)理念為解決超大城市安全運(yùn)行問題提供了思路和方法，從動(dòng)態(tài)與發(fā)展的角度為城市災(zāi)害的應(yīng)對提供了新的解決方案。

城市韌性不僅關(guān)注災(zāi)害的應(yīng)對，還強(qiáng)調(diào)對災(zāi)害的抵御、吸納和適應(yīng)能力；不僅關(guān)注剛性應(yīng)對，還關(guān)注人在災(zāi)害過程中的參與、決策與應(yīng)對的能力。因此，提升城市韌性成為未來城市災(zāi)害治理和城市安全發(fā)展新的方向和趨勢。安全韌性城市涵蓋了科技、管理、文化三大要素，覆蓋事前、事中、事后應(yīng)急管理的全流程，強(qiáng)調(diào)城市對自然災(zāi)害的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)和學(xué)習(xí)的能力，對于有效應(yīng)對城市突發(fā)事件和可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義[1]。

1 研究背景及內(nèi)容

1.1 背 景

面對日益變化的新形勢，防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施設(shè)備建設(shè)、自然災(zāi)害防治統(tǒng)籌機(jī)制、民眾防災(zāi)自救知識宣傳面與城市防災(zāi)減災(zāi)不匹配、不適應(yīng)等問題逐步在某超大城市自然災(zāi)害防治工作中凸顯出來。正確認(rèn)識該市城市運(yùn)行安全現(xiàn)狀和形勢，引入韌性理念對其進(jìn)行科學(xué)分析、合理評估，對于完善防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略和政策部署、加強(qiáng)城市運(yùn)行安全保障、消除城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)隱患、提高居民幸福感、獲得感和安全感有著重要的意義。建設(shè)安全韌性城市有利于推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展、健康福祉和包容性增長。

1.2 國內(nèi)外韌性城市評價(jià)

韌性城市（Resilient city）的概念起源于對生態(tài)系統(tǒng)的研究，近年來作為一種新的發(fā)展理念在城市規(guī)劃和社會(huì)治理領(lǐng)域受到了廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出，韌性城市是指城市具有能力吸收各種經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)和制度沖擊帶來的影響并從中恢復(fù)，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提升城市應(yīng)對各種“急性”和“慢性”沖擊的能力，為未來沖擊做好儲(chǔ)備。美國洛克菲勒基金會(huì)“100個(gè)韌性城市”項(xiàng)目提出，韌性城市是城市中的個(gè)體、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和系統(tǒng)無論受到何種慢性壓力或嚴(yán)重沖擊，都能從中幸存、適應(yīng)并保持增長的能力。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）認(rèn)為，一個(gè)具有韌性的城市能夠以一種及時(shí)有效的方式抵御、吸收、容納、適應(yīng)、轉(zhuǎn)化災(zāi)難和沖擊，并從中快速恢復(fù)。自然災(zāi)害情境下城市定量化韌性評價(jià)方法主要有以下三個(gè)。

（1）指標(biāo)體系法：從評價(jià)維度、評價(jià)要素、評價(jià)指標(biāo)三個(gè)方面建立指標(biāo)體系，并按一定的方法確定評價(jià)準(zhǔn)則。本方法的重點(diǎn)在于確定評價(jià)維度、評價(jià)要素、評價(jià)指標(biāo)以及評價(jià)準(zhǔn)則，多為半定量的評價(jià)方法。

（2）面積法（時(shí)間恢復(fù)法）：繪制韌性圖，橫坐標(biāo)表示恢復(fù)時(shí)間，縱坐標(biāo)表示狀態(tài)，原始狀態(tài)圖和受災(zāi)后恢復(fù)到原始狀態(tài)圖所圍成的面積之差表示韌性水平，屬于定量評價(jià)方法。面積差越大，表示恢復(fù)時(shí)間越長，韌性水平越差；反之，面積差越小，表示恢復(fù)時(shí)間越短，韌性水平越高。

（3）評價(jià)模型法，如綜合災(zāi)情指數(shù)模型ATDI，KLTOPSIS綜合評價(jià)模型等，屬于定量評價(jià)方法。

1.3 論文研究內(nèi)容

梳理國內(nèi)外韌性城市評價(jià)指標(biāo)體系，參考《國家安全發(fā)展示范城市評價(jià)細(xì)則（2019版）》（安委辦［2019］16號）（以下簡稱“細(xì)則”），并結(jié)合該市在自然災(zāi)害情境下的特征，選取5個(gè)維度，15個(gè)要素和45個(gè)指標(biāo)建立安全韌性城市評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合該市自然災(zāi)害數(shù)據(jù)，對其韌性水平進(jìn)行定量化評價(jià)。

2 城市韌性評價(jià)

城市由許多復(fù)雜的系統(tǒng)組成，各系統(tǒng)間相互作用，包含的條塊多、面域廣。城市運(yùn)行安全涉及各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，城市運(yùn)行安全評價(jià)與分析的過程中，評價(jià)對象除其各具本身特征外，相互之間也存在聯(lián)系，需要把多個(gè)指標(biāo)綜合，構(gòu)成具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。

2.1 評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方法

黨中央、國務(wù)院對城市安全高度重視。2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》（中發(fā)辦［2018］1號）；2019年，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室先后發(fā)布了《國家安全發(fā)展示范城市評價(jià)與管理辦法》（安委［2019］5號）、《細(xì)則》?！都?xì)則》從城市安全源頭治理、安全風(fēng)險(xiǎn)防控、安全監(jiān)督管理、安全保障能力、安全應(yīng)急救援和安全狀況6個(gè)維度、16個(gè)要素和47個(gè)評價(jià)指標(biāo)建立評價(jià)指標(biāo)體系。

梳理國內(nèi)外韌性城市評價(jià)指標(biāo)體系，按照《細(xì)則》的思路和要求，建立自然災(zāi)害情境下超大城市安全韌性評價(jià)指標(biāo)體系。安全評價(jià)既要有靈活的評價(jià)指標(biāo)，又要充分考慮評價(jià)的可操作性，比如定量化評價(jià)指標(biāo)的可獲取性、數(shù)據(jù)的持續(xù)性和有效性等。

2.2 構(gòu)建指標(biāo)體系的原則

評價(jià)指標(biāo)體系的建立是城市運(yùn)行安全評價(jià)中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，只有建立科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，才能對城市運(yùn)行安全狀況有一個(gè)全面、客觀、準(zhǔn)確的了解。指標(biāo)體系的構(gòu)造要遵照目的性、獨(dú)立性、科學(xué)性、可行性、綜合性原則。

2.3 構(gòu)建評價(jià)體系

參考《細(xì)則》及國內(nèi)外韌性城市評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合某超大城市在自然災(zāi)害情境下的特征，建立起由5個(gè)維度、15個(gè)要素和45個(gè)指標(biāo)組成的安全韌性城市評價(jià)指標(biāo)體系，詳見表1。

表1 自然災(zāi)害情境下安全韌性城市評價(jià)指標(biāo)體系

自然災(zāi)害情境下的安全韌性評價(jià)指標(biāo)體系主要設(shè)置5個(gè)評價(jià)維度，分別為安全發(fā)展規(guī)劃、安全管理體系、安全宣傳與教育培訓(xùn)、應(yīng)急與救援能力、安全現(xiàn)狀，以及15個(gè)評價(jià)要素，分別為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、政策法律法規(guī)、防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)、安全責(zé)任體系、隱患排查治理、安全問題整改情況、社會(huì)化服務(wù)體系、創(chuàng)新技術(shù)手段、安全宣傳、教育培訓(xùn)、應(yīng)急管理體系、應(yīng)急救援救災(zāi)能力、因?yàn)?zāi)死亡率、經(jīng)濟(jì)損失。

3 超大城市韌性評價(jià)

3.1 數(shù)據(jù)來源

在評價(jià)過程中需要對各指標(biāo)進(jìn)行打分，指標(biāo)選取時(shí)應(yīng)考慮評價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)或信息的可獲取性，且有穩(wěn)定、可靠的數(shù)據(jù)來源。通過查詢統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及國家、省部級應(yīng)急管理等部門發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)等，以此為基礎(chǔ)，作為評價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2 指標(biāo)權(quán)重

層次分析法作為主觀賦權(quán)法的一種，由于其所具有的定性與定量分析相結(jié)合的特點(diǎn)，以及邏輯性強(qiáng)、可信度高等優(yōu)勢，是確定評價(jià)指標(biāo)權(quán)重最常用的方法之一。邀請多位相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家對各個(gè)指標(biāo)的重要性進(jìn)行打分，依次建立遞階層次結(jié)構(gòu)、測度指標(biāo)兩兩比較結(jié)果的層次分析法的計(jì)算，確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

根據(jù)專家層次分析法結(jié)果，二級指標(biāo)權(quán)重由高到低分別為：權(quán)重最高為安全管理體系，安全管理重點(diǎn)在于“事

前防控”，突出政府主管部門的安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力；其次為安全發(fā)展規(guī)劃，突出頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)性作用；再次為安全現(xiàn)狀，是各層級、各領(lǐng)域、各因素綜合作用下呈現(xiàn)的最終結(jié)果，表現(xiàn)為安全事故發(fā)生率和經(jīng)濟(jì)損失的控制情況；最后為應(yīng)急與救援能力、安全宣傳與教育培訓(xùn)。

3.3 評價(jià)方法

綜合評價(jià)法是目前最為普遍利用的計(jì)算評價(jià)指數(shù)的方法，城市安全韌性指數(shù)的計(jì)算采用此方法。通過建立指標(biāo)評價(jià)準(zhǔn)則，邀請行業(yè)內(nèi)專家對各評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行打分，應(yīng)用綜合評價(jià)法建立自然災(zāi)害情境下的安全韌性指數(shù)。安全韌性指數(shù)等于指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)值與各評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值的乘積之和。

3.4 評價(jià)結(jié)果等級劃分

采用半定量評價(jià)的方法，計(jì)算安全韌性指數(shù)。根據(jù)安全韌性指數(shù)劃分五個(gè)層級的韌性等級，由低到高分別為低韌性、較低韌性、中等韌性、較高韌性和高韌性，對應(yīng)的安全韌性指數(shù)分別為＜40，40～60，60～80，80～90，90～100，詳見表2。

表2 自然災(zāi)害情境下超大城市運(yùn)行安全韌性指數(shù)和韌性等級

3.5 評價(jià)結(jié)果與分析

收集某超大城市近5年來即2016—2020年自然災(zāi)害的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，并將其劃分為兩個(gè)階段：2016—2018年和2019—2020年。對這兩個(gè)階段該城市在自然災(zāi)害情境下的安全韌性指數(shù)進(jìn)行計(jì)算和分析，如圖1所示。

圖1 自然災(zāi)害情境下某超大城市安全韌性指數(shù)（不同階段）

某超大城市市2019—2020年的安全韌性指數(shù)為88，處于較高韌性的水平，繼續(xù)保持了2016—2018年的較高韌性水平。對比兩個(gè)階段的安全韌性指數(shù)發(fā)現(xiàn)，韌性指數(shù)呈現(xiàn)增大的趨勢，整體處于進(jìn)步的狀態(tài)。與2016—2018年相比，在“安全管理體系”方面提升最大，主要體現(xiàn)為對隱患排查治理體系的進(jìn)一步完善以及隱患排查措施的進(jìn)一步落實(shí)。此外，對自然災(zāi)害的預(yù)警、預(yù)報(bào)和預(yù)控措施也有加強(qiáng)。

4 結(jié) 語

隨著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大以及所處環(huán)境各種不確定因素的增加，某超大城市需具備能夠應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，加強(qiáng)安全韌性城市建設(shè)，從而應(yīng)對全球氣候變化和超大城市多元化風(fēng)險(xiǎn)，保障城市水源、能源和生命線系統(tǒng)安全。建設(shè)安全韌性城市，是一個(gè)目標(biāo)，也是一個(gè)過程。根據(jù)某超大城市運(yùn)行現(xiàn)狀，提出進(jìn)一步增強(qiáng)城市韌性的建議，具體如下。

（1）從過程的角度，一是進(jìn)一步完善安全韌性提升規(guī)劃及實(shí)施體系，重視規(guī)劃的先行、引導(dǎo)作用，做好“頂層設(shè)計(jì)”，完善安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系；二是摸清“底數(shù)”，建立自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，加強(qiáng)隱患排查治理；三是編制城市運(yùn)行安全發(fā)展白皮書，定期對城市進(jìn)行“全身體檢”—“治未病，防患于未然”，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽期，提升城市免疫力；四是加強(qiáng)創(chuàng)新科技應(yīng)用，借助城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)為城市安全運(yùn)行賦能、助力，提升城市安全韌性水平。

（2）從目標(biāo)的角度，一是建立覆蓋重點(diǎn)城區(qū)的氣象災(zāi)害檢測網(wǎng)絡(luò)，做到全天候、全天時(shí)、多要素、高密度、精細(xì)化的立體檢測能力；二是利用綜合管理平臺，傳遞各個(gè)氣象站、管理部門之間的信息，再通過多種渠道向市民及時(shí)推送災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)情播報(bào)；三是提升氣象核心業(yè)務(wù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高分辨率數(shù)值天氣預(yù)報(bào)；四是大力發(fā)展某些重點(diǎn)災(zāi)害如臺風(fēng)、暴雨等災(zāi)害的專業(yè)數(shù)值預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提升觀測水平和預(yù)報(bào)質(zhì)量。

（3）本研究建立的評價(jià)指標(biāo)體系主要針對自然災(zāi)害情境，以其他風(fēng)險(xiǎn)源或風(fēng)險(xiǎn)事故如安全生產(chǎn)、危險(xiǎn)化學(xué)品事故、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)等“致災(zāi)體”為研究對象，建立不同災(zāi)害事故情境下安全韌性城市的評價(jià)模型可參考本指標(biāo)體系框架。