姜述弢 陳姝元

[摘 要]在中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，司法機關應發(fā)揮重要作用，司法機關得以發(fā)揮作用的前提之一是民眾對司法的信任。司法信任的建立途徑有威懾信任、制度信任、認同信任三種，其中認同信任是公民基于對司法機關的司法活動所體現(xiàn)的核心法治價值文化的贊同性認同而產生的司法信任，培育公民對司法的認同信任是當前提升中國司法信任的最優(yōu)方案。中國的司法機關應通過實施憲法凝結價值認同、完善審判權運行機制確保審判權依法獨立行使、進一步發(fā)揮司法對行政權力的監(jiān)督功能、引導民眾樹立正確的司法認知等四個方面贏得民眾的認同以培育認同信任，從而確立民眾的法律信任，司法機關才能在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程更有效地發(fā)揮應有作用，讓司法更好地成為國家治理體系中的法治守衛(wèi)者。

[關鍵詞]中國司法;認同信任;最優(yōu)方案

[中圖分類號]D926.2 [文獻標志碼]A [文章編號]2096-1308（2021）06-0060-10

黨的十九屆四中全會明確指出，“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”是我國國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，為了使這一制度優(yōu)勢充分發(fā)揮其作用，我們就要進一步“健全社會公平正義法治保障制度”。在新中國成立七十年后的今天，國家治理方式已經逐漸地由以行政命令為主導轉向了遵循法治。[2]在法治的核心要素中，既包含要有“良法”，即具有合憲的、正當性（legitimate）的立法;更要求司法機關能夠通過其司法活動保障“良法”的最終有效實施。易言之，在當今的世界，要想有效地實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先要制定出良好的法律并確保這些法律能得到人們的遵守，還要依據“良法”作出裁判并確保裁判結果能夠得到充分地執(zhí)行。[1]當下中國以法治為基礎的國家治理體系已經初步形成，所面臨的主要矛盾已不再是改革開放之初“無法可依”的問題，而是不同層級的大量立法迅速出臺為國家治理體系的現(xiàn)代化過程建構了基本的法律體系，我們應如何完善法治保障機制，有效實現(xiàn)由法律體系的內在協(xié)調統(tǒng)一并向司法治理轉型的問題。這就要求我國司法機關在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮更重要的作用。

司法是維護社會公正的基礎，只有建立起司法信任才能夠使民眾自覺服從司法機關的裁判，降低裁判執(zhí)行的制度成本，司法機關才能在國家治理體系中發(fā)揮重要作用。然而，長期以來我國民眾一直存在著“信訪不信法”的現(xiàn)象，在國家治理體系中更愿意信任和信賴政府而非司法機關解決其糾紛。近年來，隨著諸如“張氏叔侄案”“彭宇案”的出現(xiàn)，公眾進一步產生了對司法機關的信任危機。如果在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，無法有效建立司法信任，民眾的法律信任也就無法牢固確立。同時，由于民眾對于作為國家機構組成部分之一的司法機關無法建立信任，也會影響其對于國家的治理體系和治理能力的信任。[3]

本文主要嘗試探究當下中國應通過何種途徑提升民眾的司法信任，在對司法信任建立的三種不同途徑進行梳理并相互比較后，提出培育認同信任是當前中國提升司法信任的最優(yōu)方案。民眾的司法信任提升后，法律信任就可以在立法和司法兩個維度上得到支撐，從而能夠更有效地實現(xiàn)以法治為基礎的現(xiàn)代化國家治理體系。在傳統(tǒng)學界對司法信任的研究中，主要集中于警察和法院兩個機構，而在我國司法信任的構建中法院是最主要的機構，正如德沃金所說，“法院是法律帝國的首都”[4]，因此，本文對司法信任的論述系以法院為中心，并未及于我國的其他司法機關。

一、司法信任建立的歷時性考察

通過考察司法信任建立的歷程，筆者認為，司法信任主要通過威懾信任、制度信任和認同信任三種途徑得以建立。司法信任的建立是兼具歷時性與共時性的。如果以縱向發(fā)展的歷程來觀察，司法信任的建立具有歷時性，可以說威懾信任、制度信任和認同信任是司法信任建立的三個歷史演進過程;如果以某特定場域或時間節(jié)點來考察司法信任，其具有共時性，即由于不同民眾對司法的主觀認知和感受不同，司法信任可能同時兼有威懾信任、制度信任和認同信任三種。在建構國家治理體系的過程中司法和司法機關是逐步形成和演進的，因此，通過歷時性視角縱向考察司法信任的建立，所得出的結論可能更具有客觀性。有鑒于此，筆者首先選取歷時性視角對司法信任建立的三種途徑進行梳理比較。

（一）基于國家權力的威懾信任

一般認為，國家治理體系中司法機關的建立源于古羅馬。古羅馬最早承擔司法職能的官吏是公元前367年在共和國時期設立的裁判官，裁判官是由民眾大會選舉產生，負責處理羅馬市民的法律糾紛。裁判官可以通過司法活動解釋、創(chuàng)造法律，在職責范圍內享有極高的權威。裁判官與后世的職業(yè)法官階層不同，并未受過專門的法學訓練。而進入到帝國時期，羅馬承擔司法職能的機構主要是郡法院和百戶法院，它們定期召集開會，解決管轄范圍內的各類問題，審理案件的是一些經驗豐富、熟知傳統(tǒng)習慣的長者，但他們的判決必須經全體與會自由民眾通過后方能發(fā)生效力。[5]267到公元10世紀，西歐的領主法院逐漸取代了郡法院和百戶法院，領主法院一般由領主主持，解決領地范圍內的公共問題和法律糾紛。我們看到無論是羅馬時期的裁判官、郡法院、百戶法院還是領主法院，都不是依賴于獨立的職業(yè)法官以專業(yè)的法律技能進行說理使民眾信服來裁判，而是依賴于統(tǒng)治者的權威對糾紛做出裁判。因此，可以說從古羅馬到中世紀初期司法機關雖然幾經演變，但總體上都可以說是一種“威懾”型司法，民眾對司法的信任是源于或建立在國家權力的威懾之上，即民眾是因司法官、司法機關所代表的國家權力的威懾而產生的信任。易而言之，民眾司法信任的建立是源于其對國家治理體系中展現(xiàn)出的國家權力的重視、崇拜及依賴心理，而非對司法這一糾紛解決制度自身或對裁斷糾紛過程的“公正與理性之精神”的認同而產生的信任。

（二）基于糾紛解決機制的制度信任

隨著司法機關的進一步發(fā)展和法律職業(yè)共同體的出現(xiàn)，源于威懾信任而建立起的司法信任開始逐漸轉向對中立、專業(yè)的糾紛解決機制的制度信任。13世紀英格蘭在強大的王權的支持下完成了司法的專門化，培育了獨立的職業(yè)法官與律師，二者聯(lián)合形成了具有共同的學識與專業(yè)技術的法律職業(yè)共同體，也為司法注入了獨立的品格。幾乎與此同時，歐洲大陸上羅馬法復興運動勃興，推動了歐洲大陸法律職業(yè)共同體的誕生。司法的專門化運動和法律職業(yè)共同體的出現(xiàn)孕育并發(fā)展出了司法獨立、正當程序等重要的司法原則。[5]305隨著資產階級革命的深入，美國、歐洲等國家的憲法通過分權原則確立了國家治理體系中獨立的司法制度和司法機關。司法活動不再像封建時代那樣依賴于神意、君權等威懾力量來保證實施，而是依賴于理性，并建立了諸如陪審、辯護、回避、上訴等一系列以司法獨立和程序正義為核心的司法制度和原則，確保了民眾有權獲得公正審判，通過專門的司法制度來解決糾紛，實現(xiàn)國家和社會的可預期、公平和穩(wěn)定的秩序，有效實現(xiàn)了保障基本人權、實現(xiàn)公平正義的國家治理的目標。此時，民眾選擇司法解決糾紛是在于司法是依賴于公正無偏頗的程序和制度解決糾紛的，而非信賴于其背后的國家權力。民眾是基于信賴司法這一糾紛解決制度而建立起的司法信任，這就是司法信任起源的第二個途徑——制度信任。

（三）基于司法所維護價值認同的認同信任

如果僅僅基于對司法制度作為糾紛解決機制的信任，法治可能會陷入工具主義法治。近現(xiàn)代以來，司法制度絕不僅僅是用來解決糾紛的制度和程序，司法制度已經成為國家治理體系中的一項重要制度，各國司法機關往往承擔了“公共政策法院”的國家治理功能。二次世界大戰(zhàn)之后，第二次制憲浪潮中，源于美國的“合憲性審查”制度在第二次制憲過程中為各國憲法所確立，從此，無論是普通法院還是憲法法院的判決對各國經濟、公共政策的變革影響深遠。這其中美國和德國就是最好的例證。1954年美國聯(lián)邦最高法院通過著名的“布朗訴教育委員會案”，推翻了確立“隔離但平等原則”的“普萊西訴弗格森案”。聯(lián)邦最高法院通過判決明確指出公立教育領域的種族隔離措施違憲，開啟了美國全面廢除種族隔離之路。人們開始了對司法所維護價值是否認同，從而形成司法信任。德國納粹時期機械的形式法治，法官在作出裁決時僅僅基于形式法治，司法制度僅僅作為糾紛解決制度，出于一種即有法律秩序與立法者意志的價值判斷進行裁判所造成的教訓，使得人們開始反思納粹時代的司法。德國制定了《基本法》，確立了依法治國原則，通過德國聯(lián)邦憲法法院的判決發(fā)展了基本權利的價值秩序理論，即基本權利是建立在人的尊嚴基礎上的一種自由、民主和公正的客觀價值秩序?？梢哉f，在如今的美國和德國，人們已不僅僅是基于司法比其他糾紛解決機制更健全合理而產生的信任，而是基于對司法所體現(xiàn)的維護價值和對法院守護公正角色的認同而產生的信任，即使民眾在某個時刻可能不同意法院對某個法律條文的解釋或不支持某項判決這種信任也不會消失。斯蒂芬·布雷耶大法官曾明確表示，最高法院應秉持其憲法守護者的地位，在與社會大眾相互理解并尊重的基礎上攜手并進。[9]總之，當下民眾對司法的信任更多是基于認同信任，即認同司法機關有良好的實施國家現(xiàn)行法律的能力，公民對司法機關實施法律維護公平正義的法治觀予以贊同、肯定、支持。這一認同信任取決于司法機關滿足、維護、促進社會公正、公民權利等核心價值的程度，因為“只有合理的制度及人權保障才是一個公民認同一個國家的關鍵?！盵6]162

筆者認為，認同信任是一種民眾因基于對司法機關司法活動維護公平正義等價值的支持、贊同或肯定的態(tài)度，進而對現(xiàn)代國家治理體系中的國家政權系統(tǒng)（State）重要組成部分的司法制度而產生的信任。[6]6-8認同信任的性質是一種公民政治性的認同，也是贊同性的認同。[7]當一個法院維護了社會公平正義、保障了民眾的基本權利、增進了民生福祉就自然會獲得民眾的認同和首肯，那么民眾的司法信任和法律就會增強。不同于制度信任，認同信任更偏重于民眾因對某個國家的司法機關實施法律過程中體現(xiàn)出的核心價值文化的認同而產生信任，而非僅僅對于制度本身的信任。認同信任產生后，民眾在社會生活中與司法機關在判決中所體現(xiàn)的價值觀相一致，自覺將其作為指導其行為的價值觀。

（四）對三種信任的比較

以歷時性考察三種司法信任，筆者認為，以威懾型司法為基礎產生的威懾信任，是三種信任關系中最表層的一種。司法機關僅憑著司法機關作為國家政權系統(tǒng)（State）的一個組成部分所代表的國家公權力的威懾力使民眾信服和信任。威懾信任兼具脆弱與穩(wěn)固兩種不同的特點，它的脆弱之處在于，威懾之下，民眾與司法機關不會存在深入的交流互動，對司法并非發(fā)自內心的信任。威懾信任從本質上是不利于法治發(fā)展的，因為當今的法治強調的是理性和正當性，而非依賴于威懾型權威。

制度信任則是民眾建立司法信任過程中一個十分重要的環(huán)節(jié)，當法律成為規(guī)范人們生活和交往最主要的準則后，司法成為了最主要的糾紛解決機制，民眾對司法這一糾紛解決機制建立了更深一層的、在交流互動基礎上產生的更加穩(wěn)固的信任關系。隨著社會發(fā)展導致的人際網絡的擴大，制度信任可以有效降低社會交往的復雜性。民眾非基于對司法權威的威懾力而產生的司法信任，而是基于對司法制度作為糾紛解決機制具有的理性、公正和可預期的優(yōu)勢而產生的司法信任。

認同信任是確保社會變遷良性運行的基礎。制度會變遷，但實施制度的機關會因其維護為社會所廣泛認同的核心價值觀從而受到人民的信任，其實施法律的活動就會被廣大人民的贊同、擁護，從而有效降低了制度成本。可以說司法要真正發(fā)揮作用，不僅依賴的是法律制度自身的合理性和科學性，更依賴于民眾對司法的內心認同、并自覺遵循司法機關的決定。制度信任和認同信任對司法信任的建立都是有益的，但優(yōu)良的制度也是通過其運行過程中體現(xiàn)出的價值來推動法治建設，使人們在內心真正開始擁護司法所代表的公平正義的價值，進而產生最終層次的認同信任。以憲法為例，憲法最需要民眾發(fā)自內心的價值認同，才能真正發(fā)揮權威規(guī)范效力。[10]因此，筆者認為，建立司法信任的最優(yōu)化方案應當是認同信任。

?二、新中國司法信任的建立途徑

新中國成立以來，我國法院的功能和定位隨著建構國家治理體系的不同階段而不斷發(fā)生變化，我國民眾司法信任的建立也因不同歷史時期而有著不同的途徑。

（一）威懾信任：司法在國家治理體系中維護政治功能的信任

1949年到1978年的三十年間，筆者認為，我國司法更多地表現(xiàn)為一種威懾型司法。新中國成立之初，法學理論與法律制度都極大地受到蘇聯(lián)的影響，許多法律法規(guī)直接照搬蘇聯(lián)，以維辛斯基為代表的蘇聯(lián)法學理論成為占主導地位的法學理論。[11]當時國家的法制建設不完善、民眾缺乏法律意識、司法機關也長期處于不健全狀態(tài)之下，司法主要是憑借其作為國家機關的威懾力來使人民信服和認同。當時的威懾司法主要表現(xiàn)為以下兩個方面的特征：

1.階級性。建國初期，一切工作都圍繞著鞏固新生政權進行，階級斗爭工作成為重點工作內容。1950年7月，中央人民政府頒布了《人民法庭組織通則》，明確司法機關的任務是懲治危害人民與國家利益、陰謀暴亂、破壞社會治安的惡霸、土匪、特務、反革命分子及違抗土地改革法令的罪犯，以鞏固人民民主專政，順利地完成土地改革。時任最高人民法院院長的沈鈞儒說：“我們人民司法工作必須積極地為政治服務，必須與當前的政治中心任務與群眾運動相結合。”[12]

2.政治性。司法的結構和布局是應政治的需要而構成的。新中國成立后，司法機關也長期受政治的指導，1949年10月，中央人民政府政務院設立政治法律委員會，任務是指導各個政法部門工作，該機構在1954年憲法出臺之后被國務院政法辦公室所取代。1958年6月，中共中央決定設立政法領導小組，直屬中央政治局和書記處，負責協(xié)調公、檢、法的關系，并逐漸形成重大案件由黨委審批的慣例。1960年，中共中央根據中央政法小組提交的“關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制”的報告，決定最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公，并由公安部統(tǒng)一領導。特殊歷史時期的國家權力都是為實現(xiàn)特定的政治目的而設置的。

由此可見，當時的司法機關在國家治理體系中的主要功能和定位是服務于政治，具有特定的政治目的，糾紛解決功能可能更多的是一種“副產品”。黨和國家的意志是保證司法有效運行的威懾力，民眾的司法信任其實質是基于對傳統(tǒng)中全能型政府和國家權力所產生的威懾信任，而非對制度的信任和司法的認同而產生的信任。

（二）制度信任：司法制度在國家治理體系中糾紛解決功能的信任

改革開放不但開啟了中國經濟改革的大幕，也重塑了國家與公民的關系結構，中國的司法機關也隨之重建，并隨著經濟社會改革的深入承擔了越來越重要的糾紛解決功能。我國也逐漸走上了法治的道路，從黨的十五大確定了依法治國的基本方略，到黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別是黨的十八屆四中全會提出了“全面推進依法治國”進行司法改革之后，我國的司法制度越來越完善，我國民眾的司法信任也已經由依賴于對國家權力的威懾信任轉向了依賴對司法作為糾紛解決機制的制度信任。

1.堅持人民法院依法獨立行使審判權。司法審判的中立與獨立是司法公正的必然要求，而審判獨立又要求法院和法官的中立與獨立。既要保持法院獨立于外部行政力量，也要保持法官獨立于法院內部上下級之間的隸屬關系。審判獨立能讓法官不受干擾地站在中立第三方的立場上進行裁判，司法活動正是憑借其中立性與公正性實現(xiàn)定紛止爭的功能，也正是憑借其中立性與公正性，才能夠使人民群眾真正對在獨立公正的程序指導下進行的審判活動產生信任。黨的十八屆四中全會以來，我國的一系列司法改革舉措，例如，干預司法紀錄在案、異地交叉管轄等制度，都是進一步推進司法獨立，防止對審判活動的干涉，保障人民法院依法獨立公正行使審判權的重要舉措。

2.進一步完善司法公開制度。司法公開是實現(xiàn)司法公正的重要保障。也是判斷司法制度能否令普通群眾產生信任的評價標準。司法公開就是將司法權置于陽光下運行，保障人民的知情權、表達權、參與權。另一方面，司法公開也是對司法活動最好的監(jiān)督，“陽光是最好的防腐劑”，司法公開能夠有效地預防腐敗滋生，實現(xiàn)司法廉潔，從而促進司法公正。我國通過公開審判、宣判、裁判文書網上公開等制度，建設司法公開透明的環(huán)境，使司法審判活動的每個流程都依法展示在社會公眾面前，建立民眾的信任。

3.努力實現(xiàn)司法公正。司法最核心的價值在于實現(xiàn)公平正義，公平正義是司法的靈魂，使司法得以保持生命力與凝聚力。司法公正還能為建設法治所需的良性法律環(huán)境提供幫助，司法是群眾最直觀感受到正義的環(huán)節(jié)，只有群眾從審判活動中感受到正義，法治的理念才能真正被人民所接納吸收，法治建設才能在良性的環(huán)境下發(fā)展。為保證公正司法，以刑事案件為例，我國實現(xiàn)刑事辯護全覆蓋，保障律師在庭審中發(fā)問、質證、辯論等權利，在人權司法保障方面邁上了新的臺階。

新時期正是基于上述三個層面完善了我國司法制度，并伴隨著民眾法治意識和思維的加強，中國民眾越來越基于對司法制度這一糾紛解決機制的認同而產生司法信任了。但我們也要看到，雖然我國的司法制度日臻完善，可以說制度信任已經形成，但我國民眾中仍存在很大比例的不信任司法的現(xiàn)象，這極大地影響了我國社會糾紛的解決和社會秩序的維護。因此，司法信任的建立絕不僅僅是通過制度信任所能達致的。[13]

（三）認同信任：基于司法維護公平正義價值的信任

如果將威懾信任視為“過去”，將制度信任視為“現(xiàn)在”，那么認同信任對應的時期就應當是“未來”。只依靠司法的威懾力來獲得群眾信任，那么以此建立起來的司法權威將是脆弱而不穩(wěn)固的;僅靠對司法制度作為糾紛解決機制的信任，難免又會掉入工具主義法治觀的困境。隨著我國不斷深化改革，公民與國家、公民與社會的關系進一步轉變后，威懾信任的司法信任的比例已經下降。我國新時代社會發(fā)展的主要矛盾是不均衡，社會矛盾日益復雜化的一些制度性問題往往最終集中于法院，無論法院如何決斷都會引起更大的爭議。制度信任一方面是取決于司法能力，另一方面是取決于司法者職業(yè)道德和廉潔程度的認同。因此，制度信任有賴于維持制度有效運行的能力和保證對制度運行的監(jiān)督。當前，我國司法能力和監(jiān)督制度還有很大的改善空間，這就決定了制度信任尚不牢固。

因此，威懾信任和制度信任均較難以使民眾自覺接受法院的裁斷，而這往往是法院處境最為艱難的時候。糾紛的最終解決和裁決的被接受與服從均與當事人的主觀認同有關。因此，筆者認為，當前在我國國家治理體系現(xiàn)代化過程中，構建司法信任的最優(yōu)化方案應是構建認同信任，具體理由如下：

1.新時代我們要著力解決的是“發(fā)展的不平衡和不充分”所帶來的復雜的各種糾紛和社會利益沖突，而要想有效解決這些糾紛和平衡的社會利益沖突，司法機關在國家治理體系中應當發(fā)揮越來越重要的作用。制度經濟學理論認為，制度變遷一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。[14]如果我們通過培育認同信任建立司法信任后，就會形成中國司法信任、法律信任的 “路徑依賴”，而這一信任要比照單純因威懾和制度信任而產生的司法信任要更為穩(wěn)定和長久。

2.與前兩種信任相比，認同信任可以匯聚民眾對司法判斷所維護的價值認同，有利于通過司法判決凝結共識為改革增強合力，有助于當下我國各類改革措施的落地生根，有助于減少國家法律、政策在實施過程中的制度成本。筆者認為，基于認同信任的司法信任比其他兩種信任可以有效提升我國國家治理能力，也可以避免因“差序信任”給我國司法所造成的危害。

3.通過對威懾信任、制度信任、認同信任的進一步梳理，筆者認為，在法治建設進入新時代、建設中國特色社會主義新階段，隨著司法改革的進一步推進，唯有通過公平公正公開的司法活動所維護的社會主義核心價值觀增進群眾對司法的認同，讓群眾感受到司法守護公平正義、維護人民基本權利的價值和文化，才能真正提升民眾的司法信任。因為無論是司法制度還是司法規(guī)則，內在都蘊含著倫理精神與價值觀念，群眾形成司法信任的過程實際上是群眾對司法機關、司法制度、司法活動進行價值上的評價、認同和接受的過程。司法所體現(xiàn)出的核心價值觀和文化，能夠最有效地凝聚民眾對法律的信任與認可。

?三、培育認同信任的路徑

我們應如何培育認同信任，以增強對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中司法機關和司法活動的認同呢？筆者認為，具體路徑要在轉變司法理念和方式上進行全方位的努力。人民不會主動信任司法，司法要贏得民眾的信任，就必須通過其司法活動和判決充分獲得民眾的尊重與認同。而要做到這一點，司法必須通過其司法活動和判決將其所維護社會最基本、最核心的價值觀——諸如人的尊嚴、權利、法治、正義、民主、增進全體社會成員的福祉等現(xiàn)代社會的基本價值觀展現(xiàn)給民眾。正如昂格爾所言：“人們遵守法律的主要原因在于，集體的成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為中體現(xiàn)這些法律所表達的價值觀念。一個人對規(guī)則的忠誠來自于這些規(guī)則有能力表達他參與其中的共同目標，而不是來自于擔心規(guī)則的實施所伴隨的傷害威脅?！盵15]

（一）保障憲法實施凝聚人民共識

現(xiàn)代國家的法律體系是以憲法為核心的，如果維系政治共同體的憲法權威及法律秩序不再受到信任，國家的法律基石就會動搖。[16]我國1982憲法制定實施的時間大體與中國的改革開放相一致，結合了中國改革開放以來的社會實際，并隨著改革開放的深入進行了重大的修改。[17]我國憲法確立了依法治國、尊重和保障人權的原則，國家干預公民的基本權利應當以法律的形式，公民的基本權利應受到國家的尊重、保護、促進和實現(xiàn)?？梢哉f這是我國國家與社會中的個人的秩序關系的基礎，是人民的基本共識。黨的十八屆四中全會提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”，黨的十九大報告提出了“推進合憲性審查工作”，全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會，可見我國越來越重視憲法的實施，要通過維護憲法實施進一步凝聚共識，這是推進法治中國建設的主要方式。[18]司法機關也要承擔保障憲法實施的職責，具體而言，就是要保護公民基本權利不受侵犯，當公民基本權利被侵犯時應給予無遺漏的救濟和保護;對于勞動權、受教育權等積極權利，司法機關還應當通過其審判活動勇于承擔促進、實現(xiàn)作用，以保障民生，增強人民群眾的福祉和獲得感。一個能夠得到司法保障的全面覆蓋而富有成效的國家社會福利制度將極大地提升公民抗擊社會風險的能力，只有這樣公民才會感覺到司法機關的行動保障了憲法的實施，維護了人民的基本權利，保障了憲法的權威和價值共識，成為國家穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮的助動力，自然會對司法機關產生認同信任建立起司法信任。

（二）確保審判權依法獨立行使

審判獨立是司法保持自身客觀性的內在要求，審判要保證公正，就必須要保證獨立。審判權如果不能獨立行使，民眾就無法產生司法信任。應進一步完善審判權運行機制，保障司法機關和司法工作人員獨立行使職權不受干擾。針對實踐中的確保審判權依法獨立行使的問題，筆者提出以下兩點建議： 第一是調整法院內部的管理模式。保障審判獨立除了要保障人民法院獨立于外部力量以外，還要確保法院內部審判權的獨立?，F(xiàn)階段我國法院存在內部過度行政化管理的問題，審判權與審判管理權、行政管理權之間界限模糊，員額法官制實施后，“案多人少”的現(xiàn)象也未得到有效緩解，因此要完善法院內部管理模式，應當堅持以服務審判為中心的思路，建議設立法官職務和職級晉升待遇與行政級別分離的機制，盡量減少“審而優(yōu)則仕”的情況。[19]第二是有效實現(xiàn)對司法的監(jiān)督。黨的十八屆四中全會提出要確保審判機關依法獨立行使審判權，我國在司法“去地方化”問題上已經做出了許多嘗試，例如省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理、最高人民法院設立巡回法庭等措施無疑對保障審判權獨立行使起到了積極作用。但依法行使審判權并不意味著不能對司法進行監(jiān)督，有效實現(xiàn)對司法權的監(jiān)督是確保依法審判的另一個側面。法院要受到同級人大監(jiān)督，如何保證人大監(jiān)督的有效性呢，除了聽取法院工作報告、專項視察之外，近年來有些地方人大常委會開展了對法官的履職評議，有效實現(xiàn)了對審判的監(jiān)督，而非個案監(jiān)督。

（三）有效實現(xiàn)司法對行政權的監(jiān)督功能

現(xiàn)代民主政治制度下，運用法律手段來監(jiān)督約束政治活動已經成為政治領域的核心法理，成為廣大民眾所廣泛接受的政治規(guī)范。[20]西方國家通過法治來進行權力監(jiān)督給了我們啟示，立法與司法都是對行政進行監(jiān)督的有效途徑，我國的國家權力機關更多的是通過政治手段，以政治意志的表達方式對行政權力進行監(jiān)督，具有很強的政治屬性;而司法更多地是通過個案途徑對行政權力進行監(jiān)督，因此，從司法途徑進行權力監(jiān)督使民眾具有更強烈的切身感受，更有助于形成認同信任。

我國司法對行政權的監(jiān)督主要通過行政訴訟實現(xiàn)，通過對行政行為的合法性審查來對行政機關進行監(jiān)督。應當明確的一點是，發(fā)揮司法對行政權的監(jiān)督作用，不能與西方的司法至上主義劃等號。這里的監(jiān)督本質是為了防止行政機關違法、“任性”行使行政權力，即保障行政機關在法律框架下行使行政權，解決行政機關違法、恣意行政所引發(fā)的糾紛，監(jiān)督行政權行使。近年來能動司法的理念在我國得到推行，人民法院能動司法的特征之一就是要主動回應社會訴求，延伸審判職能，積極參與社會治理，在某種程度上承擔形塑公共政策的職能，保障國家經濟和社會狀況中發(fā)揮更加積極的作用。例如，在大力推行優(yōu)化營商環(huán)境背景下，法院應當著重審查政府濫用權力、限制競爭的行為，形成保護財產權和履行契約的可靠保障，才能構成自由競爭、公平競爭的前提條件，才會有利于減少交易成本、提高政府的辦事效率、防止尋租行為。[21]司法在監(jiān)督行政權方面發(fā)揮更重要的作用有助于建立民眾對司法的認同信任。

（四）引導民眾樹立正確的司法觀

現(xiàn)今我國已經處于一個多元化社會，不同群體在利益上具有差異和分歧。這就需要形成一種有制度保障的、有規(guī)律的、穩(wěn)定的和持久的聚合，而制度保障的聚合要以法律體系為基礎，不同利益群體的利益需要司法平衡。以普遍性法律規(guī)則為判斷依據的司法裁判，是所有爭端解決機制中最高的裁判方式，具有其他糾紛裁決方式所不可比擬的尊嚴，為所有的社會成員所信仰和服從，具有崇高的威信，并在社會關系的調整過程中具有至上的威力。[22]樹立正確的司法觀，可以有效地保證信任并尊重司法決策，保證社會秩序的穩(wěn)定。

要通過普法宣傳，通過司法與社會良性互動引導社會樹立正確的司法觀。首先是要增強裁判文書說理性。法官所作出的裁判文書應當說服當事人以及社會公眾，否則就做不到使當事人自愿服從，也無法取信于社會公眾。要緊扣當事人訴求和案件爭議焦點進行說理，做到事實清楚、邏輯嚴密、論證充分，能夠使閱讀這份裁判文書的人覺得判決得出的結論是令人信服，從而才會認同司法。其次，在倡導全社會尊重司法、信任司法的同時，要引導社會認識到司法有其內在的局限性，不能解決所有的社會矛盾，訴訟成本高、耗時長是確實存在的問題，同時，還要通過律師等法律職業(yè)共同體成員向民眾解釋法院所認定的法律事實與民眾以樸素正義的視角認定的事實是不同的，不要因此對司法不信任。樹立正確的司法觀，就是要社會各方面應當全面、理性地了解和看待司法，在看到司法種種積極功能的同時，也能夠理解司法領域中這些不以人們主觀愿望所轉移、甚至與司法自身努力無關的客觀局限，在全社會建立共同的對司法的認知基礎。[23]最后，還要讓人們認識到司法裁判的終局性。任何國家機關或個人都必須服從生效的司法判決，不能再以其他方式引起紛爭，糾紛在通過司法程序解決之后即宣告終結。如果今天宣布的生效判決明天就被其他外部力量推翻，不僅意味著司法機關解決糾紛的能力有限，給民眾留下“司法裁判可以通過其他權力介入而改變”的印象，更會使司法得不到民眾的認同，不利于民眾認同信任的建立。

綜上所述，在黨的十九屆四中全會所提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，司法機關可以在保障憲法實施、保障獨立行使審判權、充分監(jiān)督行政權、引導民眾樹立正確的司法觀等方面發(fā)揮更大的作用。這些舉措都是旨在構建認同信任，從而成為提升我國司法信任的有效手段。

?四、結語

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，司法是重要的一個環(huán)節(jié)。盡管當下深化司法改革進行的一系列舉措卓有成效，但我國司法信任的現(xiàn)狀還不容樂觀，近年來新媒體迅速發(fā)展，一些轟動性社會熱點案件引發(fā)全民討論熱潮，普通群眾與媒體競相表達審判意見，輿論倒逼司法，法院備受質疑并沒有得到信任，司法信任的提升仍有很長的路要走。培育認同信任是提升司法信任最優(yōu)的方案，而認同信任的建立需要循序漸進的在群眾心中建立對司法的認同。如同美國民眾對法律的信任可能更多地來自于美國法院適用普通法多年積累的先例和進行傳統(tǒng)司法活動而形成的一種認同。[24]中國的司法信任可能不僅需要時間，還需要幾代法律人的不斷努力來贏得并形成對司法有效運行必不可少的認同信任，但認同信任一旦建立就會形成我們司法信任的基石并獲得代代傳續(xù)。因此，培育認同信任是我國當前提升司法信任的最優(yōu)方案，民眾的司法信任得以確立和穩(wěn)固后，我國司法機關在國家治理體系中的地位就會進一步提高，司法機關將成為中國特色社會主義法治體系更好的保障者，為我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

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〔責任編輯：張 毫〕