趙澄宇

（中央民族大學(xué) 歷史文化學(xué)院，北京100081）

在美蘇冷戰(zhàn)期間，美國政府的裁軍政策逐漸成為美國外交政策中的重要組成部分，這個特點因卡特對“人權(quán)”的強(qiáng)調(diào)而在其任內(nèi)更加顯著。卡特試圖通過具有“緩和”特點的裁軍政策遏制蘇聯(lián)的進(jìn)攻態(tài)勢，并以保護(hù)人權(quán)的姿態(tài)改善美國政府的形象?？ㄌ卣吓_后，其核裁軍政策與限制軍售政策作為對外政策中的重要支撐漸漸浮出水面，其中限制戰(zhàn)略武器會談（SALT）和第13號總統(tǒng)令與常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓會談（CAT）分別代表了卡特政府對核裁軍與限制軍售的構(gòu)想。本篇文章將以卡特政府的核裁軍政策與限制軍售政策為主線，分析卡特政府裁軍政策出臺的背景、過程并對此進(jìn)行評價。需要說明的是，文中所使用的“裁軍”一詞的基本概念是“通過單邊、雙邊或多邊國際協(xié)定對武器裝備或武裝力量的數(shù)量進(jìn)行裁減”[1]5，與“軍備控制”概念并非一談；所討論的卡特政府裁軍政策主要是卡特政府針對核武器數(shù)量與常規(guī)武器貿(mào)易的削減，并未涉及到防止核擴(kuò)散、限制生化武器等軍備控制內(nèi)容。

一、卡特政府裁軍政策出臺背景

（一）二戰(zhàn)結(jié)束至卡特時期的裁軍活動

在第二次世界大戰(zhàn)的末尾，美國在廣島、長崎投下兩顆原子彈以迫使日本投降，向世界展示了核武器的強(qiáng)大威力。核武器自產(chǎn)生起便注定了其在戰(zhàn)后世界無可比擬的政治、軍事作用，并逐漸成為解決國際政治與國際安全問題的重要籌碼，核力量也成為衡量一個國家實力的重要標(biāo)志。蘇聯(lián)為增強(qiáng)與美國抗衡的實力，竭力發(fā)展核武器，并于1949年成功爆炸了第一顆原子彈，美國也開始加大研發(fā)核武器的力度，美蘇間的核軍備競賽引起了世界的不安。雖然聯(lián)合國與其他各國都曾發(fā)起過反核的運動，但由于美蘇雙方在根本利益上的巨大分歧以及核武器的強(qiáng)大威懾作用，想要達(dá)成美蘇全面核裁軍幾乎是不可能的。隨著雙方的核軍備競賽愈演愈烈，核裁軍便逐漸成為了冷戰(zhàn)時期美蘇雙方亟待處理的重要問題之一。1962年10月發(fā)生的古巴導(dǎo)彈危機(jī)曾讓世界陷入了核戰(zhàn)爭的陰影之中，這次危機(jī)使美蘇雙方認(rèn)識到核戰(zhàn)爭的危險性，為雙方的核裁軍對話提供了可能。1969年尼克松上臺后美蘇開始進(jìn)行限制戰(zhàn)略武器會談（SALT），雙方于1972年簽訂《第一階段限制戰(zhàn)略武器協(xié)議》（以下簡稱SALTⅠ），確定將戰(zhàn)略核武器數(shù)量凍結(jié)在當(dāng)前的水平上。美蘇終于在核裁軍上邁出了實質(zhì)性的一步，但由于SALTⅠ只是為美蘇核軍備競賽設(shè)置上限，若要真正進(jìn)行對核武器的“實質(zhì)裁減”，雙方仍有很多問題需要解決。但在復(fù)雜的局勢和1972年發(fā)生的水門事件的影響下，尼克松與其繼任者福特均未能在第二階段限制戰(zhàn)略武器談判中更進(jìn)一步。

二戰(zhàn)后，隨著美蘇領(lǐng)導(dǎo)的兩大陣營對抗的不斷升級和軍備競賽的加劇，常規(guī)裁軍實踐無法繼續(xù)進(jìn)行下去。且由于美蘇兩大陣營激烈的對抗、核戰(zhàn)爭的不可預(yù)測性、戰(zhàn)后裁軍的重點開始自常規(guī)力量轉(zhuǎn)向核力量等因素，美蘇均保持著強(qiáng)大的常規(guī)力量以備應(yīng)付隨時爆發(fā)的沖突。常規(guī)力量的裁軍活動在這一時期“雷聲大，雨點小”，即雖然關(guān)于裁軍的呼聲不斷，但幾乎沒有產(chǎn)生實質(zhì)性成果，僅確立了一些共識性的原則，建立了美蘇雙方部分的信任措施。并且由于軍備競賽的發(fā)展，這一時期美蘇兩國對外軍售發(fā)展迅速，雙方合計對外軍售數(shù)額占據(jù)了世界的90%以上，[2]22且這個數(shù)額還在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，在1968-1977年間，美國完成的武器交付價值上升了150%；其中超過四分之三的武器交付給了被美國軍控與裁軍署列為發(fā)展中國家的國家。[2]46對外軍售逐漸成為美蘇雙方激烈爭奪的一個新的領(lǐng)域，并成為世界和平的重要威脅之一。

（二）卡特政府面臨的形勢

20世紀(jì)六七十年代，蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)、軍事實力迅速上升。經(jīng)濟(jì)上，蘇聯(lián)大力發(fā)展工業(yè)和農(nóng)業(yè)，1975年蘇聯(lián)的國民收入已達(dá)到美國的三分之二，并在工業(yè)生產(chǎn)上達(dá)到了美國的80%以上。[3]291軍事上，蘇聯(lián)開始實施以核武器為中心的全面擴(kuò)軍計劃，至1971年戰(zhàn)略武器總數(shù)已經(jīng)超過美國。蘇聯(lián)自身實力的快速發(fā)展，使它不再是僅在軍事方面與美國分庭抗禮的大國，而成為了在各方面都真正可以與美國匹敵的超級大國，進(jìn)一步增強(qiáng)對世界各地的影響，這給美國帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

除蘇聯(lián)咄咄逼人的態(tài)勢以外，美國還面臨著來自西歐、日本的挑戰(zhàn)和國際局勢的劇烈變化。這一時期，西歐國家和日本的經(jīng)濟(jì)增速均超越美國。由于實力的增強(qiáng)，美國的盟友們欲擺脫“美國從屬國”的地位，他們呼吁與美國建立自由和平等的伙伴關(guān)系。在這一時期，西歐一體化快速發(fā)展、法國退出北約、西德奉行更加獨立的對外政策、日本成為資本主義世界經(jīng)濟(jì)第二強(qiáng)國等事件，均不同程度地削弱了美國在資本主義陣營的地位，挑戰(zhàn)著美國在資本主義世界的絕對權(quán)威。在東亞，中國在20世紀(jì)70年代重返聯(lián)合國，與眾多西方國家建交并逐漸成為美蘇兩大陣營以外的第三支力量，中美蘇“三角關(guān)系”初具雛形。

20世紀(jì)70年代的美國國內(nèi)，石油危機(jī)的爆發(fā)使美國的交通運輸和汽車制造業(yè)遭到沉重打擊，這對美國人民的正常生活產(chǎn)生了極大影響，并進(jìn)一步加重了經(jīng)濟(jì)的“滯脹”問題。與此同時，越南戰(zhàn)爭和水門事件的不利影響也在持續(xù)發(fā)酵，美國人民對政府的信任已經(jīng)降到了冰點，這促使美國人民開始重新審視自己國家的道德標(biāo)準(zhǔn)。而由于水門事件的影響，國會對總統(tǒng)行使行政權(quán)加強(qiáng)了監(jiān)督，這也使得自尼克松辭職后，總統(tǒng)與國會之間沖突不斷，矛盾難以調(diào)和。

卡特在這樣內(nèi)外交困的背景下上臺，他批評尼克松—福特政府的現(xiàn)實主義外交政策，并深感這樣的政策并未有效的限制蘇聯(lián)，也沒有阻止美國國力的衰落，因此他提出了帶有理想主義色彩的“人權(quán)外交”政策，企圖扭轉(zhuǎn)美國在20世紀(jì)70年代的不利局面。依據(jù)保護(hù)人權(quán)的理念，卡特在就職演說中便提出了對裁軍的初步構(gòu)想：“我們誓將努力，爭取把世界軍備限制在各國內(nèi)部安全需要的水平上。今年我們要向從地球上排除一切核武器的最終目標(biāo)前進(jìn)一步。”[4]21卡特上任后便開始著手實現(xiàn)他對裁軍的承諾。

二、卡特政府的裁軍政策

（一）第二階段限制戰(zhàn)略武器談判

卡特在競選期間便表示：“美國和蘇聯(lián)有義務(wù)處理我們所擁有的過多的核武器。我們的最終目標(biāo)應(yīng)該是把所有國家的核武器削減到零?！雹貴oundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States(FRUS),1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 2,p.7.在對戰(zhàn)略力量的構(gòu)想中，卡特希望通過與蘇聯(lián)進(jìn)行限制戰(zhàn)略武器談判的方式來達(dá)到“全部銷毀核武器”的最終目標(biāo)。他將限制戰(zhàn)略武器談判分為了兩步：首先，完成前任政府未完成的第二階段限制戰(zhàn)略武器談判，以此控制美蘇戰(zhàn)略武器競賽的速度；其次，在達(dá)成第二階段限制戰(zhàn)略武器條約后開展第三階段限制戰(zhàn)略武器談判，以對戰(zhàn)略武器進(jìn)行“實質(zhì)削減”。據(jù)此，卡特在就任總統(tǒng)的第一周便給勃列日涅夫?qū)懶疟磉_(dá)他希望盡早與蘇聯(lián)繼續(xù)進(jìn)行第二階段限制戰(zhàn)略武器談判的愿望。1977年2月1日，卡特與蘇聯(lián)駐美大使多勃雷寧舉行會談，多勃雷寧重申蘇聯(lián)將以《海參崴協(xié)議》①《海參崴協(xié)議》又稱《關(guān)于限制進(jìn)攻性武器聯(lián)合聲明》，1974年由美蘇簽訂于符拉迪沃斯托克（海參崴），規(guī)定美蘇10年內(nèi)戰(zhàn)略武器總額不超過2 400枚，分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈不超過1 320枚。為基礎(chǔ)進(jìn)行第二階段戰(zhàn)略武器談判的立場，而由于卡特尚未確立具體的談判政策，雙方僅在一些問題上進(jìn)行了互相試探。

經(jīng)過一個多月對談判策略的內(nèi)部討論，1977年3月底，國務(wù)卿萬斯帶著三個方案前往莫斯科進(jìn)行談判，第一個方案是先解決巡航導(dǎo)彈和“逆火”式轟炸機(jī)②“逆火”式轟炸機(jī)指的是蘇聯(lián)一款遠(yuǎn)程戰(zhàn)略轟炸機(jī)。美國認(rèn)為其具有洲際戰(zhàn)略打擊能力，因而努力限制其發(fā)展。的相關(guān)問題，再以《海參崴協(xié)議》為基礎(chǔ)進(jìn)行談判；第二個方案是規(guī)定洲際彈道導(dǎo)彈總額不超過2 000枚，分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈不超過1 200枚，重型洲際彈道導(dǎo)彈不超過150枚，巡航導(dǎo)彈的射程不超過1 500公里；第三個方案則是前兩種方案的折中。因蘇聯(lián)已經(jīng)將《海參崴協(xié)議》作為其談判的基礎(chǔ)，所以直接拒絕了美國提出的前兩個方案，但當(dāng)萬斯想提出第三個方案時，卡特用電報制止了他。此時卡特并不想過早對蘇聯(lián)作出讓步，他接受著來自西方世界、國會和美國民眾的審視，他認(rèn)為這是一個“需要堅定立場的時刻”。

在1977年5月份的談判中，美國提出了三個建議：首先，將1972年簽署的SALTⅠ延長至1979年，避免出現(xiàn)限制戰(zhàn)略武器的“真空期”；其次，雙方簽署一個有效期至1985年的第二階段限制戰(zhàn)略武器條約（以下簡稱SALTⅡ）；最后，達(dá)成一份雙方同意的關(guān)于第三階段限制戰(zhàn)略武器談判的原則聲明（以下簡稱SALTⅢ）。蘇聯(lián)方面對美國提出的建議總體上表示同意，但雙方在一些基本問題上仍有巨大分歧。6月初卡特收到報告稱蘇聯(lián)在分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈技術(shù)上有了巨大進(jìn)步，將對美國本土造成更大的威脅，這導(dǎo)致卡特政府轉(zhuǎn)變了談判的重點，決定要全力限制蘇聯(lián)分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈的發(fā)展。9月，美國首次提出同意把裝有巡航導(dǎo)彈的重型轟炸機(jī)列入1 320枚這一總額中，條件是蘇聯(lián)要接受分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈總額限定在1 200枚，如此一來，美國便可以比蘇聯(lián)多120架裝備巡航導(dǎo)彈的重型轟炸機(jī)。蘇聯(lián)同意把陸基分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈的總額限定于820枚，對美國的主動讓步進(jìn)行了妥協(xié)，第二階段限制戰(zhàn)略武器談判達(dá)成了實質(zhì)性的進(jìn)展。但在這之后，由于國會鷹派的干涉，卡特不得不擺出強(qiáng)硬的姿態(tài)，并且這一時期卡特政府忙于為《巴拿馬運河條約》的批準(zhǔn)掀起一場聲勢浩大的院外活動，從而導(dǎo)致直到1978年4月前，第二階段限制戰(zhàn)略武器談判一直沒有下一步的進(jìn)展。

進(jìn)入1978年，美國政府內(nèi)部關(guān)于對外政策的分歧逐漸加大了，以國務(wù)卿萬斯為首的對蘇緩和派和以國家安全事務(wù)助理布熱津斯基為首的對蘇強(qiáng)硬派形成了對立。具體到關(guān)于限制戰(zhàn)略武器問題上，萬斯主張盡早達(dá)成SALTⅡ，以對軍備競賽進(jìn)行限制；布熱津斯基則認(rèn)為應(yīng)使用“聯(lián)系”原則③“聯(lián)系”原則指美國爭取主動權(quán)允許蘇聯(lián)與之在一個領(lǐng)域合作，但要以此來牽制與蘇聯(lián)在其他領(lǐng)域的沖突，從而制衡蘇聯(lián)。對蘇聯(lián)進(jìn)行更加嚴(yán)厲的限制以尋求美國在戰(zhàn)略上的優(yōu)勢。由于兩人的立場和所代表的利益集團(tuán)不同，兩人之間的矛盾難以調(diào)和，卡特則在兩人之間搖擺不定。1978年6月7日，卡特在海軍學(xué)院畢業(yè)典禮發(fā)表演講，萬斯和布熱津斯基各送了一份講稿供他使用，卡特對這兩份講稿進(jìn)行了整合，而結(jié)果是“這次講話聽起來七拼八湊，不但沒有去批駁愈來愈多的認(rèn)為政府由于內(nèi)部分歧而四分五裂的看法，相反，一個自相矛盾，猶豫不決的政府形象倒突出了”[5]109。美國政府內(nèi)部關(guān)于談判政策進(jìn)行了又一輪的討論，最終布熱津斯基趨于強(qiáng)硬的政策逐漸占據(jù)了上風(fēng)，美國在這之后的談判更多被“聯(lián)系”原則所影響。

由于美國政府趨于強(qiáng)硬的姿態(tài)、美蘇愈加惡化的關(guān)系、中美在1978年的迅速靠近等因素的影響，蘇聯(lián)在強(qiáng)大的壓力下決定調(diào)整談判策略，對美國采取一定的讓步。1978年7-9月，蘇聯(lián)在巡航導(dǎo)彈的射程、新型洲際彈道導(dǎo)彈的測試和部署等問題上對美國進(jìn)行了妥協(xié)，這樣一來，談判剩余的主要分歧點是陸基分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈和重型洲際彈道導(dǎo)彈的限額問題、“逆火”式飛機(jī)性能和數(shù)量問題、遙測數(shù)據(jù)加密問題。在10月份萬斯訪問莫斯科期間，蘇聯(lián)決定拖延談判向美國施壓，以求得美國方面的一些讓步。美國政府對蘇聯(lián)的談判態(tài)度非常不滿，決定利用與中國的關(guān)系問題向蘇聯(lián)施壓，由此中美迅速走近并于12月中旬宣布中美將正式建交。12月21日，萬斯與葛羅米柯在日內(nèi)瓦舉行會談，葛羅米柯向萬斯表達(dá)了對中美聯(lián)合不滿，但在限制戰(zhàn)略武器方面，雙方解決了一些主要分歧：美蘇雙方同意將陸基分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈限制在820枚以內(nèi)，每枚導(dǎo)彈只能裝載不超過10個彈頭；蘇聯(lián)接受重型洲際彈道導(dǎo)彈限額為308枚的建議。但在遙測數(shù)據(jù)加密問題、“逆火”式飛機(jī)的問題上，雙方仍然沒有達(dá)成一致，這些問題只能留到1979年解決。

1979年1-5月，萬斯與多勃雷寧進(jìn)行了多次談判，美蘇雙方對除“逆火”式飛機(jī)和遙測數(shù)據(jù)加密以外的問題基本達(dá)成了共識，這便為雙方在首腦會議上簽訂最后的條約提供了可能。6月15-18日，美蘇首腦會議在日內(nèi)瓦進(jìn)行，經(jīng)過幾天的激烈辯論，雙方在遙測數(shù)據(jù)加密問題上達(dá)成了“任何一方不得故意通過加密方式拒絕向另一方提供與核查條約有關(guān)的遙測資料”的諒解；在“逆火”式飛機(jī)問題上蘇聯(lián)則同意單方面發(fā)表年產(chǎn)不超過30架且不會使其具有洲際飛行能力的聲明。①Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 239,p.948.這樣，雙方于6月18日最終簽訂了《第二階段限制戰(zhàn)略武器條約》（SALTⅡ），條約及其補(bǔ)充文件的主要內(nèi)容有：各方擁有戰(zhàn)略武器運載工具最高限額為2 400件，到1982年削減為2 250件；分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈與運載多彈頭導(dǎo)彈的戰(zhàn)略轟炸機(jī)總共限制為1 320件；分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈限制為1 200件；陸基多彈頭洲際導(dǎo)彈限制為820件；重型洲際彈道導(dǎo)彈限制為308件；雙方在以上限額內(nèi)只允許研發(fā)和部署一種新型戰(zhàn)略武器；陸基、?；鄰楊^導(dǎo)彈分別最多攜帶10個和14個彈頭；陸基、?；埠綄?dǎo)彈的射程不超過600公里；蘇聯(lián)聲明“逆火”式飛機(jī)的年產(chǎn)量將不超過30架且不會賦予其洲際作戰(zhàn)能力；美蘇關(guān)于第三階段限制戰(zhàn)略武器會談的各項原則與指導(dǎo)方針的聯(lián)合聲明。②Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 241,p.956-964.在簽訂SALTⅡ后，卡特立即向勃列日涅夫提交了關(guān)于第三階段限制戰(zhàn)略武器會談的書面建議，但勃列日涅夫反應(yīng)冷淡，他說：“在雙方?jīng)]有處理美國部署在歐洲的核武器系統(tǒng)和英法的核武器這兩個問題之前，蘇聯(lián)不可能同意新的削減?！盵5]155在這種情況下，卡特政府內(nèi)部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把精力先放在SALTⅡ的批準(zhǔn)上。

卡特回國后便在國會中發(fā)表演講，他稱SALTⅡ為“軍備控制方面最詳盡、最廣泛和最全面的條約……使軍備競賽變得更加安全和更能預(yù)測了”[4]250。雖然他言辭鑿鑿，但仍然要在條約批準(zhǔn)過程中面臨來自鷹派的巨大壓力。從條約本身來看，SALTⅡ只是為美蘇的戰(zhàn)略武器數(shù)量規(guī)定了一個限額，在發(fā)展戰(zhàn)略武器質(zhì)量上則沒有任何限制，因此條約遭到了美國國會鷹派的激烈批評，鷹派議員認(rèn)為這個條約沒有限制蘇聯(lián)的優(yōu)勢，也并未對戰(zhàn)略武器形成真正的削減，為此國會曾多次召開聽證會，政府與國會之間關(guān)于條約的辯論也愈發(fā)激烈。

正當(dāng)卡特為批準(zhǔn)SALTⅡ作出努力的時候，“古巴戰(zhàn)斗旅”③1978年美國中央情報局發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)一支部隊在古巴進(jìn)行活動，后被媒體泄露，在美國國內(nèi)引起軒然大波，后來證實蘇聯(lián)部隊1962年便已駐扎在古巴，只是一些軍事訓(xùn)練人員，但此事仍對卡特政府的聲譽(yù)造成巨大影響。事件迅速發(fā)酵，使國會鷹派在是否批準(zhǔn)條約的問題中占據(jù)了主動?？ㄌ貫榱说玫礁嗟闹С郑扇×酥荚跔幦→椗傻男袆樱河媱澭兄撇⒉渴餗X導(dǎo)彈（移動洲際彈道導(dǎo)彈），以抗衡蘇聯(lián)在重型洲際彈道導(dǎo)彈上的優(yōu)勢；加大軍事開支，授權(quán)五角大樓提前制定1981-1985年的軍事預(yù)算，把軍事開支的實際年增長率由3%提升到5%，這在政府內(nèi)部與國會得到了一致支持[6]786-787；加強(qiáng)與北約的關(guān)系，1983年起，在西歐地區(qū)部署巡航導(dǎo)彈和潘興Ⅱ式導(dǎo)彈，增強(qiáng)北約對抗蘇聯(lián)的軍事實力。這些行動為卡特爭取到了部分支持，但國會內(nèi)部意見仍未統(tǒng)一，關(guān)于條約的爭論此起彼伏。1979年12月底，蘇聯(lián)入侵阿富汗，卡特政府對此事反映異常強(qiáng)烈，施行對蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)制裁、召回駐蘇聯(lián)大使、宣布美國拒絕參加莫斯科奧運會、開啟對華軍售等措施，隨后從參議院撤回SALTⅡ。隨著卡特在1980年的大選中失利，SALTⅡ被無限期擱置，而他計劃中的第三階段限制戰(zhàn)略武器會談也只能留到里根政府任內(nèi)再做打算。

（二）卡特政府的限制軍售政策

除了核裁軍，卡特對裁軍的構(gòu)想還包括裁減美國對外軍售?？ㄌ卦?976年的一次外交政策協(xié)會午餐會上表示：“事實是我們不能兩全其美。我們能同時成為世界和平的主要倡導(dǎo)者和世界戰(zhàn)爭武器的主要供應(yīng)者嗎？如果我成為總統(tǒng)，我將與我們的盟友（其中一些也在出售武器）合作，并尋求與蘇聯(lián)合作，加強(qiáng)對和平的重視，減少戰(zhàn)爭武器的貿(mào)易。”④Foundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 6,p.37.卡特對限制常規(guī)武器貿(mào)易的基本想法是希望加強(qiáng)與蘇聯(lián)的合作，共同減少武器出口的數(shù)量，通過美蘇的“帶頭作用”迫使其他的武器出口國家加入到這一行列中，從而減少常規(guī)武器在世界上的流動，實現(xiàn)世界局勢的穩(wěn)定。盡管國會不停地通過立法來限制美國的對外軍售，但其規(guī)模并沒有下降。美國對外出售的武器不僅數(shù)量上成倍增長，而且武器系統(tǒng)不斷升級，殺傷力越來越大。美國軍售的快速發(fā)展給世界和平帶來了威脅，這引起美國國內(nèi)部分人士的不滿和批評。許多批評人士認(rèn)為，尼克松和福特政府時期沒有一個連貫的政策來指導(dǎo)美國龐大的對外軍售，導(dǎo)致其失去了控制。于是，卡特決心要制定出本屆政府的軍售政策。

卡特上臺伊始便指示政策研究委員會全面評估美國的軍售政策，經(jīng)過政府內(nèi)部的詳細(xì)評估和討論后，卡特政府于1977年5月19日發(fā)布“第13號總統(tǒng)令”，宣布美國軍售的新政策——此后，武器出售將被視為一種“特殊的外交政策執(zhí)行，僅在能夠明確證明出售有助于我國國家安全利益的情況下使用”①Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.678.。該政策包括以下幾個方面規(guī)定：（1）對外出售武器將被制定一個最高限額，將除總統(tǒng)豁免特殊情況外的武器出售額限于1977年的水平；（2）美國不會出售沒有部署在美國軍隊中的新開發(fā)的、先進(jìn)的武器系統(tǒng)；（3）美國禁止為武器出口而開發(fā)更加先進(jìn)的武器系統(tǒng)或?qū)ξ淦飨到y(tǒng)進(jìn)行重大的修改；（4）美國禁止與其他國家或地區(qū)達(dá)成關(guān)于重要的武器、設(shè)備和主要部件合作生產(chǎn)的協(xié)議；（5）美國禁止未經(jīng)美國政府允許的情況下將美國的武器或設(shè)備轉(zhuǎn)讓給第三方國家；（6）禁止美國駐外人員幫助美國武器生產(chǎn)商在國外推銷他們的商品。此外，該命令還指出，在未來的安全援助計劃中，受援國的人權(quán)狀況將是一個考慮因素，對那些同樣接受美國經(jīng)濟(jì)援助的發(fā)展中國家購買武器的經(jīng)濟(jì)影響也將會是一個考慮因素。美國將尋求多邊合作，以減少“全球武器販運”。但值得一提的是，這些限制性的武器出口原則并不適用于與美國簽訂防務(wù)條約的國家，如北約、日本等。而且盡管以色列與美國之間沒有正式的防務(wù)條約，美國在聲明中仍特別提到要“履行我們確保以色列安全的歷史責(zé)任”②Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.679.。同時，美國總統(tǒng)可以在“對美國友好國家必須依靠先進(jìn)武器來彌補(bǔ)數(shù)量和其他方面的劣勢以維持地區(qū)平衡的情況下”使用豁免權(quán)。[2]52-54雖然在卡特的新軍售政策實施的前15個月里，來自92個國家的614項武器購買請求被美國政府拒絕，這些武器訂單金額合計超過10億美元，[2]56但在另一方面，美國的盟國則完全不受這項政策的限制，且卡特在其任職的4年內(nèi)，共使用過17次總統(tǒng)豁免權(quán)，其中數(shù)額最大的一次是為解決中東問題而批準(zhǔn)的對外軍售，包括對以色列出售40架F-15和75架F-16、對沙特阿拉伯出售60架F-15以及對埃及出售50架F-5E。[2]58這筆總價超過50億美元的軍售在美國國內(nèi)引發(fā)了巨大爭議。

在確定美國限制武器銷售的政策后，卡特意識到?jīng)]有其他武器出口國家的共同約束，任何單方面的克制政策都不可能取得成功。他指示副總統(tǒng)蒙代爾前往歐洲，提出了在武器銷售方面進(jìn)行合作限制的問題，得到了各種各樣的回應(yīng)，但在西歐各國的回應(yīng)中，一個一致的主題是有必要讓蘇聯(lián)參與進(jìn)來。因此，卡特政府積極推動開展美蘇限制常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓談判，雙方經(jīng)過協(xié)商決定1977年12月開始談判。在正式談判開始前，卡特政府內(nèi)部對談判的目標(biāo)和策略進(jìn)行了討論，但在國務(wù)院和軍控與裁軍署這兩個主要參與談判的部門之間出現(xiàn)了分歧。國務(wù)院認(rèn)為美蘇應(yīng)通過常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓談判，更好地了解雙方在第三世界的目標(biāo)，以便減少雙方在這些地區(qū)的矛盾和沖突，因此國務(wù)院主張達(dá)成一項限制美蘇對特定地區(qū)出口特定武器的協(xié)議。而軍控與裁軍署則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與蘇聯(lián)達(dá)成在全球范圍內(nèi)限定特定武器出口的協(xié)議。最終，經(jīng)過政府的內(nèi)部討論，卡特選擇了國務(wù)院的政策。

在談判中，美國主張討論美蘇雙方對限制向特定地區(qū)出口特定武器的問題，而蘇聯(lián)的關(guān)注點則是制定一項控制武器出口的法律原則。在經(jīng)過1977年12月第一輪談判的初步探索，1978年5月和7月的第二輪、第三輪談判的討價還價后，美蘇兩國在武器接收國的政治標(biāo)準(zhǔn)、向特定地區(qū)出售武器的軍事和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、在特定地區(qū)實行以上標(biāo)準(zhǔn)等方面達(dá)成一致，使談判看起來有可能取得實質(zhì)性進(jìn)展。但在1978年12月的第四輪談判中，美蘇之間產(chǎn)生了巨大分歧，美國提議將拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲設(shè)為“特定地區(qū)”，以此來限制蘇聯(lián)在拉美和非洲的力量。蘇聯(lián)則提出應(yīng)當(dāng)把西亞與東亞都包括進(jìn)來，試圖限制美國在中東的力量并破壞中美之間迅速升溫的關(guān)系。最終，雙方在這個問題上各執(zhí)一詞，沒有達(dá)成協(xié)議。1979年，由于美蘇關(guān)系的惡化與美國逐漸強(qiáng)硬的姿態(tài)，常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓談判在蘇聯(lián)提出恢復(fù)但被美國拒絕后不了了之。

蘇聯(lián)入侵阿富汗后，卡特告訴勃列日涅夫“這會成為兩國關(guān)系上一個帶有根本性質(zhì)和長遠(yuǎn)影響的轉(zhuǎn)折點”[4]445。隨后，卡特政府于1980年1月23日發(fā)布國情咨文，正式宣告“卡特主義”的誕生。就像卡特對勃列日涅夫所說的一樣，這確實成為卡特政府對外政策的一個重大轉(zhuǎn)折點，此后卡特調(diào)整了全球戰(zhàn)略，重新強(qiáng)調(diào)對實力的重視，增加對外武器出口，并大幅度提升國防開支，轉(zhuǎn)向?qū)μK強(qiáng)硬政策，對外軍售也重新成為處理外交關(guān)系的常用手段。

三、評價卡特政府裁軍政策

卡特政府的裁軍政策是構(gòu)建在“緩和”根基上的大廈，他希望通過與蘇聯(lián)的合作達(dá)成在戰(zhàn)略武器與軍售上的裁減，從而實現(xiàn)他個人的構(gòu)想和對選民的承諾。然而，這一時期國際國內(nèi)形勢的快速變化使得以“緩和”為基本特征的裁軍政策失去了其存在的基礎(chǔ)，加上卡特政府內(nèi)部紛爭不斷，卡特的裁軍政策最終在“卡特主義”出臺后快速走向破產(chǎn)。

事實上，卡特政府的裁軍政策取得了一定成效。在戰(zhàn)略力量方面，雖然SALTⅡ從未被正式批準(zhǔn)生效，但美蘇雙方均表示自己不會違反條約中的內(nèi)容，這在一定程度上限制了美蘇的軍備競賽。據(jù)美國國務(wù)院的估計，如果沒有SALTⅡ的話，“蘇聯(lián)到1985年部署的分導(dǎo)式多彈頭彈道導(dǎo)彈可能達(dá)到1 800枚之多”[5]202，這將大幅度超過在條約中所規(guī)定的1 200枚限額?？ㄌ匦Q這個條約“使軍備競賽變得更加安全和更能預(yù)測了”，也并非全無道理。在對外軍售方面，卡特的“第13號總統(tǒng)令”成為指導(dǎo)美國武器出售的理論依據(jù)，卡特不僅對武器出售實行“單方面克制”，而且使對外軍售成為對其他國家施加影響的“特殊外交手段”。卡特在拉美地區(qū)以人權(quán)為理由限制向巴西、阿根廷和烏拉圭提供軍事援助，并減少對這些國家出口武器，迫使這些國家改善國內(nèi)的“政治環(huán)境”；卡特還通過武器出口問題向埃及和以色列施壓，最終促使埃以達(dá)成了《埃以合約》，打開了中東和平的大門；卡特政府在1978年依據(jù)“第13號總統(tǒng)令”拒絕了臺灣購買先進(jìn)軍事裝備的請求，這間接加速了中美建交談判的進(jìn)程，最終中美雙方迅速接近并在1979年1月1日正式建交。通過限制軍售政策，卡特實現(xiàn)了一些具體的政治目標(biāo)，并在一定程度上改善了美國政府在第三世界中的形象。

雖然卡特的裁軍政策取得了一定成效，但最終還是走向了失敗。隨著蘇聯(lián)大規(guī)模入侵阿富汗，卡特通過裁軍政策限制蘇聯(lián)的愿望徹底破滅，之后“卡特主義”應(yīng)運而生，這是卡特政府對外政策的巨大轉(zhuǎn)變，以理想主義為特征的“人權(quán)外交”最終讓位于以現(xiàn)實主義為特征的實力外交，與卡特“人權(quán)外交”交相輝映的裁軍政策也被卡特正式放棄。國內(nèi)反對派認(rèn)為，卡特過于軟弱的政策是導(dǎo)致蘇聯(lián)不斷擴(kuò)張的根本原因，因而對卡特進(jìn)行猛烈的攻擊和質(zhì)疑，最終導(dǎo)致了卡特在1980年的大選中失利。

導(dǎo)致卡特裁軍政策失敗的原因眾多，但最根本的原因還是國際和國內(nèi)局勢的變化。20世紀(jì)70年代末，蘇聯(lián)在全世界加速擴(kuò)張，與此同時，美國的力量正在世界范圍內(nèi)衰退。在美蘇緩和的大背景下，蘇聯(lián)在雙方對“非洲之角”的爭奪中取得了勝利，加強(qiáng)了對非洲的影響。伊朗巴列維國王的倒臺使美國在中東地區(qū)遭受重創(chuàng)，蘇聯(lián)入侵阿富汗則宣告了其對中東的野心。在美國國內(nèi)，“緩和”政策在福特政府時期就飽受批評，在卡特政府階段，這樣的批評有增無減。國會鷹派對美蘇關(guān)系中美國處于劣勢的情況愈發(fā)不滿，要求對蘇實行強(qiáng)硬政策，國會與卡特政府間的摩擦也愈發(fā)激烈。在這樣的國際國內(nèi)形勢下，卡特的裁軍政策顯然已經(jīng)無法適應(yīng)形勢的發(fā)展，從這個角度來看，卡特的裁軍政策失敗是必然的。

與復(fù)雜的國內(nèi)外形勢一同打擊卡特政府的因素還來源于卡特政府內(nèi)部，萬斯與布熱津斯基是卡特政府對外政策的主要制定者，但他們之間存在著巨大的分歧。萬斯認(rèn)為，美國政策的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化美蘇緩和，他認(rèn)為美國只有與蘇聯(lián)密切合作，緩和彼此之間的緊張關(guān)系，才能解決中東問題這樣的難題。而布熱津斯基并不認(rèn)為蘇聯(lián)存在“自愿改進(jìn)其行為”的可能，冷戰(zhàn)只有在其中一個超級大國失敗后才會終結(jié)，所以要努力爭取對蘇聯(lián)的戰(zhàn)略優(yōu)勢?？ㄌ卣J(rèn)為萬斯與布熱津斯基之間的分歧恰好可以互相平衡，而他有能力決定政府政策的最終方向。顯然，卡特并沒有做到這一點，兩人激烈的斗爭使美國的外交政策出現(xiàn)了前后不一致和自相矛盾的現(xiàn)象，表現(xiàn)為政策的搖擺不定，有時小心謹(jǐn)慎，有時又大張旗鼓。這樣持續(xù)的斗爭使卡特政府的威信逐漸下降，對外導(dǎo)致“莫斯科對美國的行動經(jīng)常左右搖擺，首尾不一感到迷惑不解”[7]855，對內(nèi)導(dǎo)致卡特政府的政策遭到國內(nèi)眾多勢力的聯(lián)合批評，政策的施行阻力巨大。這樣的分歧雖然以萬斯的辭職和布熱津斯基的勝利而結(jié)束，但也標(biāo)志著卡特政府徹底放棄具有“緩和”特征的裁軍政策。

四、結(jié)語

卡特政府的裁軍政策是對前任政府“緩和”政策的繼承與發(fā)展，其實質(zhì)是通過裁軍政策削弱蘇聯(lián)的軍事力量與影響，同時提升美國的道義形象，維持美蘇戰(zhàn)略均勢，保護(hù)美國在全球的利益。由于其根本目標(biāo)是保護(hù)美國的國家利益，導(dǎo)致其裁軍政策具有二重性，在裁減戰(zhàn)略武器問題上，卡特一方面與蘇聯(lián)進(jìn)行著的限制戰(zhàn)略武器的談判，另一方面向國內(nèi)承諾將研究和部署更加先進(jìn)的戰(zhàn)略武器。在裁減軍售問題上，卡特一方面宣布對軍售進(jìn)行裁減和限制，另一方面則對關(guān)乎美國國家利益或盟友關(guān)系的問題上“睜一只眼，閉一只眼”。限制軍售政策只是針對與其利益相關(guān)不大的國家，對與其利益息息相關(guān)的國家則完全沒有限制，并且總統(tǒng)可以根據(jù)“具體情況”任意使用豁免權(quán)?？ㄌ氐牟密娬弑砻嫔蠟槊绹狭艘粚印皭酆煤推健钡耐庖拢珜嶋H上美國從未真正的削減武器，所謂的裁軍只是為卡特政府站在裁軍的道德制高點上繼續(xù)維護(hù)美國在全球的利益提供便利。雖然卡特上臺前就宣告了他在裁軍問題上的野心，并通過具有個人色彩的裁軍政策達(dá)成了某些戰(zhàn)略目標(biāo)，但隨著蘇聯(lián)不斷地擴(kuò)張和美國國內(nèi)政治環(huán)境的持續(xù)惡化，卡特終究沒能完成他的目標(biāo)。在蘇聯(lián)入侵阿富汗后，卡特的對外政策發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，“卡特主義”的出臺以及更多強(qiáng)調(diào)“對實力的重視”，實際上宣布了卡特正式放棄了具有“緩和”特征的裁軍政策。卡特在任的最后一年，重新提升國防開支，增加對外武器銷售的數(shù)額，恢復(fù)了某些之前禁止研發(fā)和部署的武器項目，最終為里根政府更加具有侵略性的軍事政策奠定了基礎(chǔ)。