張敏，喬宇杰

(生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035)

2020 年5 月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟2030 生物多樣性戰(zhàn)略:自然回歸生活》(簡稱《2030 戰(zhàn)略》)，旨在到2030 年實現(xiàn)歐盟生物多樣性恢復，增強應對氣候變化、野火、食品安全和疾病風險的韌性，并在全球生物多樣性保護和應對氣候變化中發(fā)揮領導作用。本文在系統(tǒng)梳理《2030 戰(zhàn)略》發(fā)布的背景、主要內(nèi)容以及針對《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(CBD COP15，the 15th Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity，簡稱COP15)的主張和立場基礎上提出相關對策建議。

1 《歐盟2030 生物多樣性戰(zhàn)略》發(fā)布背景

1.1 生物多樣性保護形勢嚴峻

歐盟委員會于2020 年5 月發(fā)布《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略:自然回歸生活》(簡稱《2030 戰(zhàn)略》)報告，旨在到2030 年實現(xiàn)歐盟生物多樣性恢復，增強應對氣候變化、野火、食品安全和疾病風險的韌性，并在全球生物多樣性保護和應對氣候變化中發(fā)揮領導作用。該報告指出，過去40 年中，人類活動導致全球野生物種數(shù)量減少了60%，約四分之三的地球表面被改變，100 萬個物種處于滅絕風險。土地利用變化、過度利用、氣候變化、環(huán)境污染和外來物種入侵是導致生物多樣性喪失的五大直接因素。該報告指出，1997—2011 年，土地利用變化造成全球每年損失生態(tài)系統(tǒng)服務價值達3.5 萬億～18.5 萬億歐元，土地退化造成的損失達5.5 萬億～10.5 萬億歐元。生物多樣性損失和生態(tài)系統(tǒng)破壞是未來10 年人類面臨的最大威脅之一，氣候變化引發(fā)的干旱、洪水和野火加速了大自然破壞，而大自然的破壞和不可持續(xù)利用反過來則是氣候變化的重要推手。大自然是應對氣候變化的有力同盟，可持續(xù)管理海洋、森林、草地和農(nóng)用地等基于自然的解決方案在減排和氣候適應方面發(fā)揮著至關重要的作用。

1.2 生物多樣性保護有利于新冠肺炎疫情后經(jīng)濟復蘇

《2030 戰(zhàn)略》指出，投資于自然保護與修復對于歐洲經(jīng)濟復蘇至關重要，在新冠肺炎疫情后經(jīng)濟復蘇之際，要避免重回不可持續(xù)的發(fā)展道路以及由此帶來的“鎖定效應”。生物多樣性保護可以為多個行業(yè)帶來直接經(jīng)濟效益，比如，維持海洋物種數(shù)量可以增加海產(chǎn)品行業(yè)年利潤490 億歐元；對海洋生態(tài)系統(tǒng)的評估顯示，在海洋保護地每投資1 歐元，至少產(chǎn)生3 歐元的回報[1]。“自然2000 計劃”(Natura 2000)每年帶來2000 億～3000 億歐元效益[2]，自然保護區(qū)的投資需求將產(chǎn)生50 萬個工作崗位。保護海岸濕地生態(tài)系統(tǒng)可以每年為保險行業(yè)節(jié)省500 億歐元洪水災害賠付，保護野生動植物的成本收益比至少可達1 ∶100[3]。投資于固碳棲息地、氣候友好型農(nóng)業(yè)在內(nèi)的自然資本被認為是最重要的財政恢復措施之一，可以帶來“高乘數(shù)效應”和積極的氣候影響。

1.3 COP15 為生物多樣性保護提供戰(zhàn)略機遇

《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)第二階段會議將于2022 年上半年在昆明舉行，此次會議將在評估《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》(也稱“愛知目標”)實施進展的基礎上，審議通過“2020 年后全球生物多樣性框架”(簡稱“2020 后框架”)，成為未來十年指導全球生物多樣性保護的綱領性文件。目前全球生物多樣性保護形勢依然嚴峻，《生物多樣性公約》締約方大會第十四次會議(COP14)對“愛知目標”的最新評估表明，大多數(shù)“愛知目標”取得的進展有限，對若干目標而言，總體上未取得進展[4]。20 個“愛知目標”中的19 個目標發(fā)展態(tài)勢都落后于預期，其中生境喪失和破碎化以及環(huán)境污染等目標繼續(xù)惡化[5]。在COP15 第二階段會議即將召開、“2020 后框架”磋商的關鍵時間節(jié)點，歐盟希望通過制定《2030 戰(zhàn)略》，表達對“2020后框架”目標制定的立場和主張，幫助達成變革性的生物多樣性保護目標，在全球生物多樣性保護和應對氣候變化中發(fā)揮引領作用。

2 《2030 戰(zhàn)略》主要內(nèi)容

《2030 戰(zhàn)略》主要包括保護地連通、自然恢復計劃、保障措施和行動計劃四部分內(nèi)容。保護地連通設定了到2030 年的總體目標和路線圖；自然恢復計劃針對造成生物多樣性損失的五大直接因素，提出有針對性的關鍵承諾，并設定了量化指標；保障措施從法制層面、資金支持、技術手段、全民參與、全球合作等方面提出細化措施，特別強調(diào)了歐盟針對“2020 后框架”目標的六大主張；行動計劃規(guī)定了歐盟委員會在法律制修訂、標準指南、監(jiān)測評估方面的職責和具體任務，為其成員國落實生物多樣性戰(zhàn)略提供技術指導。

2.1 保護地連通

在2008 年“自然2000 計劃”18%陸地和6%海洋保護區(qū)目標基礎上，歐盟提出擴大陸地和海洋保護地網(wǎng)絡，總體目標為:(1)至少劃定30%的陸地和30%的海洋區(qū)域作為保護地，建設生態(tài)廊道；(2)其中1/3 的保護地劃定為嚴格保護地，包括原始森林、泥炭地、草地、濕地、紅樹林、灘涂等固碳地區(qū)。

該計劃要求歐盟成員國自行劃定本國保護地和嚴格保護地。為此，歐盟與成員國及歐洲環(huán)境署合作，于2020 年提出保護地劃定原則和指南，包括明確嚴格保護地定義并出臺管理規(guī)劃；到2021 年底，成員國就保護地劃定原則和指南與歐盟達成一致意見；到2023 年底，在保護地和生態(tài)廊道建設方面取得顯著進展；到2024 年，評估成員國實現(xiàn)2030 年生物多樣性目標的進展情況，并決定是否要加大保護力度。參見表1。

2.2 自然恢復計劃

針對土地利用變化、過度利用、氣候變化、環(huán)境污染和外來物種入侵五大生物多樣性喪失直接因素，“自然恢復計劃”提出了到2030 年生態(tài)保護和修復的關鍵承諾，旨在幫助改善現(xiàn)存和新劃定的自然保護地的健康，即通過限制城市無序蔓延、治理污染和防止外來物種入侵，減少棲息地和物種壓力，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)多樣性和韌性，確保生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用。參見表2。

表2 《2030 戰(zhàn)略》自然恢復計劃關鍵承諾

2.3 保障措施

2.3.1 制定法律框架

對成員國落實生物多樣性承諾進行指導，建立監(jiān)測和評估機制，包括制定明確的指標體系，定期對實施進展進行評估并采取改進措施。通過加強利益相關方對話，建立信息透明和多方參與機制，確保各方對生態(tài)系統(tǒng)“利益共享、責任共擔”。

2.3.2 加強執(zhí)法

與成員國以及其環(huán)保部門、監(jiān)察部門、執(zhí)法部門和司法部門合作，加強執(zhí)法，發(fā)揮民間組織的監(jiān)督作用，對公眾和非政府組織開放生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)違法行為民事訴訟。

2.3.3 全民參與、綜合管理

2020 年修訂企業(yè)信息披露制度，將信息披露范圍擴大到生物多樣性信息披露。2021 年提出企業(yè)可持續(xù)治理倡議，要求其履行環(huán)境責任，根據(jù)企業(yè)規(guī)模在供應鏈中開展盡職調(diào)查。推進工商界生物多樣性保護行動，并將其納入歐盟氣候協(xié)定。制定基于自然的解決方案激勵措施，破除不利于其發(fā)展的政策障礙。

2.3.4 資金支持

每年至少投入200 億歐元，并利用歐盟各種項目資金撬動國家和歐盟層面公共和私營資金。歐盟將把25%的氣候預算用于生物多樣性保護和基于自然的解決方案。通過公私合作伙伴關系(PPP，Public-Private-Partnership)，制定專門的自然資本和循環(huán)經(jīng)濟倡議，在未來十年吸引至少100 億歐元的資金，把自然恢復和生物多樣性納入《歐盟綠色新政》投資重點領域。實施反映環(huán)境成本(生物多樣性損失)的稅收定價制度，采用“使用者付費”和“污染者付費”原則，將環(huán)境成本內(nèi)部化。

2.3.5 技術手段和能力建設

2021 年提出生態(tài)系統(tǒng)服務價值和可持續(xù)利用原則、核算方法和標準，包括通過全生命周期評估和自然資本核算，衡量產(chǎn)品和生產(chǎn)商的環(huán)境足跡，支持全球范圍內(nèi)的自然資本核算倡議。與歐洲環(huán)境署合作，建立生物多樣性知識中心，跟蹤評估歐盟及其合作伙伴生物多樣性保護工具使用情況，加強氣候與生物多樣性聯(lián)合研究。

2.4 行動計劃

《2030 戰(zhàn)略》還明確規(guī)定了歐盟在制定法律法規(guī)、標準指南和開展監(jiān)測評估等方面的職責和任務，為成員國落實生物多樣性保護戰(zhàn)略提供法制保障和技術指導，并對其實施情況進行監(jiān)督。具體行動包括3 個層面。(1)法律法規(guī)層面，修訂《農(nóng)藥可持續(xù)利用指令》，加強害蟲綜合管理；制定《有機農(nóng)業(yè)行動計劃(2021—2026)》；修訂《土壤保護主題戰(zhàn)略》；制定《歐盟新森林戰(zhàn)略》，制定到2030 年種植30 億棵樹的路線圖；修訂《歐盟打擊野生動植物走私行動計劃》。(2)標準指南層面，制定保護地和生態(tài)廊道劃定標準和指南；修訂《受保護物種和棲息地篩選指南》；實施《棲息地保護指南》；制定《營養(yǎng)物質(zhì)綜合管理行動指南》和生物多樣性主流化方法和標準。(3)監(jiān)測評估方面，開展全球生物群落可持續(xù)性評估、歐盟實現(xiàn)2030 年保護地目標的進展評估、生物質(zhì)燃料對土地利用變化的間接風險評估、生物多樣性治理框架有效性評估以及貿(mào)易協(xié)定對生物多樣性影響評估等。

3 歐盟針對COP15 核心議題“2020 后框架”的六大主張

把生物多樣性作為歐盟外交事務的優(yōu)先領域，推行“綠色新政外交”，在雙邊和多邊關系中實現(xiàn)生物多樣性保護主流化。歐盟計劃在2020 年后全球生物多樣性保護中發(fā)揮引領作用，建立生物多樣性聯(lián)盟，期待在即將到來的COP15 第二階段會議上達成一個新的“2020 年后全球生物多樣性框架”。歐盟對COP15 核心議題“2020 后框架”有六大主張。(1)制定2050 年全球生物多樣性保護目標，該目標應與“聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展目標”以及“人與自然和諧相處”愿景相一致。到2050 年，實現(xiàn)全球生態(tài)系統(tǒng)有效保護和修復，避免人類活動造成的物種滅絕。(2)制定2030 年全球生物多樣性保護目標，該目標應與歐盟《2030 戰(zhàn)略》目標一致，針對造成生物多樣性減少的五大直接因素，提出可衡量、可操作的具體措施和時間節(jié)點。(3)完善生物多樣性保護實施、監(jiān)測和評估機制。締約方于2021 年底前修訂完成《國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃》，對生物多樣性關鍵目標作出承諾。開展生物多樣性保護實施進展評估，識別締約方實現(xiàn)2030 年生物多樣性保護目標的差距并提出改進措施。(4)加強資金支持、聯(lián)合研究和技術創(chuàng)新。(5)基因資源惠益分享機制。(6)公平原則，包括尊重土著居民的權利，鼓勵土著居民和當?shù)厣鐓^(qū)，婦女、青年、地方政府和民間團體，私營部門，學術團體和研究機構(gòu)廣泛參與生物多樣性保護。

4 對歐盟《2030 戰(zhàn)略》的評述

《2030 戰(zhàn)略》展現(xiàn)了歐盟扭轉(zhuǎn)生物多樣性損失的雄心壯志。該戰(zhàn)略的總體目標十分宏大，每個目標下都有具體的子目標，涵蓋農(nóng)用地、土壤、森林、海洋、淡水等生態(tài)系統(tǒng)，以及污染、城鎮(zhèn)化、外來物種入侵等內(nèi)容。歐盟希望通過該戰(zhàn)略推動達成變革性的“2020 后框架”，從而在全球生物多樣性保護領域發(fā)揮領導力。然而，《2030 戰(zhàn)略》過于宏大，并沒有就“2020 后框架”提出具體目標、評估指標和路線圖，如何達成兼具雄心又平衡務實的2020 后生物多樣性保護目標是COP15 面臨的重大挑戰(zhàn)。在資金支持方面，歐盟并沒有對發(fā)展中國家所需的資金支持和能力建設作出承諾，以幫助廣大發(fā)展中國家特別是生物多樣性大國獲得所需的資金、技術和治理能力，這就為中國積極參與COP15 第二階段會議議程設定，發(fā)揮東道國優(yōu)勢，推動達成“2020 后框架”提供了難得機遇。

5 相關對策建議

5.1 高度關注歐盟對COP15 生物多樣性保護的主張，凝聚共識，共同推動達成變革性的“2020 后框架”目標

《生物多樣性公約》第十五次締約方大會第一階段會議在昆明成功舉辦，歐盟的生物多樣性立場尤需關注。《2030 戰(zhàn)略》主要集中在保護地連通和自然恢復等方面。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》(2010—2030 年)提出“到2030 年，使生物多樣性得到切實保護”。這些目標和理念與《2030 戰(zhàn)略》具有諸多相似之處。我國應借助COP15 召開的歷史機遇，全方位展示我國生態(tài)文明建設和生物多樣性保護成就，與歐盟加強溝通，凝聚共識，共同推動達成具有變革性的“2020 后框架”，為全球生物多樣性保護和應對氣候變化貢獻中國智慧和中國方案。

5.2 把城鎮(zhèn)化議題納入“2020 后框架”目標，進一步加強土地保護與管理

《2030 戰(zhàn)略》明確指出，《生物多樣性公約》締約方應針對土地利用變化、過度利用、氣候變化、環(huán)境污染和外來物種入侵五大生物多樣性威脅因素，提出可衡量、可操作的具體措施和路線圖，其戰(zhàn)略中的15 項關鍵承諾均圍繞這五大威脅因素制定[6]。研究表明，土地利用變化是造成環(huán)境退化和生物多樣性喪失的首要原因，而城鎮(zhèn)化則是土地利用變化的直接驅(qū)動力[7]。把城鎮(zhèn)化議題納入“2020 后框架”，最大限度減少城鎮(zhèn)化對生物多樣性的影響。我國在制定下一階段國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃時應統(tǒng)籌考慮城市規(guī)劃、土地利用與生物多樣性保護的協(xié)同，加強土地保護與管理，減少生境喪失和破碎化，加強保護區(qū)管理。

5.3 通過加強中歐生物多樣性合作，探索更多形式的生態(tài)環(huán)境保護合作

我國是全球12 個生物多樣性特別豐富的國家之一，也是生物多樣性喪失形勢嚴峻的國家之一，應借鑒歐盟在自然保護地劃定、物種保護指南等方面的先進經(jīng)驗，進一步完善我國法律法規(guī)、標準指南建設；加強中歐生物多樣性聯(lián)合研究和技術交流，學習歐盟在生物多樣性基線調(diào)查、進展跟蹤和監(jiān)測等方面的先進技術；增加對生物多樣性保護的資金支持，吸引社會資本參與生物多樣性投資，實現(xiàn)保護資金多元化；把生態(tài)資本納入地方經(jīng)濟核算體系，探索生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化路徑，實現(xiàn)生物資源惠益分享；借助中歐生物多樣性合作，探索更大范圍、更多形式的生態(tài)環(huán)境保護合作，實現(xiàn)應對氣候變化、減貧、落實聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展目標的協(xié)同。