王毅，張蒙，李海東，趙立君，田春秀

(1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029；3.生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042)

應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性是兩大全球性熱點和難點環(huán)境問題。國家自主貢獻無法滿足將全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高幅度控制在2℃的目標要求[1]。氣候變化是繼陸地和海洋利用變化、生物資源過度利用導(dǎo)致生物多樣性喪失的另一重要驅(qū)動因素，且能解釋生物多樣性喪失的14%[2]。值得注意的是，為應(yīng)對氣候變化而進行的影響觀測、減緩和適應(yīng)措施對生物多樣性具有積極影響。同時，保護生物多樣性對減緩和適應(yīng)氣候變化也具有雙重意義。因此，要解決氣候變化和生物多樣性喪失雙重危機，不能將二者分離單獨去解決，而必須將二者視為相輔相成的兩個目標，從而起到協(xié)同增效的作用。如何實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同推進，已成為全球關(guān)注的熱點問題。本研究基于氣候變化與生物多樣性的相互作用，分析了推進協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)，提出了推進應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理的政策建議，為解決當前困境提供支撐。

1 應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性相輔相成

1.1 氣候變化是導(dǎo)致生物多樣性喪失的主要驅(qū)動因素之一

相關(guān)研究表明，氣候變化趨勢如果得不到緩解，將成為導(dǎo)致生物多樣性喪失的最大驅(qū)動因素，預(yù)計在21 世紀氣候變化將超越其他驅(qū)動因素(圖1)[3-4]。在全球升溫2℃情景下，生物多樣性銳減的數(shù)量將可能是升溫1.5℃的2 倍。氣候變化還改變著物種的分布格局，并且全球物種分布格局正以逐漸增加的速度變化。一項全球范圍的評估顯示，物種在向兩極移動，陸地物種平均每10 年移動17km，海洋物種平均每10 年移動72km[5]。生境喪失是對生物多樣性的最大威脅，而氣候變化將加劇棲息地喪失和破碎化(圖2)[6-7]，氣候變化可能在大于18%的陸地生態(tài)空間(覆蓋大于5 0%的陸地脊椎動物物種)中加劇了物種棲息地喪失和破碎化[6]。同時，氣候變化引發(fā)的極端天氣事件，也對生物多樣性造成直接破壞，例如植物受損、生態(tài)系統(tǒng)破壞等。

圖1 未來氣候變化和二氧化碳濃度對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)過程的潛在影響[3]

圖2 氣候變化加劇棲息地喪失和破碎化可能性的置信區(qū)間[6]

1.2 保護生物多樣性對減緩和適應(yīng)氣候變化具有雙重作用

保護生物多樣性對減緩和適應(yīng)氣候變化發(fā)揮著重要作用。一是為遏制生物多樣性喪失進行的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，可維持并提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能，減緩氣候變化。生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)碳儲量正相關(guān)，海洋、陸地每年固碳總量約56 億噸，是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的重要支柱。預(yù)計到2050 年，通過植樹造林、重新造林、避免森林砍伐以及農(nóng)業(yè)、牧場和森林管理等方案，全球可減少約1000 億噸碳，相當于同期化石燃料排放量的10%～20%[8]。二是減少對生物多樣性造成不利影響的活動(改變棲息地、過度采伐、污染和外來物種入侵等)也有助于提高適應(yīng)氣候變化的能力。例如，通過保護和在自然保護地之間建立生態(tài)廊道來應(yīng)對棲息地破碎化，可提高生態(tài)系統(tǒng)的韌性以應(yīng)對氣候變化，增強適應(yīng)氣候變化的能力。三是提供生物質(zhì)能，并為大規(guī)模發(fā)展可再生能源提供土地等。

1.3 應(yīng)對氣候變化有助于保護生物多樣性

應(yīng)對氣候變化主要集中在影響觀測、減緩和適應(yīng)三個方面。氣候變化對生物多樣性的影響可分為累積性影響與突發(fā)性影響，影響觀測可進行歸因辨識和脆弱性評估，識別氣候變化風(fēng)險源和作用對象[9]；為減緩氣候變化，增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯而進行的生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，可以為保護生物多樣性提供更穩(wěn)定的棲息地；適應(yīng)則是生物多樣性應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的重要手段，可通過對傳統(tǒng)生態(tài)保護修復(fù)技術(shù)措施進行評估，篩選出有利于氣候變化風(fēng)險管理的生態(tài)保護措施。具體可表現(xiàn)為:保護和恢復(fù)本地生態(tài)系統(tǒng)，保護和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，預(yù)防和控制外來物種入侵，管理稀有、受威脅和瀕危物種的棲息地，降低由于極端天氣事件及自然災(zāi)害帶來的生態(tài)系統(tǒng)退化和物種滅絕的風(fēng)險等。

2 應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)

作為一種新型治理模式，協(xié)同治理在生態(tài)環(huán)境保護[10]、公共教育、社會危機管理等公共領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)，引起大量專業(yè)人士和實施者的廣泛關(guān)注。應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的熱點問題，解決這些公共問題需要多方參與，因此給協(xié)同治理帶來一系列挑戰(zhàn)。

2.1 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》協(xié)同增效有待增強

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》是兩個重要的國際環(huán)境公約，自誕生之日起就存在相互交叉的議題。2007 年，國際生物多樣性日的主題被確定為“生物多樣性與氣候變化”。2010 年，在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》 第十次締約方大會(COP10) 通過了《2011—2020 年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》，確定了“愛知生物多樣性目標”(簡稱“愛知目標”)，其中目標10 為“到2015 年，減少氣候變化或海洋酸化對珊瑚礁和其他脆弱生態(tài)系統(tǒng)的多重人為壓力，維護它們的完整性和功能”，包括氣候變化對珊瑚礁的影響和氣候變化對其他脆弱生態(tài)系統(tǒng)的影響[10]。2021 年10 月，在中國昆明召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)發(fā)表的《昆明宣言》，多次出現(xiàn)氣候變化影響、減緩和適應(yīng)氣候變化相關(guān)內(nèi)容，呼吁“進一步加強與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》和生物多樣性相關(guān)公約等現(xiàn)有多邊環(huán)境協(xié)定，以及《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》及相關(guān)國際和多邊進程的合作與協(xié)調(diào)行動”。COP15 大會期間舉行的平行活動即生態(tài)文明論壇主題一“應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性”受到廣泛關(guān)注。由于“愛知目標”全球?qū)崿F(xiàn)情況總體不夠理想，全球生物多樣性喪失趨勢還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，生物多樣性面臨的壓力仍在加劇。COP15 第二階段會議擬于2022 年上半年在昆明召開，重點是圍繞“2020 年后全球生物多樣性框架”核心議題進行磋商，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》兩大國際公約如何體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與生物多樣性協(xié)同治理、各國政府如何有效執(zhí)行，是2020 年后應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

2.2 應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性相關(guān)部門間的統(tǒng)籌機制有待加強

從部門職責來看，我國應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性相關(guān)職能分散在多個部門。例如，國家發(fā)展改革委負責調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，組織擬訂和實施有利于資源節(jié)約與綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)實施能源消費總量和強度雙控行動，指導(dǎo)推進煤炭消費減量替代。自然資源部負責建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，牽頭組織編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃并實施有關(guān)生態(tài)修復(fù)重大工程。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責農(nóng)業(yè)植物新品種保護，牽頭管理外來物種，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生物物種資源的保護與管理。國家林業(yè)和草原局負責對陸生野生動植物資源的監(jiān)督管理、對各類自然保護地的監(jiān)督管理以及對林業(yè)和草原及其生態(tài)保護修復(fù)的監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部負責應(yīng)對氣候變化工作，指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督生態(tài)保護修復(fù)工作，負責對環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理等。從統(tǒng)籌機制來看，我國成立了“中國生物多樣性保護國家委員會”，有22 家成員單位，以統(tǒng)籌相關(guān)部門的生物多樣性保護工作；成立了國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組和碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以統(tǒng)籌相關(guān)部門協(xié)調(diào)發(fā)力，全力做好應(yīng)對氣候變化工作，力爭實現(xiàn)2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和目標。在整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的思路指引下，如何發(fā)揮應(yīng)對氣候變化和生物多樣性保護這類統(tǒng)籌機構(gòu)的作用，聯(lián)動運行，同向發(fā)力，并進一步協(xié)調(diào)相關(guān)部門構(gòu)建高效順暢的協(xié)作機制，是推進應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理的重要保障。

2.3 應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性的治理體系和治理能力亟待提高

做好應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理工作，既是氣候變化風(fēng)險管理的必要措施，也是減緩氣候惡化程度的重要途徑。生物多樣性保護應(yīng)對氣候變化存在科學(xué)認知、適應(yīng)能力建設(shè)、自然保護地管理、技術(shù)標準缺乏等問題[11]，亟待加強碳中和背景下生物多樣性保護減緩和適應(yīng)氣候變化的治理體系和治理能力建設(shè)。2020 年9 月30 日，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國生物多樣性峰會上的講話強調(diào)，中國切實履行氣候變化、生物多樣性等環(huán)境相關(guān)條約義務(wù)，已提前完成2020 年應(yīng)對氣候變化和設(shè)立自然保護區(qū)相關(guān)目標；作為世界上最大發(fā)展中國家，我們也愿承擔與中國發(fā)展水平相稱的國際責任，為全球環(huán)境治理貢獻力量。2021 年10 月8 日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的生物多樣性保護》白皮書，明確提出要秉持人與自然和諧共生理念，提升生物多樣性治理能力和深化全球生物多樣性保護合作。目前，氣候變化已經(jīng)或正在威脅我國國土生態(tài)安全格局和生態(tài)脆弱區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，給生物多樣性保護帶來新的挑戰(zhàn)。在碳達峰碳中和被納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局背景下，如何加強應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性的治理體系和治理能力建設(shè)，不僅是我國環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求。

2.4 應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理的技術(shù)政策缺乏

基于生態(tài)文明理念和基于自然的解決方案開展應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性，受到越來越多國家和地區(qū)的關(guān)注。2009 年世界自然保護聯(lián)盟(IUCN，International Union for Conservation of Nature)在提交給《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十五次締約方大會的報告中，強調(diào)了基于自然的解決方案在應(yīng)對氣候變化中的作用。2021 年10 月召開的《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)主題是“生態(tài)文明:共建地球生命共同體”，首次將“生態(tài)文明”作為聯(lián)合國大會主題。COP15 第一階段舉辦的生態(tài)文明論壇，圍繞基于自然解決方案的生態(tài)保護修復(fù)，開展了應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理的典型案例分享與實踐經(jīng)驗探討。應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性的協(xié)同治理資金、技術(shù)、標準和監(jiān)管政策越來越受到國際社會廣泛關(guān)注。中國政府積極尋找應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性的工作抓手和協(xié)同治理方案，通過《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》；成立昆明生物多樣性基金，支持發(fā)展中國家生物多樣性保護事業(yè)；正式設(shè)立第一批5 個國家公園；出臺碳達峰、碳中和“1+N”政策體系等相關(guān)戰(zhàn)略與舉措，統(tǒng)籌考慮應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性工作，取得了一定的協(xié)同治理成效。但協(xié)同治理視角下相關(guān)技術(shù)政策仍顯不足。

3 推進應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同增效的政策建議

為更好地推進應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理，本研究基于以上分析提出相關(guān)政策建議。

3.1 制定協(xié)同治理政策制度框架

謀劃應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理的政策制度框架，在政策制定過程中要堅持中央統(tǒng)籌，堅持系統(tǒng)思維和韌性思維。

3.1.1 堅持中央統(tǒng)籌

建立中央領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。將應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性納入經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，以應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性協(xié)同治理為目標，形成廣泛共識和準備，統(tǒng)籌設(shè)計，制定二者協(xié)同推進的國家戰(zhàn)略和行動指南。推動形成高效統(tǒng)籌、上下結(jié)合、分類施策、成本有效、公正轉(zhuǎn)型、共同參與的應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性的協(xié)同推進治理體系。

3.1.2 堅持系統(tǒng)思維和韌性思維

堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，要整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，充分認識自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟社會系統(tǒng)的韌性、恢復(fù)力、調(diào)節(jié)能力和正、負反饋機制，在保護和發(fā)展中維持平衡。同時，考慮不同區(qū)域和不同尺度上協(xié)同治理的差異性，以整體優(yōu)化為前提。重點要把握以下四點:(1)以轉(zhuǎn)型為核心，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)推進可持續(xù)發(fā)展；(2)降碳是根本，下大力度降低二氧化碳排放總量；(3)以科技手段為補充，提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力；(4)進一步強調(diào)適應(yīng)的重要性，以應(yīng)對未來的氣候變化。

3.2 構(gòu)建應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)調(diào)互動的治理體系

應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性不能靠單一措施、單一行動、單一組織實現(xiàn)，必須綜合協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟和社會作用，緩解氣候變化和生物多樣性喪失，需要所有利益相關(guān)方都參與到應(yīng)對氣候變化和生物多樣性保護中，形成多措并舉、協(xié)調(diào)互動的治理體系[12]。

3.2.1 履約協(xié)同

制定有關(guān)《巴黎協(xié)定》與“2020 年后全球生物多樣性保護框架”的聯(lián)合履約計劃。在科學(xué)評估基礎(chǔ)上，提升國家自主貢獻中涉及生物多樣性保護的目標力度，制定科學(xué)的、可量化的、易操作的生物多樣性保護目標；同時“2020 年后全球生物多樣性保護框架”中有關(guān)應(yīng)對氣候變化的任務(wù)目標也需明確。

3.2.2 立法協(xié)同

國家和各有關(guān)部門統(tǒng)籌制修訂碳達峰碳中和、生物多樣性保護的法律法規(guī)及其路線圖，通過協(xié)同立法，從彌補空白、解決沖突、并行互補等維度，打破氣候變化與生物多樣性保護協(xié)同治理的政策壁壘，增強二者協(xié)同推進的法規(guī)政策支撐。

3.2.3 部門協(xié)同

構(gòu)建應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性的協(xié)調(diào)管理制度，制定《中國生物多樣性保護協(xié)同應(yīng)對氣候變化的國家方案》[11]。強化應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破主體分散、部門分割運行體制下價值整合的碎片化、資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化三個維度的困境，建立健全部門協(xié)同治理的制度體系，明確責任分工，完善協(xié)作機制，暢通交流路徑，形成高效協(xié)同的管理機制，為推進二者協(xié)同治理提供制度保障。

3.2.4 區(qū)域協(xié)同

以保護生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性和完整性為出發(fā)點，加強跨區(qū)域應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性。建設(shè)跨區(qū)域的生態(tài)廊道和可持續(xù)供應(yīng)鏈，建立跨區(qū)域的保護聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，實施聯(lián)合行動等，為推進應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理提供區(qū)域協(xié)同的制度保障。

3.2.5 信息協(xié)同

基于已有的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)管平臺，搭建包括應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性信息在內(nèi)的數(shù)據(jù)平臺，利用有關(guān)決策支撐平臺，建立相關(guān)的案例庫、最佳實踐集和行動指南，以科學(xué)透明的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)對應(yīng)對氣候變化和保護生物多樣性的效果進行評估和問責，并撬動技術(shù)創(chuàng)新及融資目標的實現(xiàn)，為推進制定及時有效的二者協(xié)同治理政策提供數(shù)據(jù)信息和決策支撐。

3.2.6 利益相關(guān)方協(xié)同

充分發(fā)揮各類國內(nèi)外機構(gòu)等利益相關(guān)方的作用，調(diào)動企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織、公眾等所有利益相關(guān)方的積極性，與政府部門建立協(xié)同對話和信任，這有利于建立對不同觀點和不同知識的尊重，以促進制定及時有效的政策、增加投資力度、提升項目資金的使用效益。

3.3 構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局

推動形成國土開發(fā)保護新格局和自然保護地體系。重塑集約、智能、低碳、韌性、可持續(xù)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，促進城市韌性發(fā)展；統(tǒng)籌考慮區(qū)域綜合自然資源稟賦、新能源發(fā)展及成本、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的碳中和產(chǎn)業(yè)布局；國土空間用途管制和雙碳目標相融合，制定有利于大規(guī)模高比例發(fā)展可再生能源的混合用地政策，給未來發(fā)展新能源、保護生物多樣性、提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯及適應(yīng)能力以更多的生態(tài)空間，促進生物質(zhì)能的保護、開發(fā)與利用，降碳、增匯、適應(yīng)與保護生物多樣性協(xié)同增效。

3.4 推動有利于實現(xiàn)碳中和與生物多樣性保護的貿(mào)易與合作方式

構(gòu)建可持續(xù)的貿(mào)易、投資與國際合作體系，統(tǒng)籌國際國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展政策，降低應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同治理的成本。促進全球碳中和進程，構(gòu)建多元氣候合作、對話機制和治理體系，提供多形式的技術(shù)、資金、知識和能力。制定《巴黎協(xié)定》及《世界貿(mào)易組織》框架下的多邊環(huán)境貿(mào)易規(guī)則和可持續(xù)投融資機制。構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，探索全球化重塑和雙循環(huán)模式下的可持續(xù)貿(mào)易模式，優(yōu)先大宗軟性商品的綠色供應(yīng)鏈、價值鏈，非毀林智能認證與可追溯，發(fā)展大宗硬性商品及其行業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟[13]。加強綠色“一帶一路”建設(shè)，開展多層次多渠道環(huán)境合作，完善多元資金治理。關(guān)注海洋、塑料、食物、生物多樣性、環(huán)境與健康等相關(guān)熱點議題以及保障資源、能源、生物、氣候安全等問題。

3.5 加強生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性的協(xié)同效應(yīng)研究

在國家層面上，生態(tài)系統(tǒng)碳匯與關(guān)鍵瀕危物種豐富度之間存在很好的一致性。占國土面積18%的自然保護地，覆蓋了全國12.6%左右的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯，我國生物多樣性保護將為生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對氣候變化帶來巨大的協(xié)同效益，反之亦然。因此，應(yīng)繼續(xù)探索氣候變化及極端天氣事件對我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)的影響和對策，制定應(yīng)對氣候變化與生物多樣性保護的協(xié)同規(guī)劃，以更好地實踐基于自然的解決方案和提高成本效益。推動基于自然的解決方案和基于自然的恢復(fù)主流化[14]，制定協(xié)同治理的優(yōu)先序。采用基于自然的解決方案，發(fā)展“自然向好”型經(jīng)濟，提高資源利用效率，保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性，這既是對生物多樣性保護的解決方案，也是應(yīng)對氣候變化的解決方案?？梢酝ㄟ^對保護生物多樣性的研究，尋找提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、增加碳匯能力的成本有效方法，實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與保護生物多樣性協(xié)同增效。