李丹丹

（平利縣自然資源局 陜西安康 725500）

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作也成為城市土地管理的重要內(nèi)容。土地是人類(lèi)生活生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，其利用程度和利用方式影響著人類(lèi)的生活方式和生活質(zhì)量，特別是城市土地的利用，直接決定其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地作為一種資源稟賦，其利用結(jié)構(gòu)調(diào)整所涉及的耕地保護(hù)、建設(shè)用地集約利用及未利用土地的合理開(kāi)發(fā)都與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是為了達(dá)到一定的緊急、社會(huì)和生態(tài)最優(yōu)目標(biāo)，依據(jù)土地資源的自身特性和適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)區(qū)域內(nèi)各種土地利用類(lèi)型進(jìn)行更加合理的數(shù)量安排和空間布局，從而提高土地利用效率和效益，維持土地生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)平衡，實(shí)行土地資源的可持續(xù)利用。

緒論

研究背景和意義?，F(xiàn)階段，我國(guó)著重于發(fā)現(xiàn)土地的內(nèi)在價(jià)值和振興土地儲(chǔ)備，始終堅(jiān)持發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，切實(shí)加強(qiáng)土地利用管理，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地保障。今天，學(xué)者們?cè)谘芯繉?shí)現(xiàn)政府治理中的土地使用問(wèn)題時(shí)，已從整體角度探討土地使用規(guī)劃和管理。在新的形勢(shì)下，土地利用面臨許多矛盾和挑戰(zhàn)。實(shí)際上，土地使用結(jié)構(gòu)最適合城市或地區(qū)并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是要開(kāi)發(fā)出比地區(qū)更好的區(qū)域。這種類(lèi)型的優(yōu)化調(diào)整可能會(huì)在一定程度上改變?cè)摰貐^(qū)當(dāng)前的土地使用狀況，但是它只能被視為相對(duì)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，而不是最優(yōu)和理想的優(yōu)化結(jié)構(gòu)計(jì)劃。

國(guó)內(nèi)外研究綜述。國(guó)外研究綜述。土地利用布局理論是最原始的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎(chǔ)理論。最典型的是1826年發(fā)表的農(nóng)田理論，該理論專(zhuān)門(mén)分析了農(nóng)田最佳利用地的布局概念。韋伯在1909年發(fā)表的《工業(yè)區(qū)位理論》提出了最基本的工業(yè)區(qū)位理論?？死锼顾眨↘ristaller）在1933年提出的中心理論是用于研究城市系統(tǒng)優(yōu)化的城市選址理論。自上世紀(jì)初以來(lái)，人口，資源，環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾逐漸出現(xiàn)，土地資源調(diào)查和評(píng)估已在世界范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展。在這一時(shí)期的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究中，最有代表性的是美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)、澳大利亞和前蘇聯(lián)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究。美國(guó)學(xué)者布朗·LR（Brown LR）發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增長(zhǎng)和其他基本國(guó)情，我國(guó)的耕地面積繼續(xù)減少，環(huán)境繼續(xù)惡化。他提出了一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題，即誰(shuí)來(lái)為21世紀(jì)的中國(guó)提供糧食?？紤]到GIS強(qiáng)大的空間信息處理能力，研究和分析導(dǎo)致從數(shù)量到空間的優(yōu)化配置，進(jìn)一步完善了優(yōu)化計(jì)劃。土地利用效率的調(diào)查是分層的。

國(guó)內(nèi)研究綜述。我國(guó)的土地利用研究歷史最長(zhǎng)，但是停留在土地類(lèi)型和地區(qū)使用的差異。對(duì)土地利用的詳細(xì)研究比西方國(guó)家晚一些開(kāi)始。從1950年代到1970年代末，許多關(guān)于土地利用變化研究的研究仍處于起步階段，進(jìn)行的大多數(shù)土地利用研究都具有特定的目的，其中大多數(shù)是根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件進(jìn)行的，重點(diǎn)是實(shí)證研究。在適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的研究獲得了高度評(píng)價(jià)，它靈活地利用了國(guó)外的優(yōu)秀案例和成功經(jīng)驗(yàn)，并在各個(gè)領(lǐng)域綜合利用了技術(shù)手段，它使用并結(jié)合了定性分析和定量分析。我們將針對(duì)全國(guó)，各省、市、縣開(kāi)展土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)查，并進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)查。我們分析了該過(guò)程中的特征和遇到的問(wèn)題，指出了維護(hù)措施及其使用建議和可持續(xù)土地使用建議。如果不僅從當(dāng)前的定性分析中應(yīng)用數(shù)學(xué)模型，就不能進(jìn)行定量分析，并且分析的結(jié)論也不是很令人信服。

土地利用結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

土地利用結(jié)構(gòu)不合理，供需矛盾突出。就目前來(lái)看，平利縣土地利用方面還是存在一些問(wèn)題的，其主要原因是缺乏經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的技術(shù)，從而引發(fā)土地利用不合理。平利縣地形的主要特點(diǎn)是北部寬，南部窄，像一個(gè)不規(guī)則的倒三角形。山地占78%，耕地占8.8%，水域占13.2%，被稱(chēng)為“八山一水一分田”。由此可見(jiàn)，平利縣土地資源的缺乏是顯而易見(jiàn)的。再加上，近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)土地資源的渴望越來(lái)越多，政府及相關(guān)單位不能及時(shí)推進(jìn)土地資源的利用空間，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃編制不能同步，因此城周邊會(huì)出現(xiàn)亂搭亂建的現(xiàn)象，從而直接影響到城市規(guī)劃和土地資源管理，影響縣域建設(shè)發(fā)展。

農(nóng)村和城區(qū)用地空間布局不合理。城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)致工業(yè)用地的不斷增加，很多土地用于工業(yè)以及住宅建設(shè)，使農(nóng)用土地的面積受到了損害，耕地面積不斷減少，在土地的占用過(guò)程中，沒(méi)有做好耕地的補(bǔ)償以及政策的落實(shí)，建設(shè)規(guī)劃不平衡的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地和民用耕地之間的矛盾越來(lái)越激烈。同時(shí)，城市的建設(shè)規(guī)劃沒(méi)有考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)的平衡問(wèn)題，導(dǎo)致城市工業(yè)化的發(fā)展越來(lái)越迅速，耕地的污染越來(lái)越嚴(yán)重，土地利用率不斷降低，農(nóng)村土地占有率增加，對(duì)城市化的可持續(xù)發(fā)展造成了阻礙。據(jù)了解，更多的農(nóng)民選擇離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市以追求更多的收入。許多農(nóng)村人涌向城市地區(qū)，其土地還沒(méi)有得到合理的安置，導(dǎo)致農(nóng)村零散、閑置的土地沒(méi)有得到有效地引導(dǎo)和管理，使土地處于閑置狀態(tài)。另一方面，城市發(fā)展受到土地資源有限的制約，無(wú)效占地太多，土地資源存在部分閑置，所以城市化提高土地集約度的功能逐漸退化，再加上，由于城市中農(nóng)村人口的增加，城市地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求也逐漸激增，導(dǎo)致城市土地資源處于緊張狀態(tài)。就目前來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在的相關(guān)管理規(guī)定雖然對(duì)這方面進(jìn)行了要求，但是在具體時(shí)間應(yīng)用中沒(méi)有充分考慮整體性，進(jìn)行土地規(guī)劃和土地利用中沒(méi)有做好協(xié)調(diào)工作，引發(fā)一系列問(wèn)題，嚴(yán)重的時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)矛盾情況。

缺乏嚴(yán)格的土地管理。當(dāng)土地管理部門(mén)調(diào)查和處理閑置土地時(shí)，許多土地利用項(xiàng)目可以找到各種借口以避免處置。另外，由于法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定法院可以強(qiáng)制收回土地使用權(quán)和收取閑置土地費(fèi)用，因此閑置土地的調(diào)查很容易，難以執(zhí)行。從制度的角度來(lái)看，立法方面的缺陷使得難以處置閑置土地?，F(xiàn)行法律規(guī)定，閑置土地的處置可以在兩年后收集和再利用，而現(xiàn)實(shí)情況是閑置土地需要兩年以上。由于土地轉(zhuǎn)讓條件的法律限制，在兩年的閑置期間，他們只能被動(dòng)地接受閑置費(fèi)用的支付并收回土地，而不能進(jìn)入市場(chǎng)。在所有城鎮(zhèn)中，普遍存在無(wú)法充分利用已購(gòu)置土地，或者存在被轉(zhuǎn)移但未被利用的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致批準(zhǔn)的土地使用效率低下，并且有許多未使用的土地已經(jīng)獲得批準(zhǔn)但尚未供應(yīng)。

土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策建議

強(qiáng)化土地管理，提高土地利用率。加強(qiáng)規(guī)劃編制工作，實(shí)際應(yīng)用中需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行區(qū)域的劃分，合理的進(jìn)行規(guī)模、體系規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)模布局、土地利用以及工業(yè)發(fā)展等方面的規(guī)劃與布局。同時(shí)，嚴(yán)格土地審批后監(jiān)測(cè)，以防止由于土地購(gòu)置和供應(yīng)而導(dǎo)致土地利用減少的問(wèn)題并及時(shí)使用新批準(zhǔn)的建設(shè)用地。例如，垃圾填埋場(chǎng)需要格外小心，需要采取各種步驟來(lái)修復(fù)受損土地并將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎玫耐恋刭Y源；礦山工業(yè)的衰落和嚴(yán)重的礦山環(huán)境問(wèn)題迫使企業(yè)先轉(zhuǎn)變，隨即進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)礦山的監(jiān)督和改善。在此過(guò)程中，許多小礦山被關(guān)閉，廢棄的礦山增加并變得閑置，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和恢復(fù)失敗，造成地面沉降和地下水污染等環(huán)境問(wèn)題。目前，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的數(shù)量以及規(guī)模不斷增加，一直處在動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程中。因此，要充分聯(lián)系實(shí)際的工作情況，對(duì)土地管理工作進(jìn)行積極的協(xié)調(diào)以及配合，健全土地管理體系，不斷考量土地利用的情況，對(duì)土地管理的內(nèi)容進(jìn)行制定，嚴(yán)格管理土地資源，提升土地資源的利用率，進(jìn)而全面提升土地資源的利用水平。

節(jié)約集約利用土地，加強(qiáng)土地管理工作。平利縣目前的土地利用方法相對(duì)廣泛，造成部分的土地資源浪費(fèi)。因此，有必要加強(qiáng)土地管理，以促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和緩解土地供應(yīng)的短缺。首先，可以建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)閑置土地、廢棄土地和各種儲(chǔ)備土地的開(kāi)發(fā)，提高土地集約利用水平；其次，合理確定新建筑的規(guī)模，優(yōu)先考慮將新建筑用于城市發(fā)展，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對(duì)相關(guān)建筑工地進(jìn)行合理的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)化和安置；最后，通過(guò)加強(qiáng)土地管理并結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，有必要優(yōu)先考慮合理規(guī)劃和布局各種類(lèi)型的土地。預(yù)留土地用于大型項(xiàng)目的建設(shè)，以便最大限度地利用有限的土地資源。綜合利用促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，并提高了人們的滿(mǎn)意度和福祉。此外，必須審查違反土地使用法律的情況，并通過(guò)使用更先進(jìn)的技術(shù)來(lái)監(jiān)視土地。如果發(fā)現(xiàn)非法土地開(kāi)發(fā)利用，將及時(shí)給予嚴(yán)厲處罰，以減少平利縣土地資源的浪費(fèi)。

加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)，改善土地生態(tài)環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，并將平利縣建設(shè)成為環(huán)境友好，資源節(jié)約型城市，我們要加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐赜虻奶攸c(diǎn)，打造適合平利縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。就目前來(lái)看，城市生態(tài)環(huán)境和居民的生活質(zhì)量有著直接聯(lián)系，平利縣必須采取相應(yīng)措施改善土地生態(tài)環(huán)境。包括建立生態(tài)和環(huán)境安全控制措施，對(duì)控制區(qū)進(jìn)行保護(hù)和控制，禁止在該地區(qū)開(kāi)展其他非農(nóng)業(yè)活動(dòng)以及維護(hù)該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，對(duì)森林保護(hù)區(qū)，重要水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行科學(xué)劃分，盡最大努力建立公眾參與土地生態(tài)保護(hù)的機(jī)制，提高公民對(duì)土地生態(tài)保護(hù)的熱情和積極性。

堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展的是指在不損害現(xiàn)代人滿(mǎn)足子孫后代需求的能力的情況下滿(mǎn)足他們的需求?？沙掷m(xù)發(fā)展的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，社會(huì)可持續(xù)性和生態(tài)可持續(xù)性。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。土地的可持續(xù)利用是對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)合作發(fā)展的回應(yīng)，而不會(huì)威脅到人們當(dāng)前的糧食需求以及以未來(lái)發(fā)展和保護(hù)人民糧食需求為前提的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。土地的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)分配，根據(jù)區(qū)域發(fā)展方向和規(guī)劃目標(biāo)采取適當(dāng)方法，充分利用土地與人口，環(huán)境，經(jīng)濟(jì)等子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)與合作。事實(shí)證明，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)是可持續(xù)土地利用的具體實(shí)施，是促進(jìn)該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

總之，科學(xué)地進(jìn)行土地利用是加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重，因此進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)其的研究是非常有必要的。