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        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策研究

        2021-02-12 09:05:26李丹丹
        時代人物 2021年33期
        關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)農(nóng)村土地土地

        李丹丹

        (平利縣自然資源局 陜西安康 725500)

        研究背景及意義

        安康市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀。陜西省安康市地處陜西東南部,川、陜、鄂、渝4省市的結(jié)合部,距西安、武漢、重慶3大經(jīng)濟(jì)區(qū)的幾何中心,全市總面積23529平方千米,占陜西土地面積11.4%,全市土地面積中,山地約占92.5%,丘陵約占5.7%,川道平壩占1.8%。該區(qū)域是全國集中連片的貧困地區(qū),轄區(qū)內(nèi)有10個縣,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,屬于以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的典型的貧困山區(qū)。

        研究及意義。在許多生產(chǎn)要素中,土地要素是最重要和最基本的生產(chǎn)要素,它是人類社會生存與發(fā)展的基礎(chǔ),它不僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的職能,而且承擔(dān)社會保障的職能。我國幅員遼闊,農(nóng)村人口眾多,是一個典型的農(nóng)業(yè)國家,土地對農(nóng)民尤其重要,土地為農(nóng)民提供了生產(chǎn)、就業(yè)和養(yǎng)老金的保障。在我國,農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題,關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和人民生活的根本問題。如何處理好土地與農(nóng)民的關(guān)系,解決“三農(nóng)”問題,提高土地經(jīng)濟(jì)效益,維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,始終是農(nóng)民迫切解決的工作。在我國,土地流轉(zhuǎn)政策已經(jīng)發(fā)展了60多年,為了維護(hù)土地改革秩序,確保一切土地改革措施都符合人民的利益和意志,1947年9月,制定并頒布了《中國土地法綱要》?!稗r(nóng)民有土地”的土地制度主要體現(xiàn)在土地改革中,但作為土地計劃大環(huán)境下的《中國土地法綱要》,實質(zhì)上是類似于封建社會小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民土地所有制。自1978年我國共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會第三次會議以來,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放進(jìn)一步促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)體制的變革,承包土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為了我國地方土地制度的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。農(nóng)民以家庭為單位將土地承包給集體組織的家庭責(zé)任制,開啟了我國土地所有權(quán)制度的分離,換句話說,土地所有權(quán)屬于村莊集體經(jīng)濟(jì)組織,并且是已訂立契約關(guān)系的,經(jīng)營權(quán)屬于承包土地的農(nóng)民,從自給自足到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)者和管理者的轉(zhuǎn)變,極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情,增加了農(nóng)民的收入并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1987年,中共中央政治局通過了一項“深化地方改革”的決議,為了促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮,根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地改革的實際經(jīng)驗,提出了進(jìn)一步的穩(wěn)定措施,明確指出,如果承包者在土地承包期間不耕種土地,則可以通過同意將土地轉(zhuǎn)讓給他人來耕種土地,并可以恢復(fù)當(dāng)?shù)赝恋氐霓D(zhuǎn)讓。2014年《關(guān)于全面深化土地改革和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的若干意見》將土地合同管理權(quán)的概念分為合同權(quán)利和管理權(quán),即農(nóng)村地區(qū)提出了“土地管理權(quán)”。所有權(quán)屬于集體所有,合同權(quán)利屬于農(nóng)民,允許管理權(quán)進(jìn)入城市流通,并建立了所有權(quán)、合同權(quán)和管理權(quán)三權(quán)分置的結(jié)構(gòu)。如何有效有序的將土地經(jīng)營權(quán)向市場轉(zhuǎn)移?在有效的安置過程中最大限度地將土地的價值轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地上,并在土地安置過程中保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益?這就需要探討進(jìn)一步深化和改革地方土地制度的問題。2018年12月,從政策法規(guī)層面,對《中華人民共和國土地承包法》進(jìn)行了修改,在土地共同所有權(quán)等方面明確了“三權(quán)分置”的改革方向,將重點(diǎn)放在穩(wěn)定土地承包關(guān)系以及保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)上,主要規(guī)范界定了村集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將鄉(xiāng)村振興推到了新的戰(zhàn)略高度,要求鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益,壯大集體經(jīng)濟(jì),需要做到的是,堅持農(nóng)村土地集體所有,堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位,堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上探索“三權(quán)分置”多種實現(xiàn)形式,才能真正讓農(nóng)戶的承包權(quán)穩(wěn)下去、經(jīng)營權(quán)活起來。

        安康市農(nóng)業(yè)人口眾多。如何正確有效地促進(jìn)農(nóng)村移民安置,解決農(nóng)村土地安置,有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民的收入,進(jìn)一步提高土地利用效率,對于維護(hù)社會穩(wěn)定,加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。增加城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的整合力度,加速經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,改善市場經(jīng)濟(jì)體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展融合的機(jī)會顯得尤為非常重要。就目前來看,農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合正在以各種方式進(jìn)行,比如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工、倉儲等過程的分離,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工進(jìn)一步細(xì)化,這些都是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新狀況。同時,農(nóng)村依托于自身優(yōu)勢還在發(fā)展旅游業(yè)、健康保障服務(wù)和養(yǎng)老等服務(wù)業(yè),電子商務(wù)在農(nóng)村也有廣闊的發(fā)展空間。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的實質(zhì),其實就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與相關(guān)服務(wù)的流程的細(xì)化與專業(yè)化過程,讓農(nóng)業(yè)能夠與工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)形態(tài)承接在一起。但這種產(chǎn)業(yè)融合要發(fā)生,前提必須是農(nóng)業(yè)自身的成熟化和效率化,應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)在發(fā)展到一定程度之后,在已有的基礎(chǔ)上發(fā)生的一種自然的產(chǎn)業(yè)延伸與新產(chǎn)業(yè)形態(tài)的衍生。所以,首先必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的專業(yè)程度,這就需要繼續(xù)進(jìn)一步通過確權(quán)等行動,來明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán),賦予農(nóng)民更大的財產(chǎn)自由支配權(quán)利,從而便利農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn),讓家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織等更集約化的生產(chǎn)組織形態(tài)能夠涌現(xiàn)出來。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提高之后,它自然就能把更多的生產(chǎn)與服務(wù)環(huán)節(jié)“外包”出去,鼓勵其他產(chǎn)業(yè)鏈條的延展。只要出現(xiàn)了良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境,公司、農(nóng)村合作社、專業(yè)基地等新型組織必然在農(nóng)村興起,政府只需依法推動資本下鄉(xiāng),鼓勵企業(yè)整合農(nóng)村資源,發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)形態(tài),就能實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級,將“共生模式”的優(yōu)勢發(fā)揮到更廣范圍和更高層次。充分利用農(nóng)村耕地資源的豐富利益進(jìn)行整合和搬遷,加快發(fā)展趨勢,促進(jìn)土地優(yōu)化,促進(jìn)農(nóng)村土地、勞動力、資本、技術(shù)和其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化。這種成分可以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,并促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)的振興。

        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

        土地流轉(zhuǎn)信息不明晰。暢通的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中起著重要作用??v觀農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀可以看出,很多農(nóng)民都存在“戀土”情結(jié),認(rèn)為土地是自己的“命根子”,不愿意開展土地流轉(zhuǎn)工作,只有在逼不得已的情況下才會考慮把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。有些想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民找不到愿意租地的人員,還有那些愿意接受流轉(zhuǎn)土地來擴(kuò)大種植面積的種植大戶可能找不到合適的流轉(zhuǎn)土地。不對稱的土地流轉(zhuǎn)信息在無形中增加了土地流轉(zhuǎn)的成本,影響了土地流轉(zhuǎn)成效。農(nóng)村留守人員大部分是老人和孩子,流轉(zhuǎn)土地的人關(guān)注的是給付的流轉(zhuǎn)金,流轉(zhuǎn)方式以口頭流轉(zhuǎn)為主,由于信息不對稱的存在,就會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地的定價標(biāo)準(zhǔn)不一樣,甚至引發(fā)惡性競爭,未能有效的體現(xiàn)土地的增值價值。

        土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。當(dāng)?shù)赝恋爻鲎寘f(xié)議必須包括土地、租賃期、租金,如何支付土地使用費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利和責(zé)任,發(fā)生糾紛時,此類內(nèi)容可以更好地保護(hù)締約方的合法權(quán)益,由此可見,土地轉(zhuǎn)讓過程是很重要的。由于國家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺,農(nóng)村土地越來越俏,以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備、不配套,土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地承包糾紛頻頻發(fā)生。如:轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛;代耕代種型糾紛等。目前,安康市的大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動都是由農(nóng)民和私營部門自愿進(jìn)行的,主要是通過熟人市場進(jìn)行的,大多數(shù)私人交易發(fā)生,但是通過正式交易平臺進(jìn)行的轉(zhuǎn)賬數(shù)量相對較少。雙方簽訂的農(nóng)用地拆遷可以忽略不計,私營部門簽訂的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同形式不規(guī)范,權(quán)利和責(zé)任不明確等等。此外,一些農(nóng)村家庭之間的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓沒有簽署轉(zhuǎn)讓協(xié)議,沒有書面合同,完全基于口頭協(xié)議,更沒有在簽訂農(nóng)村土地出讓合同前后,提交村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織或指定部門授意,發(fā)生糾紛時,很難保護(hù)各方的權(quán)益,這給土地承包糾紛帶來了隱患。

        流向規(guī)?;r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體少。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方,承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式,具體選擇何種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),作為承包方有完全的自主決定權(quán)。創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營方式,在引導(dǎo)土地資源適度集聚的同時,通過農(nóng)民的合作與聯(lián)合、開展社會化服務(wù)等多種形式,提升農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營水平。土地流轉(zhuǎn)規(guī)??纱罂尚。绞阶栽?,期限長短不一,使得擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和分散農(nóng)田的集中度變得困難,很少出現(xiàn)有新的農(nóng)業(yè)企業(yè)。

        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策研究

        加強(qiáng)政府公共管理服務(wù)職能。安康市農(nóng)村資源緊缺,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低下,政府需要充分利用公共管理和服務(wù)職能來進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中,政府要提供基本服務(wù),充分發(fā)揮外部主管的角色。

        規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序及完善土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制。政府需要制定相關(guān)的實施文件,以指導(dǎo)和提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。使農(nóng)民可以在流轉(zhuǎn)土地管理權(quán)時有規(guī)則可循,可以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序,并可以防止農(nóng)民盲目地和私下流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。目前,安康市已基本完成了當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)的登記認(rèn)證,在確認(rèn)地方土地承包經(jīng)營權(quán)取得突破的前提下,已規(guī)范地方土地流轉(zhuǎn)行為。另一方面,有土地承包經(jīng)營權(quán)流失的家庭和有土地承包經(jīng)營權(quán)流失的家庭,需要以村組經(jīng)濟(jì)集團(tuán)為中介,完成當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尯贤暮炗啞:贤芾淼那疤崾钱?dāng)事雙方之間進(jìn)行平等的談判,以保護(hù)合同家庭和土地承包商、經(jīng)營戶及其合法權(quán)益,對已簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議,應(yīng)當(dāng)在指定部門進(jìn)行登記和備案。

        完善社會保障體系。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,越來越多的農(nóng)民放棄耕種在城市工作,大多數(shù)農(nóng)村家庭都面臨著老人、婦女和小孩留守家中。當(dāng)?shù)卣柚贫ㄏ嚓P(guān)政策措施,建立健全農(nóng)村社會保障制度,以滿足農(nóng)民的基本生活需要和社會保障,避免農(nóng)民從農(nóng)村移民的恐懼。只有穩(wěn)定了社會關(guān)系,才能真正避免土地管理權(quán)的流失現(xiàn)象,從而進(jìn)一步建立和完善“合作社與農(nóng)民”的密切關(guān)系機(jī)制。例如“基地+農(nóng)戶”,拓寬農(nóng)民增收渠道;創(chuàng)新失地合同農(nóng)民的社會保障;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)充分發(fā)揮部門職能,為農(nóng)民提供種苗育種,病蟲害防治,配方施肥等技術(shù)指導(dǎo)。

        總而言之,在其經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展中,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前土地制度改革的一個重要主題。要切實促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作,加強(qiáng)政府的公共管理服務(wù)職能,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和糾紛解決機(jī)制,社會保障體系才能將土地流轉(zhuǎn)工作做好做實,確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能再上一個臺階。

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