劉小妹

【摘要】如期形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是黨和國(guó)家事業(yè)取得的歷史性成就，也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要里程碑。從制定第一部黨內(nèi)法規(guī)到確立黨內(nèi)法規(guī)概念、提出黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)目標(biāo)、如期形成黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)走過了百年歷程。站在新的歷史起點(diǎn)，不斷發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)體系，既要?jiǎng)?chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)立法機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系和監(jiān)督保障體系建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的統(tǒng)一有序和協(xié)調(diào)完備;又要以“憲法為上”為黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系銜接協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)，改革和創(chuàng)新銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的緊密銜接，堅(jiān)持全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的辯證統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī)體系? 黨的建設(shè)? 從嚴(yán)治黨? 依法治國(guó)

【中圖分類號(hào)】? D26? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.013

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中指出，黨的十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了更為完善的制度保證、更為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)、更為主動(dòng)的精神力量。[1]一方面，依規(guī)治黨與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)特色社會(huì)主義制度并列，是事關(guān)根本的基礎(chǔ)性制度，共同構(gòu)成實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興必須堅(jiān)持的制度保證;另一方面，如期形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是我們黨百年來持續(xù)推進(jìn)建章立制，特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設(shè)制度改革的結(jié)果，是黨的建設(shè)史特別是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)邁入了更高質(zhì)量發(fā)展的新階段，同時(shí)也對(duì)進(jìn)一步發(fā)展完善黨內(nèi)法規(guī)體系和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系的理論與實(shí)踐研究，提出了新的更高要求。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年歷程

根據(jù)中共中央組織部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2021年6月5日，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9514.8萬名，黨的基層組織總數(shù)為486.4萬個(gè)，是擁有百余年歷史的世界第一大政黨，也是世界唯一的連續(xù)執(zhí)政70余年并將長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨。黨內(nèi)法規(guī)是伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨百年革命、建設(shè)、改革歷史，在中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步發(fā)展起來的，具有鮮明的中國(guó)特色，是“中國(guó)之治”的一個(gè)獨(dú)特治理密碼。

黨內(nèi)法規(guī)的概念和內(nèi)涵。作為一種管黨治黨的制度實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生于中國(guó)共產(chǎn)黨誕生之時(shí)，并伴隨黨的建設(shè)始終，成為保持黨的先進(jìn)性和純潔性、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的堅(jiān)強(qiáng)制度保障。但“黨內(nèi)法規(guī)”的概念是在中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展到一定階段才提出來的。

早期的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人多將黨內(nèi)法規(guī)稱作“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等。1938年，毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)上指出，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次使用“黨規(guī)（黨內(nèi)法規(guī)）”的名稱。[2]同樣是在這次會(huì)議上，劉少奇同志代表中共中央規(guī)則起草委員會(huì)作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》。1945年5月，劉少奇同志在中共七大上作《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》時(shí)指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵3]中華人民共和國(guó)成立之后，黨中央更加重視黨內(nèi)法規(guī)的地位與作用。1950年至1953年間，毛澤東同志親自主持編輯《毛澤東選集》時(shí)，將1938年黨的六屆六中全會(huì)上的“黨規(guī)”表述修改為“黨內(nèi)法規(guī)”;1955年3月，毛澤東同志在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上，再次提及“黨內(nèi)法規(guī)”，并把黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)并列作為黨內(nèi)重要原則的體現(xiàn)，既強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的重要性，又對(duì)兩者的性質(zhì)和功能進(jìn)行了科學(xué)區(qū)分，標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”概念的基本確立。

改革開放初期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話和中共中央文件中，仍然沒有嚴(yán)格區(qū)分“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨規(guī)黨法”。直至1990年7月，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱，并首次規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念、名稱、適用范圍和制定程序等，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)走上了規(guī)范化軌道。1992年10月黨的十四大修改黨章，“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫入黨章。此后，2012年制定、2019年修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，進(jìn)一步統(tǒng)一了黨內(nèi)法規(guī)的概念和內(nèi)涵。

根據(jù)2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。這一權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)概念界定，是黨組織系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的形式定義，也被認(rèn)為是狹義的黨內(nèi)法規(guī)定義。其優(yōu)點(diǎn)是內(nèi)涵和外延都十分清晰，有利于從制度建設(shè)的角度形成完善統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系;其不足在于缺乏延展性，不能滿足黨內(nèi)法規(guī)理論研究和制度交流、制度輸出等方面的實(shí)際需要。比如，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和內(nèi)容范圍，可能需要隨著實(shí)踐的發(fā)展而有所調(diào)整，也可能因?yàn)椴煌瑖?guó)家、不同政黨之間制度交流的需要而不斷擴(kuò)展。堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是中國(guó)共產(chǎn)黨人把馬克思主義普遍原理同中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是關(guān)于政黨學(xué)說的原創(chuàng)性理論，可為世界政黨治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案，因此我們應(yīng)該鼓勵(lì)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界從學(xué)理上，甚至從不同學(xué)科視角，界定黨內(nèi)法規(guī)的概念和內(nèi)涵，論析黨內(nèi)法規(guī)的“政理”和“法理”，辨析“黨內(nèi)法規(guī)”概念與“法”“法治”“法治體系”的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，[4]為黨內(nèi)法規(guī)制度的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史沿革。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。2021年8月4日，中共中央辦公廳法規(guī)局發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，依據(jù)黨在不同歷史時(shí)期所面臨的社會(huì)環(huán)境和國(guó)家任務(wù)，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史劃分為新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的奠基初創(chuàng)、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的曲折發(fā)展、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的恢復(fù)前進(jìn)、中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制定的全面加強(qiáng)四個(gè)歷史階段。[5]

1.新民主主義革命時(shí)期的奠基初創(chuàng)。1921年，中共一大通過第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，具有黨章性質(zhì)，宣告中國(guó)共產(chǎn)黨誕生，并明確了黨的偉大旗幟和歷史使命，奠定了黨的前進(jìn)方向和基石。1922年7月，黨的二大通過中國(guó)共產(chǎn)黨章程，我們黨自此有了自己的根本大法。1938年六屆六中全會(huì)上，毛澤東同志首次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，還審議通過了關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定、關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定、關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定等多部重要文件，強(qiáng)調(diào)了黨法黨規(guī)以及黨紀(jì)的重要性。此后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受到了黨內(nèi)重視并穩(wěn)步推進(jìn)，并在管黨治黨以確保黨內(nèi)行動(dòng)統(tǒng)一方面不斷發(fā)力。其中，1945年黨的七大將毛澤東思想確立為黨的指導(dǎo)思想并寫入黨章，這部黨章是黨第一部完全獨(dú)立自主制定的黨章，是黨成熟的重要標(biāo)志。

這一時(shí)期不僅從理論上提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，更在實(shí)踐中探索制定了涉及黨的組織、紀(jì)律、黨員與黨的干部等多個(gè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，為加強(qiáng)黨的建設(shè)以帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)新民主主義革命勝利提供了重要保障。

2.社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期的曲折發(fā)展。1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。與這一歷史進(jìn)程相適應(yīng)，中國(guó)共產(chǎn)黨開始全面探索在全國(guó)執(zhí)政條件下進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的路徑，對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)執(zhí)政黨自身建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)作出了重要探索。1956年9月，黨的八大通過修改后的黨章，根據(jù)執(zhí)政黨特點(diǎn)提出全面開展社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù)，并對(duì)貫徹民主集中制原則作出許多新規(guī)定，這是黨在全國(guó)執(zhí)政后制定的第一部黨章。1966年之后，在忽視法治建設(shè)的大環(huán)境下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遭受嚴(yán)重挫折，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)缺乏與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)的意識(shí)，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的法治原則，以黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)文件的形式規(guī)定某些現(xiàn)在看來屬于國(guó)家法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章所應(yīng)規(guī)范事項(xiàng)的情況比較明顯。[6]

這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)先揚(yáng)后抑，經(jīng)歷了發(fā)展和曲折，為新的歷史條件下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)積累了正反兩方面的重要經(jīng)驗(yàn)。

3.改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的恢復(fù)前進(jìn)。改革開放后，黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)在撥亂反正中恢復(fù)發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和社會(huì)主義法治建設(shè)也得到了重視和加強(qiáng)。1978年12月，鄧小平同志在為黨的十一屆三中全會(huì)作準(zhǔn)備的中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”，[7]深刻揭示了黨內(nèi)法規(guī)的地位作用及黨規(guī)黨法與國(guó)法的關(guān)系。以此為契機(jī)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無論在法規(guī)數(shù)量上還是質(zhì)量上，都獲得了很大發(fā)展。特別是1990年7月，中共中央頒行被稱為第一部黨內(nèi)“立法法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更注重法治思維和法治方式，黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化、程序化的新階段。

這一時(shí)期，黨章得到及時(shí)修改完善。1982年9月，黨的十二大修改形成了呈現(xiàn)新時(shí)期特征的黨章，具有撥亂反正的重大意義。此后，黨的十五大、十六大、十八大分別將鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀確立為黨的指導(dǎo)思想并寫入黨章。這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展期，不僅出臺(tái)了一大批重要的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，為開創(chuàng)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)提供了重要制度保障;更推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走上制度化、法治化軌道，極大提升了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。

4.中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的全面加強(qiáng)。黨的十八大以來，適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，針對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出一系列重大決策部署，加快黨內(nèi)法規(guī)制定步伐，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的新篇章。截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效的3615部黨內(nèi)法規(guī)中，147部中央黨內(nèi)法規(guī)、100部部委黨內(nèi)法規(guī)、2184部地方黨內(nèi)法規(guī)都是十八大以來出臺(tái)的，占現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的67.2%，[8]基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)體系。這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)注重頂層設(shè)計(jì)，制定了兩個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃（2013～2017年、2018～2022年），召開了黨的歷史上第一次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議（2016年），明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的階段任務(wù)和總體目標(biāo);開展了兩次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理（2012～2014年、2018～2019年），加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得前所未有的歷史性成就。

黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和特征

黨內(nèi)法規(guī)體系的如期形成。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)由點(diǎn)到線、由線到面、由面到體的發(fā)展歷程。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立、新中國(guó)成立乃至改革開放后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量不多，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要任務(wù)是加快制定黨內(nèi)法規(guī)，因此并未明確提出構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)。[9]近些年，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作快速發(fā)展，在基本實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依的同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)亦存在零散化、碎片化的現(xiàn)象，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，分階段分步驟制定基礎(chǔ)主干、實(shí)踐急需、細(xì)化配套黨內(nèi)法規(guī)。鑒于此，黨中央開始重視黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，并明確提出了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目標(biāo)。

2006年1月，胡錦濤同志在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上首次提出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。”[10]2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第一條明確提出“建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的立法目標(biāo)，第七條要求制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵守“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”的基本原則。

黨的十八大之后，黨中央先后頒布了多部重要文件推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化工作，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)的方向更加明確，步伐更加穩(wěn)健快速。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出要加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，力爭(zhēng)經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，納入全面依法治國(guó)的總目標(biāo)。2016年12月，黨中央召開第一次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議，并于2017年6月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，作為黨的歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)綱領(lǐng)性文件，對(duì)加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作出統(tǒng)籌部署，明確要求到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

2017年10月，黨的十九大將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想并寫入黨章，為新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供了科學(xué)行動(dòng)指南。黨的十九大以及十九屆四中全會(huì)再次對(duì)加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作出部署，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖。經(jīng)過多年努力，截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部，包括黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細(xì)則609部;中央黨內(nèi)法規(guī)211部，部委黨內(nèi)法規(guī)163部，地方黨內(nèi)法規(guī)3241;黨的組織法規(guī)153部，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)772部，黨的自身建設(shè)法規(guī)1319部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1370部。[11]基本形成適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)需要，門類齊全、體例科學(xué)、系統(tǒng)完備、和諧統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中正式宣布“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系如期形成是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得的歷史性成就。

黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》的表述，黨內(nèi)法規(guī)體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成主要包括各領(lǐng)域部門規(guī)范體系和各層級(jí)效力等級(jí)體系。

“法體系”是將全部規(guī)范性文件按照不同“法部門”分類組合，形成一個(gè)體系化的、有機(jī)聯(lián)合的統(tǒng)一整體，因此法部門是構(gòu)成法體系的基本單位。黨內(nèi)法規(guī)體系作為一種特殊的規(guī)范體系，也是由不同領(lǐng)域的規(guī)范共同構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊。黨章是立黨治黨管黨的總章程總規(guī)矩，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系;四大板塊相互支撐，主體、行為、監(jiān)督“三位一體”，全方位覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)基本領(lǐng)域。

黨內(nèi)法規(guī)具有法的規(guī)范性質(zhì)，不同位階的規(guī)范之間構(gòu)成了規(guī)范效力等級(jí)體系，其中低位階的黨內(nèi)法規(guī)不得同高位階的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)其他法規(guī)按照制定主體層級(jí)的不同，分為黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。即黨內(nèi)法規(guī)體系分為四個(gè)效力位階：黨章具有最高效力，是黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)帥，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸;中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)，準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的主干，部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)不得同中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;部委黨內(nèi)法規(guī)的效力高于地方黨內(nèi)法規(guī)，地方黨內(nèi)法規(guī)不得同部委黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。明確的黨內(nèi)法規(guī)效力等級(jí)體系，有利于加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

黨內(nèi)法規(guī)體系的特征。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系遵循科學(xué)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，是內(nèi)容全面、體例完備，有機(jī)組合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，具備以下四個(gè)方面的特征：一是堅(jiān)持貫徹民主集中制原則。民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志。黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)體系，充分貫徹和體現(xiàn)了民主集中制的原則和要求，一方面堅(jiān)持以黨章為根本依據(jù)建章立制，另一方面嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)制定主體的層級(jí)，對(duì)應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)，明確地方制定的黨內(nèi)法規(guī)不得抵觸中央制定的黨內(nèi)法規(guī)、下級(jí)制定的黨內(nèi)法規(guī)不得抵觸上級(jí)制定的黨內(nèi)法規(guī)的要求，充分把發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來。

二是黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容完備、功能明確。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)體系以中央黨內(nèi)法規(guī)為主體，以部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)為兩翼，包涵黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊，共同構(gòu)成各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)功能明確、上下配套、左右聯(lián)動(dòng)，全方位涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的規(guī)范體系，這也是黨內(nèi)法規(guī)體系比較完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三是堅(jiān)持制定和實(shí)施并重，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、備案、清理和實(shí)施。為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，黨中央在加快黨內(nèi)法規(guī)制定步伐的同時(shí)，注重發(fā)揮備案審查和清理在推動(dòng)形成黨內(nèi)法規(guī)體系中的重要作用，保證黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2012年，中共中央先后出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案和清理工作。緊接其后，2013年制定實(shí)施第一個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，進(jìn)一步形成統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃和制定的工作格局。2016年《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終堅(jiān)持制定和實(shí)施并重，提出要建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。2018年，中央再次同步部署第二個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和第二次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。2019年，中共中央同步印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和新制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》。這一系列的頂層設(shè)計(jì)和工作聯(lián)動(dòng)，不僅統(tǒng)籌推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、備案、清理和實(shí)施，同步提升了黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)效、備案審查能力和執(zhí)行力度，更充分發(fā)揮了黨內(nèi)法規(guī)體系化的結(jié)構(gòu)功能和集合效應(yīng)。

四是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)。一方面，依法治國(guó)是黨治國(guó)理政的基本方略，要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨;另一方面，黨內(nèi)法規(guī)具有法的某些特征和屬性，因此黨的十八屆四中全會(huì)將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！盵12]為充分發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，2015年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，建立分工負(fù)責(zé)、雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理和提議審查、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享等制度，推動(dòng)黨委、人大、政府形成互通互動(dòng)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，形成黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家建設(shè)。

黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展完善

如期形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)更高質(zhì)量發(fā)展的新階段。在全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化的新時(shí)代背景下，站在新的歷史起點(diǎn)，不斷發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)體系，必須深入貫徹習(xí)近平法治思想，從立法內(nèi)容、立法程序和立法技術(shù)等方面，持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的統(tǒng)一有序和協(xié)調(diào)完備;必須深化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系銜接協(xié)調(diào)基準(zhǔn)和機(jī)制的研究，深刻認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的緊密銜接。

黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)、沒有完成時(shí)。當(dāng)前，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系后，仍面臨一些領(lǐng)域基礎(chǔ)主干法規(guī)缺乏、一些配套法規(guī)制度尚未出臺(tái)、一些黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量有待提高、立法機(jī)制還不夠完善、黨內(nèi)法規(guī)交叉重復(fù)甚至相互沖突的現(xiàn)象仍然存在、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接不夠緊密等問題，需要從三個(gè)方面對(duì)這一體系不斷進(jìn)行完善。

一是統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容。既要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求，促進(jìn)各領(lǐng)域基礎(chǔ)主干法規(guī)、配套法規(guī)、實(shí)踐亟需法規(guī)盡早出臺(tái);又要注重對(duì)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的修改完善和及時(shí)廢止，包括，建立黨內(nèi)法規(guī)立法后評(píng)估制度，健全黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度，及時(shí)掌握法規(guī)的實(shí)施效果，與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整、修改和廢止黨內(nèi)法規(guī)，保證黨內(nèi)法規(guī)體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二是創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)立法機(jī)制，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。要規(guī)范立法程序，提高黨員、社會(huì)公眾和專家的立法參與度，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)的必要性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)性和成本效益論證，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見的范圍和程序，完善黨內(nèi)法規(guī)前置合憲性、合法性、合規(guī)性審查程序和制定機(jī)關(guān)的審議程序;要完善黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范，使黨內(nèi)法規(guī)制定的名稱、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容更加科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，用語(yǔ)更加規(guī)范統(tǒng)一;要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定能力。

三是完善黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系和監(jiān)督保障體系，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行和備案審查工作，及時(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題。要完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)更好落地;要建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行檢查制度，并將黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況、執(zhí)行主體的履職情況、法規(guī)本身的利弊得失以及黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育結(jié)合起來;要改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，健全主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的審查機(jī)制，建立黨組織和黨員提出審查建議的反饋機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)審查機(jī)構(gòu)和人員力量建設(shè)，提高備案審查工作質(zhì)量。

黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的銜接協(xié)調(diào)。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。一方面，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，既要形成完備的法律規(guī)范體系，也要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系;另一方面，依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。由此，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖然是兩個(gè)有著不同功能和內(nèi)涵的規(guī)范體系，但二者都是黨和人民意志的體現(xiàn)，是依法執(zhí)政的重要保障，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。

1.黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的辯證統(tǒng)一關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系既相互獨(dú)立又內(nèi)在統(tǒng)一、相互銜接，類似于兩個(gè)相交的圓，其辯證統(tǒng)一關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，黨內(nèi)法規(guī)之“法”與國(guó)家法律之“法”，是兩個(gè)性質(zhì)、功能和內(nèi)涵都不相同的“法”，二者的制定主體、適用范圍、調(diào)整對(duì)象、規(guī)范效力和實(shí)施保障都不同;其二，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律具有價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性，[13]共同服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo);其三，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系互有交集，二者可以相互嵌入、適時(shí)轉(zhuǎn)化。黨內(nèi)法規(guī)屬于社會(huì)法的范疇，同時(shí)基于黨的執(zhí)政地位，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)也具有一定的國(guó)家法因素，由此黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系產(chǎn)生了交集。

在黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的交集部分，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在雙向嵌入的現(xiàn)象：一方面，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象和適用范圍，可以超出黨組織內(nèi)部系統(tǒng)，產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”。包括兩種情況，一是根據(jù)黨管干部、黨管意識(shí)形態(tài)等原則，在組織人事、新聞宣傳等領(lǐng)域制定的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨政干部、新聞宣傳活動(dòng)具有拘束力;二是基于黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，既適用于黨組織、黨員和黨內(nèi)事務(wù)，也適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、非黨員和黨外事務(wù)。[14]2018年，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)職能相近的黨政機(jī)構(gòu)合署合并，使得黨的工作機(jī)關(guān)承接了從行政機(jī)關(guān)并入的行政管理職權(quán)，由此黨的工作機(jī)關(guān)及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，將更多地參與公共事務(wù)的管理，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)嵌國(guó)家法律事項(xiàng)并對(duì)外部產(chǎn)生拘束力的現(xiàn)象呈擴(kuò)展趨勢(shì)。當(dāng)然，隨著法治的進(jìn)步，一些黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時(shí)，也會(huì)適時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，例如1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》出臺(tái)前，國(guó)家公職人員錄用、考核、任免、調(diào)動(dòng)、交流、培訓(xùn)等許多事項(xiàng)都由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》頒行后，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》及其配套規(guī)定就要同《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員晉升年限、任職條件標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定保持一致。新聞、出版、宣傳、文化、基層政權(quán)建設(shè)等領(lǐng)域的許多事項(xiàng)，亦是如此。[15]

另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證，把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度納入法律體系之中，是運(yùn)用法治思維和法治方式鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力的需要。實(shí)踐中，2018年憲法修正案將“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征”寫入憲法第一條，為新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)和保障，此后的立法和修法中，大量法律法規(guī)中寫入了有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款。2021年，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》明確提出：“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，著力實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化?！笨梢灶A(yù)見，未來會(huì)有更多的國(guó)家法律法規(guī)中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)條款。

綜上可見，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面依法治國(guó)和機(jī)構(gòu)改革等多重因素下，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系相互嵌入、相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象呈現(xiàn)擴(kuò)展的趨勢(shì)，但越是如此，越要堅(jiān)守二者的獨(dú)立性，辯證統(tǒng)一地看待黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”并不意味著黨內(nèi)法規(guī)可以任意規(guī)范非黨組織、人員和事務(wù)，更不是說黨要取代國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，相反對(duì)于條件成熟的領(lǐng)域和事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。國(guó)家法律法規(guī)中寫入黨的領(lǐng)導(dǎo)條款，也主要是原則、組織體制等抽象規(guī)定，黨組織的具體運(yùn)行規(guī)則和程序仍然要由黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定，二者不可混淆，更不可以相互替代。

2.黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系銜接協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng);憲法規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》也明確提出，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則，遵循“憲法為上、黨章為本”的基本要求。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在價(jià)值取向上的一致性，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都以“憲法為上”。一方面，以憲法為遵循，就是要保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級(jí)黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，認(rèn)真履行黨內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)集中體現(xiàn)為黨章和憲法的有效銜接。改革開放以來，黨章和憲法互為參照，緊密銜接與協(xié)調(diào)，分別進(jìn)行了多次修改，在各自完善發(fā)展的同時(shí)形成了制度合力，更好地發(fā)揮了它們?cè)谥螄?guó)理政中的互補(bǔ)性作用，也為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)提供了新范例。[16]

3.黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系銜接協(xié)調(diào)的機(jī)制。如果黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系有不銜接的地方，就會(huì)影響到黨的依法執(zhí)政和依法治國(guó)，因此在不斷發(fā)展完善黨內(nèi)法規(guī)體系的過程中，還要改革和創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)。

一是暢通黨內(nèi)立法部門與國(guó)家立法部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。溝通協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該貫穿黨內(nèi)立法和國(guó)家立法的全流程。在立法前，黨委、人大、政府的立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過定期交流、信息共享、會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)作和配合。在立法中，對(duì)于需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域，應(yīng)建立健全向國(guó)家立法機(jī)關(guān)征求意見的制度，適時(shí)修改《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，明確征求意見的范圍、方式和程序。在立法后，要加強(qiáng)備案審查，特別是建立健全黨委、政府和人大的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制;建立健全黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的立法后評(píng)估和定期清理機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)銜接國(guó)家法律的制度空缺，或者及時(shí)修改與國(guó)家法律不相匹配的黨內(nèi)法規(guī)，適時(shí)將不符合黨內(nèi)法規(guī)定位的黨內(nèi)規(guī)定轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。[17]

二是健全黨內(nèi)法規(guī)合憲性、合法性事前審查制度。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十七條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到草案后，應(yīng)交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“是否同憲法和法律不一致”進(jìn)行前置審核，但沒有規(guī)定具體的審核方式和程序。立法法也沒有規(guī)定保障憲法和法律在黨內(nèi)法規(guī)中得到遵守的機(jī)制。因此，建議適時(shí)在立法法和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的程序和方式，明確要求黨內(nèi)法規(guī)在起草完成后和提交審議前應(yīng)先交黨內(nèi)專門法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合憲性、合法性審查，黨內(nèi)專門法制機(jī)構(gòu)作出合憲性、合法性結(jié)論前，需要和相應(yīng)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和協(xié)商。

三是健全黨內(nèi)法規(guī)合憲性、合法性事后審查制度。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了重要作用?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條、第十九條規(guī)定，審查機(jī)關(guān)要審查報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)是否同憲法和法律相一致，對(duì)存在違反憲法和法律情形的，應(yīng)當(dāng)不予備案通過，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正，但沒有規(guī)定具體的審查程序。從法理上看，黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)關(guān)沒有憲法和法律解釋權(quán)，不能直接作出合憲性、合法性判斷和審查，因此建議中央黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)與全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)銜接聯(lián)動(dòng)，研究制定黨內(nèi)法規(guī)合憲性、合法性審查流程，并通過銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制及時(shí)調(diào)處兩個(gè)規(guī)范體系內(nèi)部的沖突，以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)調(diào)整范圍“越界”和規(guī)范沖突的問題。[18]同時(shí)，建議任何黨組織和黨員發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有違憲、違法的情形，均可向中央黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)提出書面審查申請(qǐng)，并納入上述銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制處置。

結(jié)語(yǔ)

作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密的組織形式和嚴(yán)格的組織紀(jì)律。全面從嚴(yán)治黨離不開黨內(nèi)法規(guī)的健全和發(fā)展，全面依法治國(guó)更離不開法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的銜接協(xié)調(diào)。站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，必須在新的起點(diǎn)上持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

注釋

[1]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，求是網(wǎng)，2021年7月1日，http：//www.qstheory.cn/yaowen/2021-07/01/c_1127615372.htm。

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（一九二一—一九四九）》（第15冊(cè)），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第646頁(yè)。

[3]《劉少奇選集》上卷，北京：人民出版社，1981年，第316頁(yè)。

[4]參見李林：《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，《法治現(xiàn)代化研究》，2017年第6期，第2～8頁(yè)。

[5]中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年8月4日，第4版。

[6]劉長(zhǎng)秋：《建黨百年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》，《探索》，2020年第5期，第94頁(yè)。

[7]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1983年，第147頁(yè)。

[8][11]數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年8月4日，第4版。

[9]參見宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，北京：高等教育出版社，2020年，第41～42頁(yè)。

[10]《十六大以來重要文獻(xiàn)選編（下）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第181頁(yè)。

[12]習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，《求是》，2015年第1期。

[13]付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期，第21～22頁(yè)。

[14]李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第5～6頁(yè)。

[15]姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第75頁(yè)。

[16]張文顯：《堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一》，《政治與法律》，2021年第5期，第8～9頁(yè)。

[17]參見李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2017年第2期，第68頁(yè)。

[18]秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》，2016年第5期，第29頁(yè)。

責(zé) 編/張 曉

Centennial Review and Prospect of the Construction of Inner-Party Regulation System

Liu Xiaomei

Abstract： The formation of a relatively perfect system of inner-Party regulations on schedule is not only a historic achievement of the cause of the Party and the state， but also a milestone in the construction of inner-Party regulations. The inner-Party regulation system has gone through a 100-year history from formulating the first inner-Party regulation to establishing the concept of inner-Party regulation， putting forward the objectives of building an inner-Party regulation system， and forming the inner-Party regulation system as scheduled. Standing at a new historical starting point， in order to constantly develop and improve the inner-Party regulation system， we should not only innovate the legislative mechanism for inner-Party regulations， comprehensively promote the adoption， revision， abolition and interpretation of inner-Party regulations， strengthen the construction of inner-Party regulation implementation system and supervision and guarantee system， and promote the unity， order， coordination and completeness of the inner-Party regulation system; we should also take "constitution first" as the premise for the connection and coordination between the inner-Party regulation system and the national legal system， reform and innovate the connection and coordination mechanism for them， promote their close connection and adhere to the dialectical unity of the law-based governance of China and all-round strengthening of the Party self-conduct.

Keywords： inner-Party regulation system， Party building， strengthening of Party self-conduct， law-based governance of China