張婷

〔摘要〕 “打造改革開放高地”是開啟自貿(mào)區(qū)改革的目的。作為我國第二批自貿(mào)區(qū)，福建自貿(mào)區(qū)通過簡政放權(quán)、推進國際貿(mào)易自由化和投資便利化、監(jiān)管執(zhí)法體制改革等，成為“改革開放高地”，為全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了“福建樣本”。其成功的精神密碼蘊含在黨的堅強有效領(lǐng)導中，彰顯了黨一心為民立黨為公的初心、刀刃向內(nèi)自我革命的勇氣，展示出黨銘記歷史開拓未來的眼界，也體現(xiàn)了黨立足國情布局全球的氣魄。與所擔負的歷史使命相比，福建自貿(mào)區(qū)在政府行政服務(wù)能力、風險監(jiān)管體制以及營商環(huán)境等方面仍存在亟待改進的地方。為此，以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要以機關(guān)效能建設(shè)為抓手持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變和治理效能提升，以增強政府全過程監(jiān)管能力為重點應(yīng)對規(guī)制放松的風險，以制度建設(shè)和法治建設(shè)為保障打造公正、開放、透明的營商環(huán)境，從而助推我國改革走過深水區(qū)。

〔關(guān)鍵詞〕 福建自貿(mào)區(qū);放管服;改革開放;監(jiān)管能力

〔中圖分類號〕F752.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）04-0063-06

2013年9月27日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的成立拉開了我國自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）建設(shè)的序幕。中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱福建自貿(mào)區(qū)）成立于2015年4月21日，地理范圍包括福州片區(qū)、廈門片區(qū)和平潭片區(qū)，總面積118.04平方公里，是我國第二批自貿(mào)區(qū)?！皠?chuàng)建自貿(mào)區(qū)目的是打造改革開放高地?！薄?〕以福建為代表的自貿(mào)區(qū)重啟了新一輪中國經(jīng)濟制度改革和制度創(chuàng)新〔2〕，為全面深化改革和擴大開放探索了新途徑、積累了新經(jīng)驗。截至2019年底，自貿(mào)區(qū)累計形成223項向全國復制推廣的改革經(jīng)驗〔3〕。建設(shè)自貿(mào)區(qū)是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰(zhàn)略舉措。8年來，自貿(mào)區(qū)建設(shè)走過了一條怎樣的路？在黨領(lǐng)導改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的奮斗歷程中，自貿(mào)區(qū)成為“推動改革開放的第三浪潮”〔4〕的內(nèi)在精神密碼是什么？站在“兩個一百年”的歷史交匯點，自貿(mào)區(qū)要從哪些方面入手繼續(xù)引領(lǐng)更高水平改革開放新階段？筆者將以福建自貿(mào)區(qū)為樣本，嘗試回答上述問題。

一、福建自貿(mào)區(qū)改革開放的探索實踐

“自貿(mào)試驗區(qū)不是政策洼地而是改革高地?！薄?〕福建自貿(mào)區(qū)自成立以來，從“放管服”這一全面深化改革的“先手棋”入手，聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，探索提升行政審批效率的方法，用開放倒逼改革，打造了公開、透明和便利的營商環(huán)境，助力貿(mào)易、金融及投資領(lǐng)域改革，形成了以制度創(chuàng)新推動新時代改革開放和高質(zhì)量發(fā)展的“福建樣本”。

（一）簡政放權(quán)、優(yōu)化審批流程， 打造精簡高效政府

一方面，減少審批事項，優(yōu)化審批流程。福州片區(qū)在全國率先實行“一表申報、一口受理、一照一碼”登記制度。在匯集36個部門的綜合服務(wù)大廳設(shè)有70個辦事窗口，集中實施省、市、區(qū)三級政府部門400多項行政事項〔6〕。廈門片區(qū)通過清理已有審批事項，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)、相近類別審批事項“全鏈條”取消、下放、轉(zhuǎn)移和整合。特別是在“多規(guī)合一”改革審批流程基礎(chǔ)上創(chuàng)新的工程建設(shè)項目審批“五個一”工作機制，極大壓縮了審批環(huán)節(jié)、精簡了審批材料、節(jié)省了審批時間，被復制推廣到全國并入選全國自貿(mào)區(qū)“最佳實踐案例”。平潭片區(qū)推行的“一表申請、一口受理、并聯(lián)審查、一章審批” 投資審批管理模式，入選2019年中央組織部編選的改革攻堅克難案例。

另一方面，改革商事登記制度。廈門片區(qū)在全國率先探索了“三證合一、一照一號”改革，其首創(chuàng)的24位企業(yè)注冊編碼規(guī)則，作為“一照一碼”范本被國務(wù)院定為“社會信用代碼”，并在全國復制推廣。自2015年起，福州片區(qū)陸續(xù)把涉企信息采集、記載公示、備案管理類證件整合到營業(yè)執(zhí)照上，到2017年實現(xiàn)了“18證合一”，到2018年做到了“31證合一”，為在全國推行的“多證合一”改革提供了福州經(jīng)驗〔7〕。

（二）推進國際貿(mào)易自由化和投資便利化，持續(xù)提升營商環(huán)境

在國際貿(mào)易方面，福建自貿(mào)區(qū)整合相關(guān)流程，建立了國際貿(mào)易“單一窗口”平臺， 使不同管理部門進行信息互換，實現(xiàn)了“一個平臺、一個界面、一點接入、一次申報”。截至2020年底，43個部門已接入國際貿(mào)易“單一窗口”平臺，實現(xiàn)了對國際貿(mào)易主要環(huán)節(jié)、主要進出境商品和主要出入境運輸工具的三個全覆蓋，受益企業(yè)6萬多家，單證日處理量突破100萬票，貨物進出口時間從4個多小時減少至10分鐘以內(nèi)，船舶進出境時間從36個小時左右減至2.5個小時以內(nèi)，年均節(jié)省企業(yè)開支超過300億元〔8〕。福建自貿(mào)區(qū)的國際貿(mào)易“單一窗口”平臺被商務(wù)部評為自貿(mào)區(qū)最佳案例之一，在全國復制推廣。

在投資便利化方面，福建自貿(mào)區(qū)探索實施了外商投資“準入前國民待遇+負面清單管理”模式，在大幅放寬外資準入限制的同時，改審批為備案，使99%外資企業(yè)的設(shè)立通過備案來完成。到2019年5月，福建自貿(mào)區(qū)新增外資企業(yè)數(shù)量近4 000家，從而以不到全省千分之一的面積，吸引了全省新增外資企業(yè)數(shù)近一半〔9〕。隨著福建自貿(mào)區(qū)改革的紅利逐漸擴散到全省，三個自貿(mào)片區(qū)以及全省的營商環(huán)境得到了大幅改善，逐漸成為企業(yè)家創(chuàng)業(yè)干事的熱土。

（三）改革監(jiān)管執(zhí)法體制，完善事中事后監(jiān)管體系

自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易自由化和投資便利化改革，帶來了市場準入門檻的降低以及政府管理約束力的弱化，于是完善高效的監(jiān)管體系成為福建自貿(mào)區(qū)改革的重點。首先，不斷提升執(zhí)法的公開化和透明度。2018年4月，福建自貿(mào)區(qū)全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等三項制度，實現(xiàn)了執(zhí)法信息主動及時向社會公開、執(zhí)法全過程留痕可追溯管理。廈門片區(qū)開發(fā)了有關(guān)事中事后監(jiān)管綜合執(zhí)法平臺的手機APP，目前該軟件已入駐市區(qū)兩級147個監(jiān)管執(zhí)法部門，做到了執(zhí)法檢查任務(wù)直接派發(fā)檢查人員崗位、執(zhí)法人員實時錄入檢查情況數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了綜合執(zhí)法的全程留痕、責任可追溯。其次，改革監(jiān)管方式和監(jiān)管流程。福建自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新企業(yè)信用風險分類監(jiān)管機制，通過對信用良好的企業(yè)采取“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式，減輕了企業(yè)負擔，激發(fā)了市場主體的創(chuàng)業(yè)熱情。廈門片區(qū)全國首創(chuàng)第三方信用評級，其通過開展行業(yè)信用承諾制試點，引入第三方征信運營機構(gòu)參與市場信用監(jiān)管。福州片區(qū)則針對改革的監(jiān)管風險，在全國率先出臺首張風險防控清單，梳理了55個風險點，擬定了88條防控措施，使風險防范更精準〔10〕。再次，推動跨部門綜合執(zhí)法。2018年，福建自貿(mào)區(qū)對職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相近部門進行機構(gòu)和職能整合，成立了綜合監(jiān)管和執(zhí)法局。通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式”，實現(xiàn)了各行業(yè)監(jiān)管部門的信息共享、聯(lián)動響應(yīng)、協(xié)同監(jiān)管，形成了“一處違法、處處受限”的監(jiān)管格局，改變了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的情況，提升了監(jiān)管執(zhí)法的整體績效。

（四）通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提升辦事企業(yè)和群眾的滿意度與獲得感

早在2012年初，福建就建成了全國最早的省級電子政務(wù)云平臺。依托數(shù)字化建設(shè)成果，福建自貿(mào)區(qū)不斷完善電子證照庫，實現(xiàn)了跨部門的電子證照互認共享。福建自貿(mào)區(qū)還進一步提出“要讓企業(yè)和群眾辦事像網(wǎng)購一樣方便”的目標，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)在三個片區(qū)深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打通了部門間的信息壁壘和數(shù)據(jù)墻，為企業(yè)和群眾提供整體性、優(yōu)良化的政務(wù)服務(wù)，讓企業(yè)設(shè)立更方便、項目落地更快速、跨境貿(mào)易更便捷、融資成本更便宜。2017年4月底，福建自貿(mào)區(qū)企業(yè)的設(shè)立實施了全程電子化登記制度，實現(xiàn)了“網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上公示”，而且企業(yè)只需到現(xiàn)場一趟即可取照，使企業(yè)的設(shè)立效率顯著提升。這一系列的改革極大提升了福建自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)企業(yè)和群眾的獲得感。調(diào)查顯示，2018年區(qū)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新政策滿意率達到90.8%，94.4%的企業(yè)對福建自貿(mào)區(qū)的未來發(fā)展充滿信心〔11〕。

二、將福建自貿(mào)區(qū)打造成“改革開放高地”的精神密碼

自貿(mào)區(qū)探索實踐的“福建樣本”是國家改革開放政策在福建有效落地實施的結(jié)果。其成功彰顯了黨一心為民立黨為公的初心、慎獨慎思自我革命的勇氣，展示出黨銘記歷史開拓未來的眼界，更體現(xiàn)了黨立足國情布局全球的氣魄。

（一）一心為民、立黨為公的初心

早在黨的七大上，毛澤東就指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)?！薄?2〕自貿(mào)區(qū)改革開放涉及方方面面，從何處著手是重要戰(zhàn)術(shù)選擇?？v觀福建自貿(mào)區(qū)改革開放歷程，其始終以增進群眾的獲得感、幸福感為行動出發(fā)點，瞄準的是群眾的煩心事揪心事，回應(yīng)的是群眾的所急所需所盼。福建自貿(mào)區(qū)成立之初就首先瞄準商事主體登記“三證合一”這塊最硬骨頭，其從工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“三證齊發(fā)”入手，率先在全國探索“三證合一、一照一號”，優(yōu)化了注冊審批流程，便利了市場主體。2018年福建自貿(mào)區(qū)開展的綜合執(zhí)法體制改革，不論是通過整合機構(gòu)職能成立的“綜合監(jiān)管和執(zhí)法局”，還是創(chuàng)新引入大數(shù)據(jù)的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式”，都體現(xiàn)了鮮明的問題導向和需求導向，通過打造整體政府，提升了治理效能。這些改革探索，在充分尊重市場規(guī)律的同時，簡化了行政審批流程、完善了事中事后監(jiān)管，優(yōu)化了營商環(huán)境，保障了群眾福利。

（二）刀刃向內(nèi)、自我革命的勇氣

改革開放從經(jīng)濟體制改革切入，其所面臨的核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系。自黨的十四大正式確立經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制開始，隨著改革深入和全面開放格局的形成，我們對“政府與市場”兩個主體、“計劃與市場”兩種資源配置方式的認識不斷深化。一方面，市場對資源配置的作用從“基礎(chǔ)性”變成“決定性”;另一方面，系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、邊界清楚、運轉(zhuǎn)高效的黨和國家機構(gòu)職能體系受到了高度重視。自黨的十八屆三中全會第一次將“更好發(fā)揮政府作用”與“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”并重后，黨的十九屆五中全會首次提出了“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”的重要論述。30多年前，面對福建55位廠長經(jīng)理發(fā)出的“請給我們‘松綁’”的呼聲，福建省委、省政府連續(xù)出臺了9個下放權(quán)力的政策性文件，極大推動了國有企業(yè)改革?！八山墶保傻氖鞘袌鲋黧w創(chuàng)新引領(lǐng)的手，綁的是政府恣意妄為的手;“放權(quán)”，放的是政府卡的過死的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)，賦的是市場主體的主動權(quán)、話語權(quán)。福建自貿(mào)區(qū)賡續(xù)“松綁放權(quán)”精神，從“政府行政管理體制改革”這一自貿(mào)區(qū)建設(shè)的共性制度創(chuàng)新入手〔13〕，不論是在全國率先實行的“一表申報、一口受理、一照一碼”登記制度，匯聚多個職能部門的“一站式”服務(wù)，還是不斷升級的國際貿(mào)易“單一窗口”平臺、“像網(wǎng)購一樣方便”的政務(wù)服務(wù)，其觸動的是政府原有的職權(quán)邊界和行為方式，彰顯了黨和政府理性認識自身短板與問題，刮骨療傷、壯士斷臂的勇氣。

（三）銘記歷史、開拓未來的擔當

“摸著石頭過河”是重要的改革方法論。這種改革方式通過政策試驗的方式探索改革條件，既調(diào)動了地方改革的積極性，也最大限度地控制了試錯成本。在改革開放過程中，這種先“育種”再“移植”的做法隨處可見。1979年4月，鄧小平在中央工作會議期間聽取廣東省負責人匯報時，面對他們“在深圳、珠海、汕頭劃出一定地區(qū)，單獨進行管理”的請求時提出：可以劃出一塊地方，就叫做特區(qū)。中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來〔14〕。當前，我國正面臨世界百年未有之大變局，處在中華民族偉大復興的關(guān)鍵階段，發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻復雜變化，改革路上還有不少新的“婁山關(guān)”“臘子口”要攻克。如何把改革推向深入、推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，是國家治理的新任務(wù)。正如習近平總書記2021年在福建考察期間指出的那樣：摸著石頭過河的改革方法論沒有過時，也不會過時。福建是我國改革開放的第一批探路者，福建廈門的發(fā)展更是被習近平總書記譽為“中國改革開放所走過歷程的一個縮影”〔15〕。作為經(jīng)濟特區(qū)之后以開放倒逼改革的又一個試驗場，福建自貿(mào)區(qū)的設(shè)立不是拍腦袋的靈光一閃，而是黨回望歷史奮斗路、展望未來奮進路，著眼于中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局作出的必然選擇。通過福建自貿(mào)試驗區(qū)這塊“種苗圃”，形成的是更多可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

（四）立足國情、布局全球的氣魄

近8年間，21個涵蓋沿海、沿邊和內(nèi)陸三種類型的自貿(mào)區(qū)的設(shè)立與建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院順應(yīng)全球發(fā)展格局新變化，著眼于培育我國競爭新優(yōu)勢作出的重大戰(zhàn)略部署。其也是我國改革開放中的一個重要節(jié)點、一場攻守兼?zhèn)涞脑囼?，是適應(yīng)國內(nèi)發(fā)展方式和發(fā)展動能轉(zhuǎn)變的主動戰(zhàn)略選擇，更是應(yīng)對世界經(jīng)濟復雜性和不確定性，化解挑戰(zhàn)、利用機遇的必然要求。中共中央根據(jù)福建自貿(mào)區(qū)三個片區(qū)的區(qū)位特點，明確了他們各自的戰(zhàn)略定位。目前，福建自貿(mào)區(qū)基本實現(xiàn)了國家總體方案和深化方案確定的發(fā)展目標，建立了與國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，切實擔負起了與周邊特定國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)對接任務(wù)。例如，福建自貿(mào)區(qū)充分利用自己沿海近臺的獨特區(qū)位優(yōu)勢，在對臺投資貿(mào)易中發(fā)揮了重要戰(zhàn)略作用。其與臺深化產(chǎn)業(yè)合作，在50多個領(lǐng)域率先對臺開放，吸納了福建省四成的新增臺資企業(yè)和合同臺資〔16〕。再如，廈門中歐班列是全國首例自貿(mào)區(qū)始發(fā)的中歐班列，其通達12個國家，打通了一條橫跨歐亞大陸的國際物流新通道，實現(xiàn)了“海絲”和“陸絲”的無縫連接。綜上可知，福建自貿(mào)區(qū)不斷拓寬對臺對外產(chǎn)業(yè)合作界面，加大功能性平臺的建設(shè)力度，充分彰顯了黨帶領(lǐng)人民走出國門布局全球、從邊緣日益走向世界舞臺中心的氣魄。

三、福建自貿(mào)區(qū)改革開放中存在的問題

新冠肺炎疫情全球大流行加速了百年未有之大變局的演進。作為我國“改革開放高地”，福建自貿(mào)區(qū)面臨著于危機中育先機、于變局中開新局，助力形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的使命。對標國家戰(zhàn)略要求，由于自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項全新的探索，福建自貿(mào)區(qū)在深化改革、擴大開放中還存在一些困難和問題，需要引起重視。

（一）簡政放權(quán)不夠徹底，政府行政服務(wù)能力有待加強

當前，福建自貿(mào)區(qū)在審批制度改革中簡政放權(quán)不夠，仍面臨“明放暗不放”“放了接不住”的問題，一定程度上影響著政府行政服務(wù)能力。主要表現(xiàn)為：第一，對于部分已經(jīng)取消和下放的行政審批事項，一些部門仍通過“行政指導”等方式進行變相審批。第二，部分行政審批事項的調(diào)整，沒有充分考慮下級政府或部門的承接能力，導致下放的審批事項大量積壓。第三，政府主動服務(wù)意識不強，審批程序不夠簡化。如雖然內(nèi)部審批文件流轉(zhuǎn)代替了外部群眾跑腿，但辦事程序一樣不少。第四，改革的部門化與碎片化，造成橫向同級部門和縱向上下級部門之間的溝通協(xié)調(diào)障礙，制約了改革的效果。如廣受關(guān)注的福建自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”平臺跨部門信息聯(lián)網(wǎng)、整合程度不高。為此，2018年國務(wù)院在其發(fā)布的《進一步深化中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中，特別關(guān)注了福建自貿(mào)區(qū)“改革系統(tǒng)集成”方面的問題。

（二）重創(chuàng)新輕監(jiān)管，配套保障機制不足

無論是作為事中事后監(jiān)管重要框架的綜合監(jiān)管體系改革還是作為企業(yè)重要監(jiān)管創(chuàng)新手段的企業(yè)年度報告管理制度改革，或者“先照后證”的證照管理制度改革等，都存在著配套保障機制不足的問題。主要表現(xiàn)為：第一，未能明確界定政府主導、行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會監(jiān)督的多元治理體系中各種監(jiān)督力量的效力和地位。第二，尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管信息共享平臺，影響了監(jiān)管信息互聯(lián)互通和監(jiān)管合力的形成，從而不能為企業(yè)信用管理、風險綜合評估以及社會力量參與提供有力信息支撐。第三，企業(yè)年度報告管理制度在福建自貿(mào)區(qū)的兩級立法中，存在立法層級低、法律責任不明確和配套征信法制不完善的問題。第四，“先照后證”證照管理制度方面，“證前搶跑”監(jiān)管缺位、證照關(guān)系邏輯不清、行政提示和告知制度缺失等問題仍較為突出。

（三）沿海對臺優(yōu)勢利用不夠，營商環(huán)境有待優(yōu)化

自福建自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，其按照“立足兩岸、面向世界、服務(wù)全國”的戰(zhàn)略要求，在發(fā)揮對臺區(qū)位優(yōu)勢的同時，積極融入“一帶一路”倡議，不斷拓展與海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)合作的深度和廣度。截至2021年7月，福建自貿(mào)區(qū)對臺創(chuàng)新舉措累計突破百項。東盟國家也已成為福建第二大貿(mào)易伙伴、第四大直接投資來源地以及福建企業(yè)對外投資的第二大目的地。然而，對標國家戰(zhàn)略定位，福建自貿(mào)區(qū)在挖掘沿海對臺優(yōu)勢，優(yōu)化營商環(huán)境助力福建打造開放型經(jīng)濟新格局方面仍有一些問題。主要表現(xiàn)為：第一，受制于財稅金融、土地規(guī)劃等領(lǐng)域“大門已開、小門不開”問題，以及兩岸的局勢變動，自貿(mào)區(qū)政策突破難度加大，從而使惠臺政策創(chuàng)新空間受限。第二，福建自貿(mào)區(qū)的三個片區(qū)共享區(qū)位優(yōu)勢，在片區(qū)對臺交流合作、大型項目建設(shè)等方面尚存在重疊，增加了片區(qū)間市場競爭的風險，一定程度上制約了福建自貿(mào)區(qū)整體對臺優(yōu)勢的發(fā)揮。第三，福建自貿(mào)區(qū)橫跨福州、廈門、平潭三個片區(qū)，采取的是省級層面協(xié)調(diào)、市級層面管理的管理架構(gòu)。三個片區(qū)由于經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，政府管理水平在客觀上存在差異，造成了自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)人、財、物的協(xié)同管理困難，從而影響了改革合力和統(tǒng)一開放格局的構(gòu)建，導致與周邊國家和地區(qū)對接的整體戰(zhàn)略規(guī)劃和平臺建設(shè)不夠，對接機制、對接模式及對接效率等方面也存在明顯不足。

四、深化自貿(mào)區(qū)改革開放的路徑構(gòu)建

習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上指出，改革不停頓，開放不止步，要在更高起點上推進改革開放〔17〕。先行先試是黨中央賦予自貿(mào)區(qū)的重大機遇。目前，隨著改革開放進入新時代，各自貿(mào)區(qū)承擔的任務(wù)和肩負的使命勢必更為重大和艱巨。下一步，以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要帶頭通過深化改革破解困境，進一步做好簡政放權(quán)的“減法”，做強監(jiān)管的“加法”，做實優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，促進服務(wù)要素的自由流動。

（一）以機關(guān)效能建設(shè)為抓手推進政府職能轉(zhuǎn)變和治理效能提升

機關(guān)效能建設(shè)是上個世紀末習近平同志在福建任職期間開啟的改革探索。機關(guān)效能建設(shè)在“硬環(huán)境”短時間內(nèi)難以改變的情況下，從優(yōu)化“軟環(huán)境”入手，提倡一種滿負荷的精神，反對拖拉扯皮和人浮于事，要求各級政府提振精氣神，提高辦事效率，提升企業(yè)和群眾的獲得感與幸福感。我國改革開放的成就是由企業(yè)個體發(fā)揮主動性自發(fā)推動的誘致性制度創(chuàng)新與由政府部門運用公共權(quán)力推動的強制性制度創(chuàng)新聯(lián)合作用的結(jié)果。未來，以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要以營商環(huán)境評估為契機，自我革命，持續(xù)弘揚“馬上就辦、真抓實干”的機關(guān)效能建設(shè)精神，簡化行政審批、持續(xù)推進權(quán)力下放，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。政府要明確定位，做改革創(chuàng)新的催化者，通過機制體制轉(zhuǎn)型實現(xiàn)效率改進。同時要把握干預尺度，牢記“與其‘補貼’，不如‘減負’;與其‘扶持產(chǎn)業(yè)’，不如‘改善環(huán)境’;與其對‘物 ’投資，不如對‘人’投資”。

（二）以增強政府全過程監(jiān)管能力為重點應(yīng)對規(guī)制放松的風險

從全球經(jīng)驗看，規(guī)制改革將經(jīng)歷從放松規(guī)制到提高規(guī)制質(zhì)量再到規(guī)制管理的歷程〔18〕。從總體上改善規(guī)制質(zhì)量、實現(xiàn)有效規(guī)制已是當今世界的共識。自貿(mào)區(qū)建設(shè)從一開始就超越了經(jīng)貿(mào)層面，要求整體推進社會綜合治理、法治化營商環(huán)境等領(lǐng)域的系統(tǒng)化改革，為此政府要找準“無為”和“有為”的平衡點，持續(xù)提升全過程監(jiān)管能力，確?！胺诺孟?、接得住、管得好”，從而深入推進改革開放。為此，一是要不斷更新監(jiān)管手段，做實“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。要善于利用現(xiàn)代技術(shù)和手段，用信息打破地區(qū)界限、讓數(shù)據(jù)沖出部門壁壘，推動建立以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。如可不斷設(shè)計新的信用信息應(yīng)用手段，建立健全守信激勵、失信懲戒機制等。二是要構(gòu)建多元互補的監(jiān)管體系。政府各監(jiān)管部門要提升政府監(jiān)管能力，通過深化綜合行政執(zhí)法體制等改革，打造高效監(jiān)管隊伍。同時積極吸納行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和社會公眾等非政府力量參與監(jiān)管，形成多元互補監(jiān)管體系，進而形成有效監(jiān)管合力，增強事中事后整體監(jiān)管效能。三是要開展監(jiān)管影響評估。政府過度監(jiān)管會影響產(chǎn)品與勞動力價格、改變競爭狀況等，造成經(jīng)濟增長放緩，甚至是經(jīng)濟績效的下滑。以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要跟蹤監(jiān)管全周期，開展監(jiān)管成本-收益分析，測評監(jiān)管體系、監(jiān)管手段以及監(jiān)管行為對企業(yè)、民眾等利益相關(guān)人影響以及對經(jīng)濟社會的影響;同時要重視監(jiān)管透明度建設(shè)，切實減少企業(yè)的監(jiān)管負擔。

（三）以制度建設(shè)和法治建設(shè)為保障打造公正、開放、透明的營商環(huán)境

自貿(mào)區(qū)進入制度型開放的新階段，制度化和法治化建設(shè)是關(guān)鍵點。以福建自貿(mào)區(qū)為例，首先是要進一步理順管理體制?？梢栽谡?wù)水平較高、社會發(fā)育較為成熟的廈門片區(qū)嘗試企業(yè)化管理、市場化運作，嘗試吸納自貿(mào)區(qū)經(jīng)營者進入管理體制，以提高決策的科學化水平;建立片區(qū)之間、片區(qū)與所在地市政府間以及不同部門間的協(xié)調(diào)機制，切實實現(xiàn)不同片區(qū)間的錯位發(fā)展、互補融合，以此助推兩岸融合發(fā)展。其次，要為破解“上面不動，下面動不了”的難題，用足用實地方立法權(quán)。福建省要繼續(xù)制定《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的相關(guān)配套制度和具體措施。針對個別職能部門的改革創(chuàng)新畏難情緒，尤其要出臺鼓勵創(chuàng)新、寬容失誤和反向考核的具體實施細則;要向上爭取，仿照經(jīng)濟特區(qū)地方立法，賦予自貿(mào)區(qū)所在地市的人大制定自貿(mào)區(qū)法規(guī)的權(quán)限，將成熟的創(chuàng)新探索及時法律化，從而為整個自貿(mào)區(qū)發(fā)展爭取更多自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新的空間。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李克強稱贊河南自貿(mào)區(qū)開封片區(qū)“二十二證合一”〔EB/OL〕.（2017-05-08）.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2017-05/08/content_5191792.htm.

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〔4〕李文溥， 陳婷婷， 李 昊. 從經(jīng)濟特區(qū)到自由貿(mào)易區(qū)——論開放推動改革的第三次浪潮〔J〕. 東南學術(shù)， 2015（01）：19-27.

〔5〕李克強考察福建自貿(mào)區(qū)：我來為你們助力〔EB/OL〕. （2015-04-23）.http：//politics.people.com.cn/n/2015/0423/c70731-26889073.html.

〔6〕王裕祿.楊帆逐浪啟新程 唱響福州開放歌——寫在福建自貿(mào)試驗區(qū)福州片區(qū)成立五周年之際〔N〕.福建日報，2020-04-21（08）.

〔7〕張 珺. 福州片區(qū)：錨定制度創(chuàng)新高地 企業(yè)辦事越來越方便〔N〕.廈門日報，2019-04-14（08）.

〔8〕鄭 璜，吳毓健.敢闖敢試天地寬——寫在福建自貿(mào)試驗區(qū)成立五周年之際〔N〕.福建日報，2020-04-21（01）.

〔9〕林 堅.福建自貿(mào)區(qū)四周年：以制度創(chuàng)新為核心打造獨具福建特色創(chuàng)新成果〔EB/OL〕.（2019-05-13）.http：//city.ce.cn/news/201905/13/t20190513_6785913.shtml.

〔10〕福建自貿(mào)試驗區(qū)福州片區(qū)：打造新興業(yè)態(tài)聚集高地〔EB/OL〕.（2020-08-18）.http：//fzftz.fuzhou.gov.cn/zz/xwzx/qydt/202008/t20200818_3448343.htm.

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〔14〕胡春華.沿著鄧小平開辟的中國特色社會主義道路前進〔J〕.求是，2014（16）：3-6.

〔15〕中共廈門市委理論學習中心組.中國改革開放歷程的精彩縮影——廈門改革開放40周年的實踐探索與經(jīng)驗啟示〔N〕.廈門日報，2018-12-20（01）.

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〔17〕習近平.在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話〔N〕.人民日報，2020-10-14（02）.

〔18〕Steve Tombs.Making better regulation， making regulation better？〔J〕.Policy Studies，2016（04）：332-349.

責任編輯 徐 芳