【摘要】我國基層教育督導工作普遍存在認識不到位、人員配備不足、督導立足點偏差等問題。文章力求客觀分析問題，嘗試從制度、人員、評價模式三個方面探索讓基層教育督導工作走出困境的路徑，提出促進基層教育督導工作現(xiàn)代化發(fā)展的實際建議，以期推進教育督導工作順利開展，建立教育事業(yè)發(fā)展長效機制。

【關鍵詞】教育督導;基層實踐;人員結構;制度體系

一、前言

在黨中央和國務院對教育督導工作的高度重視下，我國第一部專門的教育督導法規(guī)《教育督導條例》于2012年10月1日起正式施行。此后，相關部門多次重申關于新時代教育督導的建設方針。2021年7月20日，由國務院教育督導委員會印發(fā)的《教育督導問責辦法》成為我國教育督導制度建設中的又一個里程碑。在國家各項法規(guī)政策的支持下，我國的教育督導工作取得了有目共睹的成就。但在基層實踐工作中，教育督導仍存在不少的問題，也遇到了不少困境。對這些問題與困境的梳理，將有助于優(yōu)化教育督導流程，提升地方教育水平[1]。

二、基層教育督導工作的常見問題與困境

（一）教育督導工作認識不到位，重視程度不夠

隨著社會的不斷發(fā)展，教育水平的不斷提升，國家對教育督導工作的重視程度逐步提高。但從整體上看，地方政府對教育督導工作的重要性認識仍不到位。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.保障制度不健全

教育督導是由各級人民政府主導的監(jiān)督行為，應具備一定的權力，以確保督導工作順利開展。但地方政府對督導流程的界定尚不明確，保障制度仍不健全。

在城區(qū)人口擴張、學校班額擴充的情況下，不少城區(qū)的教師編制與教育發(fā)展存在斷層趨勢，即經(jīng)濟發(fā)展超前于教育發(fā)展，固有的天平被打破。而在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于教育發(fā)展水平較差，因此教育督導建設與國家綜合水平存在較大差距。在此背景下，教育督導建設因其特殊性而被忽略，專項督導經(jīng)費雖列入預算，但常常得不到及時撥付，這是教育督導建設面臨的主要困境[2]。

2.機構性質界定不明晰

教育督導機構能否高速運作決定著教育督導的作用。根據(jù)教育督導的“督政”與“督學”兩大板塊，市級城市督政職能集中體現(xiàn)在對教育行政部門的監(jiān)督。但各地區(qū)并未制定與區(qū)域特征相契合的督導細則，導致各督導機構不清楚自身應執(zhí)行的事務，對教育督導的認識水平較低。

此外，根據(jù)國家對教育督導機構的規(guī)劃，目前多數(shù)教育督導機構，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的教育督導機構職能弱化明顯，被視為“二線”機構。作為政府委派的監(jiān)督機構，在現(xiàn)有體制與機制下，教育督導機構尚未形成政府領導的局面，即未設立政府教育督導室，自身無法單獨行使督導職能。

沒有獲得足夠的獨立性，督導工作分散于教育行政各部門……這些問題都使得教育督導機構在執(zhí)行督導工作時很難完全依照既定辦法進行，導致督導責權混淆、實效性低。

（二）教育督導專業(yè)化水平有待提升

《教育督導條例》文件確定了我國教育督導職權及責任劃分，建立了硬性行政指標。依照《教育督導條例》，縣級以上人民政府可根據(jù)教育督導工作需要，為教育督導機構配備專職督學;教育督導機構可以根據(jù)教育督導工作需要聘任兼職督學。但從目前我國教育督導發(fā)展情況來看，由于地方政府對教育督導工作認識不到位，重視程度不夠，因此教育督導專業(yè)化問題始終無法妥善解決。這主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.教育督導人員缺口大

作為受重視程度不夠的“二線”機構，教育督導部門的專職人員配備普遍不足，在應對督導監(jiān)察時常存在臨調問題;兼職督學人員相對比較充足，但他們都有自己的本職工作，在完成相應的督學工作時存在不同程度的困難。此外，由于兼職督學人員主要來自教育系統(tǒng)內部，因此其督學能力較強，但“督政”能力較弱。從整體上看，教育督導的“督政”與“督學”兩大板塊中，“督政”人員的匱乏問題尤為突出。

2.教育督導人員遴選機制不完善

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育督導機構成立時間較短，受地域、人事安排、財政撥款等因素影響，不具備完善的督導人員聘選機制。督導人員未經(jīng)過嚴格篩選即上崗的情況并不少見。

3.教育督導機構對自身建設不夠重視

教育督導機構日常需要處理多項事務，工作繁雜，因而往往忽視自身的建設，存在以人手少為理由而忽略主觀努力的現(xiàn)象。

以督學培訓為例。教育督導中的督學培訓是該項工作得以順利開展的前提，更是推動督導工作專業(yè)化發(fā)展的基礎。然而現(xiàn)實情況是，我國眾多教育督導機構幾乎沒有開展專業(yè)的督學培訓，督導人員多在摸索中熟悉工作事務[3]。這導致不少專職督導人員并不清楚自身職能，部分教育督導人員甚至認識不到督導工作的重要性，存在輕視督導實踐的現(xiàn)象，使得督導過程缺乏有效性，進一步導致了教育督導機構被大眾所忽略。

4.督導機構內部考核機制不健全

科學的競爭是促進督導人員自主學習的基礎。目前，部分教育督導機構并未設立督學考核機制，季度或年度成果多以總結會的形式匯報，未設立獎懲機制，導致督學氛圍缺乏生機[4]。

（三）督導立足點偏差，督導效果不明顯

從我國的教育實踐情況看，各層次學校每年需要應對的抽檢高達數(shù)十次，抽檢單位既包括省級檢查部門，也包括市區(qū)級檢查部門;既有來自教育系統(tǒng)內部的相關部門，也有教育系統(tǒng)外部的部門，如各級衛(wèi)生部門等。綜合來看，雖然各類督導檢查均有其存在的理由，但也不可否認其中相當一部分督導檢查因為立足點偏差等而失去了督導的價值。

1.過于頻繁，偏重條例化與形式化

教育督導的本質是推進教育事業(yè)的良性發(fā)展，并非要占用校方過多時間。不可否認，教育督導檢查有約束校方行為的功能，但督導過于頻繁將導致教育督導偏重條例化與形式化，即為了檢查而檢查，并未考慮檢查是否有意義。這種做法既造成資源浪費，又衍生出諸多新問題，影響了學校的正常工作秩序，也加大了各部門的工作壓力。

2.督導評價滯后，督導評估效果不明顯

一般情況下，每項督導工作結束后，督導人員應形成整改意見報告，將其呈報給上級部門，并在上級部門對整改意見完成核定后傳達給學校。這個督導評價過程在具體實踐中存在如下問題：第一，督評結果不公開，僅分批次向學校及上級部門傳達，社會公眾參與度不足;第二，評估結果發(fā)布不及時——由于督導流程較為煩瑣，因此使得督導結果不能及時整理呈報;第三，反饋過于單一，大多只通過公眾號或只在教育網(wǎng)站上發(fā)布;第四，評估結果對學校的約束力不足，無法發(fā)揮教育督導的作用;第五，反饋信息過于關注結果，忽視了過程及導致督導問題出現(xiàn)的原因。

三、教育督導工作改善建議

（一）健全督導機制，明確督導機構權責

1.設立獨立的教育督導機構

我國教育督導制度確立時間較晚，各地政府對教育督導的認同度不高，教育督導機構多隸屬教育行政部門，缺乏獨立性，導致各項工作難以有效落實。以財政情況檢查督導為例，在教育督導機構行政地位弱化的情況下，如果財政部門給予教育督導機構的配合不到位，那么教育督導機構就無法對學校的資金進行核算，其所進行的督導顯然是不具備現(xiàn)實效力的。因此，上級部門應設立獨立的教育督導機構，如教育督導室，并將其行政級別與教育部門相分離。這樣既可保證督導的權威性，又可更好地調配各部門資源[5]。

2.建立人員編制體系

建立人員編制體系是改善教育督導人員結構的始發(fā)點及壯大教育督導隊伍的落腳點?！督逃綄l例》中并未明確界定教育督導人員編制問題，但從教育督導工作的實際定位與職能職責要求考慮，教育督導人員在行政屬性上應歸類為行政職務。因此，主管部門應明確教育督導機構的職能定位，從而確定專職人員的編制問題，不能讓人員借調成為常態(tài)化。

3.確保專項撥款，扶持教育督導

督學（包括兼職督學）需要對學校的教育教學工作進行監(jiān)督和指導，評估學校建設存在的問題。這個過程會產(chǎn)生一定的費用，但由于主管部門未對督學流程產(chǎn)生的經(jīng)費支出做出明確界定，因此督學指導存在“自掏腰包”的現(xiàn)象。此外，教育督導工作人員不僅需要外出督查，還需要開展科研工作。因此，為確保教育督導工作的順利進行，主管部門應給予專項經(jīng)費扶持，并下大力氣解決經(jīng)費撥款不及時的問題。

（二）建設權威督導隊伍

1.優(yōu)化隊伍結構

目前我國教育督導機構發(fā)展水平參差不齊。為提高教育督導機構公信力，教育督導主管部門應著力優(yōu)化督學隊伍結構，從政策上明確規(guī)定專職督學配置數(shù)量，從督導理論、方案制定與執(zhí)行上加強教育督導工作。

教育督導人員應走向專業(yè)化。在改善教育督導人員結構及壯大教育督導人員隊伍時，教育督導部門應盡可能地避免從一線教師中借調人員，可重點招聘教育行政工作者來從事專職督導工作，為教育監(jiān)督、指導、評價提供專業(yè)化的人員保障。

2.增設人員準入制

為進一步擴大督學隊伍，教育督導主管部門目前是將督學設置為專職督學與兼職督學兩類。這能夠讓教育行政部門、教研室與教育督導機構三方協(xié)同，合理利用現(xiàn)有資源，共同完成教育督導工作。但從督導隊伍的權威性角度考慮，無論是對專職督學還是對兼職督學，都應設置人員準入制，同時將責權劃分為學科督學與管理督學兩類，以明確他們的職能職責。此外，教育督導主管部門還可建立專家?guī)?，依照一定的評選方式篩選各行各業(yè)中符合標準的專家并入庫，從而拓寬教育督導人員的選拔范圍和選拔質量。

3.關注督導督學培訓

（1）認真對待督導督學培訓。教育督導機構應建立“先培訓，后上崗”的制度，督導督學培訓應重點關注上崗人員對工作性質的了解及對教育督導理論的掌握。教育督導督學培訓應做到形式多樣化，既可以組織督導人員參加外部的專題培訓及經(jīng)驗交流會，也可以邀請相關專家到現(xiàn)場參與督導督學工作。對于新入職人員，教育督導機構還可進行模擬督導，使其盡快熟悉基本工作流程。教育督導督學培訓應做到常態(tài)化，教育督導機構應主動出擊，不可等“收成績”時再來臨時組織培訓?？傊?，督導督學培訓能有效促進教育督導工作的正規(guī)化、制度化發(fā)展。

（2）鼓勵自學并積極開展群體交流，營造良好的學習氛圍。目前部分教育督導人員由于工作繁雜、工作壓力較大而忽視自身建設;部分教育督導人員雖試圖提升自身工作水平，但卻找不到努力的方向。對此，教育督導機構在組織集體培訓之外，還應鼓勵他們有計劃、有目標地推進自我學習。教育督導機構應基于教育督導培訓，增設多種交流環(huán)節(jié)，讓督導督學人員通過交流檢驗培訓成果。例如，開展例會交流，讓教育督導人員定期在交流平臺上匯報學習，總結經(jīng)驗與反思不足;每次例會安排主題發(fā)言人，讓大家在特定的環(huán)境里輪流分享成果。在交流溝通的過程中，督導督學人員可更快地熟悉工作，提升自身業(yè)務水平。

（三）改革教育督導評估體系

1.創(chuàng)新督導評估理念

教育督導機構應認識到教育督導工作的重要性，轉變教育督導評估重點，將辦學水平與辦學條件作為教育督導工作的重點，改革教育督導評估體系，逐步完善辦學質量評估體系。此外，教育督導機構應確定教育督導過程中的主客體關系，同時明確“督”與“被督”的關系，了解學校自主發(fā)展的原生動力及自身工作的約束條例。

要完成以上理念和工作重心的轉變，教育督導機構應在內部明確教育督導評價目標，了解教育督導與學校發(fā)展的共生關系，全面革新評價體系。對相關工作人員，教育督導機構應設立必要的獎懲與監(jiān)督手段，保證內部具備內行的指導規(guī)則。

2.制定多元化評價指標

基于前瞻性、導向性、科學性、多元性四原則，教育督導機構應革新教育督導評估方案及指標體系，根據(jù)國家基本要求及地區(qū)學校發(fā)展水平，將結果評價分為基本指標、特色界定與過程評定三類?；局笜思磳W校的辦學思想、管理水平、教學流程及學生發(fā)展的監(jiān)督與考評;特色界定與過程評定是教育工作的重點，應建立在學校辦學基準之上，確定階段性評價目標。在整體評價過程中，教育督導機構應考慮學校發(fā)展的核心訴求，同時也要融入地域發(fā)展情況，讓督導過程有規(guī)可循、有理可依。教育督導機構只有制定多元化評價指標，才能發(fā)揮教育督導工作的作用，幫助學校朝合規(guī)化方向發(fā)展。

四、結語

鑒于我國教育督導存在的人員配備不足、督導機制不健全、評價體系不完善等問題及困境，教育督導部門必須依據(jù)現(xiàn)存問題，建立教育督導長效機制，為學校辦學指明方向，推動我國教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

【參考文獻】

[1]古翠鳳，劉雅婷.系統(tǒng)論視角下新時代職業(yè)教育督導隊伍建設研究[J].教育與職業(yè)，2020（16）：12-19.

[2]劉楓菊.淺析“以人為本”理念下的教育督導工作[J].文淵（中學版），2019 （05）：356.

[3]孫華.個性化教育理論視角下應用型院校班導師制的實施困境及應對策略[J]. 教育與職業(yè)，2019（12）：102-105.

[4]蘇君陽.新時代我國教育督導職能定位的基本原則及其內容未來建構[J].教育學報，2020（05）：28-35.

[5]曹芳.強化小學語文教育督導，實現(xiàn)素質教育全面推進[J].好家長，2019（49）：71.

作者簡介：馮文通（1980.11—），男，廣東省深圳市南山區(qū)第二外國語學校（集團）赤灣學校，一級教師。