王曉楓

2021年1月20日， 美國首都華盛頓國會山， 拜登（左）在美國第46任總統(tǒng)就職典禮上宣誓。他要面對疫情與經(jīng)濟衰退交織在一起帶來的極端挑戰(zhàn)，這是以往任何美國總統(tǒng)所不曾面對的挑戰(zhàn)。圖/法新

1月20日，拜登正式就任第46屆美國總統(tǒng)，美國將在很多方面回到熟悉的時代。拜登將接手應對一場空前的經(jīng)濟危機，就像他十二年前成為副總統(tǒng)時一樣。

2009年，奧巴馬就職總統(tǒng)時適逢美國近一個世紀來最嚴重的經(jīng)濟危機，那年1月，美國失去80萬個工作崗位，失業(yè)率接近8%。奧巴馬就任不到一個月就簽署7870億美元的《美國復蘇和再投資法案》（以下簡稱“復蘇法案”），以期挽救美國經(jīng)濟，拜登負責監(jiān)管該法案實施與運作，他在那時被稱為“警長”（Sheriff）。奧巴馬對復蘇法案期許頗高，他希望“這個法案不僅要防止大衰退，還要重建民眾對誠實、負責任政府的信念”。

然而事與愿違。雖然主流經(jīng)濟學家認為該法案是有效、顯著且無欺詐行為的金融危機應對措施，但大多數(shù)選民從未同意經(jīng)濟學家的觀點，即如果沒有復蘇法案，經(jīng)濟衰退將會更嚴重。在公眾眼中，復蘇法案“更像是我們負擔不起的美元，而不是我們可以相信的變革”。奧巴馬的首席戰(zhàn)略師大衛(wèi)·阿克塞爾羅德（David Axelrod）在回憶錄《信徒》中寫道。奧巴馬更因此被共和黨政客嘲諷為復蘇經(jīng)濟乏善可陳卻揮霍無度的“赤字支出者”。

家住鳳凰城的克萊爾·蒂爾帕克（Claire Tyrpak）就是對奧巴馬復蘇法案失望的美國人之一，她在那場大衰退中失去了房子。作為民主黨進步派理念支持者，她雖然對2020年民主黨勝選歡欣鼓舞，卻對拜登政府應對新冠疫情和經(jīng)濟衰退前景持保留意見，特別是當她看到奧巴馬政府一些處理當年金融危機的經(jīng)濟顧問進入拜登團隊。

“從他（拜登）的言論和2009年曾經(jīng)發(fā)生的事情來看，我不認為他的政策能迅速恢復美國經(jīng)濟以及給予美國人民更多利益。他似乎想讓事情回到過去，但這是不可能的。我們需要的是大規(guī)模的系統(tǒng)性變革，而不是漸進式變革。不幸的是，大多數(shù)當權政客并不是真正為人民服務，而是為他們富有的金主服務。我希望我在這個問題上是錯的，但時間會證明一切?！钡贍柵量藢Α敦斀?jīng)》記者說。

像蒂尓帕克這樣的美國人很多，他們對拜登政府抱持復雜的心態(tài)。拜登會兩次踏進同一條河流嗎？他要面對疫情與經(jīng)濟衰退交織在一起帶來的極端挑戰(zhàn)，一方面要如履薄冰在疫情下逐步重啟經(jīng)濟，另一方面還要處理經(jīng)濟和疫情給美國留下的雙重重創(chuàng)。這是以往任何美國總統(tǒng)所不曾面對的挑戰(zhàn)，他能否成功應對這種雙重困境不僅決定美國經(jīng)濟走向，更會產(chǎn)生深遠的政治影響，就像奧巴馬應對金融危機舉措帶給美國揮之不去的遺產(chǎn)。

復蘇緩慢恐誘發(fā)特朗普2.0

經(jīng)濟學家們認為拜登政府的成敗很大程度上取決于他能從那次經(jīng)歷中吸取多少經(jīng)驗教訓。奧巴馬團隊當時低估了在大衰退中政治和經(jīng)濟可能出現(xiàn)負面互動的不利情況，也因此在政治和經(jīng)濟兩方面都做出誤判，以至于讓2009年經(jīng)濟走勢整體處于自由落體狀態(tài)，財政刺激措施一直落后于曲線的滑落。

賈里德·伯恩斯坦（Jared Bernstein）是拜登的長期經(jīng)濟顧問，是研究收入不平等的進步派經(jīng)濟學專家，他是拜登政府白宮經(jīng)濟顧問委員會成員。他經(jīng)歷了2009年復蘇法案帶來的有毒政治，在他看來，拜登已經(jīng)聽到了歷史的回聲，他不想任期的第四個、六個或八個季度都蹉跎在低迷的經(jīng)濟上。

“他（拜登）將是上任以來在這方面經(jīng)受最嚴峻考驗的總統(tǒng)。”伯恩斯坦說，“羅斯福總統(tǒng)在大蕭條時期做了驚人的工作，但他是往墻上扔面條（throwing noodles at the wall，比喻測試政策有效性）。拜登將用他上次作為首席執(zhí)行官的經(jīng)驗帶給白宮獨特的體驗。”

2008年顛覆美國的經(jīng)濟危機由房地產(chǎn)泡沫引發(fā)，并導致金融市場動蕩。如今這場危機有一個不同但卻影響更深遠的原因。“疫情對美國經(jīng)濟造成巨大沖擊。不斷加劇的感染、住院人數(shù)和死亡人數(shù)與經(jīng)濟疲軟之間存在直接聯(lián)系。許多企業(yè)，如餐館和個人服務業(yè)，都被要求限制活動，緊張不安的家庭變得更加謹慎。”穆迪分析機構（Moodys Analytics）首席經(jīng)濟學家馬克·贊迪（Mark Zandi）對《財經(jīng)》記者表示。

2021年1月13日，在美國加利福尼亞州奧蘭治縣阿納海姆市的迪士尼樂園停車場，當?shù)孛癖娕抨牭却臃N新冠疫苗。拜登團隊及其盟友相信，如果他們的公共衛(wèi)生措施成功遏制疫情，美國經(jīng)濟將迎來強勁反彈。圖/法新

全美已有40萬人死于新冠肺炎，2400萬人感染新冠病毒。新冠疫情給美國經(jīng)濟帶來幾乎是金融危機時期兩倍的失業(yè)數(shù)，使2020年成為美國自1929年大蕭條以來失業(yè)人數(shù)最嚴重一年，共損失937萬個工作崗位。裁員從最早受疫情打擊的服務和餐飲業(yè)蔓延到公司白領，這種失業(yè)需要更長時間才能恢復。不僅如此，年初新冠病例激增繼續(xù)導致裁員人數(shù)一路飆升，今年1月第二周美國首次申請失業(yè)救濟人數(shù)躍升至近百萬。

“長期失業(yè)人數(shù)比例不斷上升、不平等加劇以及社會緊張局勢加劇，可能會制約2021年經(jīng)濟反彈?！迸＝蚪?jīng)濟研究院（Oxford Economics）首席美國經(jīng)濟分析師格里高利·達科（Gregory Daco）對《財經(jīng)》記者表示。在達科看來，即使在今年強勁的招聘之后，整體經(jīng)濟仍將比新冠大流行前的水平減少約400萬個工作崗位。美國已經(jīng)永久性失去一些企業(yè)，對于現(xiàn)在長期失業(yè)者而言，他們可能難以重返勞動力市場。

這種大規(guī)模失業(yè)背后是一系列社會經(jīng)濟問題，包括小企業(yè)永久性倒閉，家庭可支配收入銳減，特別是對于中低收入者而言，這些家庭自從新冠疫情暴發(fā)之初就因無法遠程居家工作而失業(yè)，因此承受巨大的經(jīng)濟壓力。他們的經(jīng)濟境遇如果不盡快改善會引發(fā)一連串政治效應，很多經(jīng)濟學家對此深表擔憂，因為低迷的就業(yè)率曾經(jīng)不僅拖慢美國經(jīng)濟從2008年大衰退中恢復過來的速度，也將奧巴馬的復蘇法案毒藥化。

2010年中期選舉當月失業(yè)率為9.8%，相比奧巴馬就任時數(shù)據(jù)幾乎毫無改善。經(jīng)濟復蘇疲軟加之政府開支高企使茶黨異軍突起，也讓共和黨掌控眾議院，這股民粹勢力終使得奧巴馬政府很多有益的經(jīng)濟刺激方案被推翻。時任美國財長蒂姆·蓋特納（Tim Geithner）曾在回憶錄《壓力測試：反思金融危機》中哀嘆，“‘情況正在以更慢的速度惡化不是令人信服的希望信號……如不采取行動，情況會更糟，很難用反事實來激勵公眾?！?/p>

“如果美國經(jīng)濟從疫情中復蘇乏力，低收入家庭的經(jīng)濟壓力將繼續(xù)加大，政治紛爭和兩極分化將進一步加劇。”贊迪認為，經(jīng)濟復蘇緩慢很可能加劇社會兩極分化，甚至導致特朗普主義卷土重來或其他民族主義煽動者崛起。

拜登政府若要避免這種不利局面，在贊迪看來，他們必須要利用政府支出和稅收政策確保強勁復蘇，這才能使美國經(jīng)濟迅速恢復到充分就業(yè)狀態(tài)，隨著聯(lián)邦政府回到民主黨控制之下，拜登的稅收和支出政策很大一部分將在今年晚些時候結出碩果。

拜登藥方：發(fā)支票+強刺激

沒有采取足夠的經(jīng)濟刺激措施被認為是奧巴馬政府做出的最大誤判，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主保羅·克魯格曼（Paul Krugman）曾指出，刺激政策規(guī)模太小，時間太短，無法幫助美國克服巨大房產(chǎn)泡沫留下的惡果，敗壞了復蘇法案的名聲。奧巴馬時期前勞工部首席經(jīng)濟學家、現(xiàn)就職于自由經(jīng)濟政策研究所的海蒂·謝爾霍茲（Heidi Shierholz）也坦承，那場大衰退的復蘇被推遲了好幾年，因為我們未能針對當時問題的規(guī)模采取相應行動。

如今，一切似曾相識。雖然很多跡象表明，美國經(jīng)濟在去年底惡化的很大原因是國會和特朗普政府推遲出臺新的救助計劃，但一些保守理念經(jīng)濟學家還是擔憂刺激規(guī)模過大恐推高赤字并導致“刺激疲勞”。在他們看來，拜登方案向經(jīng)濟注入太多燃料可能導致通脹失控。這與許多專家在2009年的觀點相同，但事實證明這不完全是正確的。

“與提振過于疲弱的經(jīng)濟相比，我們有更好的工具來抑制經(jīng)濟增長過快。然而經(jīng)濟一旦進入緩慢增長的痛苦局面，就很難改變這一進程?！辈剪斀鹚箤W會漢密爾頓項目主管、國會預算辦公室前首席經(jīng)濟學家溫迪·埃德伯格（Wendy Edelberg）在最近一篇研究論文中預估，2萬億美元財政刺激才能使美國經(jīng)濟在今年三季度前回到新冠大流行前的增長軌跡。如若不采取行動，復蘇過程恐需要十年。

身處經(jīng)濟低谷和2009年的教訓都使拜登團隊相信，在復蘇經(jīng)濟上花太多比花不夠好。結合當前情況，他們還從特朗普政府的疫苗推廣計劃以及未能在新冠疫情期間將民眾和企業(yè)完全結合起來的失敗中吸取教訓，從而提出一攬子刺激經(jīng)濟恢復計劃。

“拜登政府應該采取‘高乘數(shù)財政政策（High-multiplier，乘數(shù)概念用于衡量財政行為與產(chǎn)出關系），將資金輸送給需要資金和可能會花掉資金的個人和企業(yè)，幫助資金在經(jīng)濟活動中快速流動，以推動增長。”伯恩斯坦說。

1月14日，候任中的拜登公布了1.9萬億美元疫情紓困和經(jīng)濟刺激方案細節(jié)，包括向個人提供1400美元額外救助金、將聯(lián)邦每周失業(yè)救濟金提高到400美元、將聯(lián)邦最低工資提高到15美元/小時、撥款3500億美元用于州和地方政府援助、撥款1700億美元用于中小學和高教機構、撥款500億美元用于新冠病毒檢測以及200億美元用于國家疫苗項目。

拜登建議的經(jīng)濟刺激方案規(guī)模遠超奧巴馬時期的復蘇法案，該計劃并非像應對傳統(tǒng)經(jīng)濟危機那樣通過刺激消費以使國家經(jīng)濟快速恢復，而是通過大規(guī)模推廣疫苗接種和病毒檢測等更加積極的公共衛(wèi)生措施阻斷新冠病毒大流行趨勢，以復蘇經(jīng)濟活動，并兼顧遭受疫情重創(chuàng)的人員和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

不僅如此，該法案有很多民眾顯而易見的實惠，比如直接向個人支付救助金，政府對兒童保育的補貼。直接支票可以惠及數(shù)百萬在疫情期間失去收入的美國人，民主黨被認為正是借助直接支票這個成功的政治信號贏得佐治亞州國會參議員補選，并獲得對參議院的控制權。這些條款顯然比復蘇法案中隱藏的減稅措施更受選民歡迎。奧巴馬時期經(jīng)濟恢復緩慢的一個原因恰是未將資金直接發(fā)給人民，而是被繁冗的官僚機構批準程序耽誤了。

“這個計劃的方方面面都表明拜登已經(jīng)從2009年吸取了教訓，”曾為奧巴馬擔任高級經(jīng)濟學家的賈森·弗曼（Jason Furman）說，“做大，做明確，拓展人們認為可能的東西?！辈ㄊ款D聯(lián)邦儲備銀行行長埃里克·羅森格倫（Eric Rosengren）也認為，雖然這是龐大的一攬子計劃，但在經(jīng)濟處于停滯狀態(tài)時是合適的。

正如弗曼所言，在賈伊·賈格羅（Jai Jhagroo）這樣的普通美國人看來，拜登方案確實傳遞了明確的信號，給人信心。賈格羅是一名健康行業(yè)數(shù)據(jù)分析師，他身處美國新冠感染率最高的亞利桑那州，這里一度被稱為“世界疫情熱點”，每119名人中就有1人確診，賈格羅的4名家人就不幸感染新冠。

“新冠病毒徹底毀了這個圣誕節(jié)，我以往都和家人一起度過。”賈格羅對《財經(jīng)》記者說，“（2020年）12月20日，我侄女病了，她在學校被傳染，然后傳染給我姐姐，我姐姐又傳染給我父母，他們只能在家隔離養(yǎng)病。”

賈格羅很期待拜登強有力的刺激方案能為美國疫情帶來改變。在他看來，亞利桑那州疫情失控是聯(lián)邦和州政府雙重領導不力的直接結果。特朗普政府不出臺強有力的聯(lián)邦級別政策，而是讓各州自行解決。正因如此，共和黨籍州長從不嚴格實施居家令和強制口罩令，導致疫情失控。

“拜登方案為美國人帶來翹首企盼的紓困資金。我雖然不能確定拜登能多快遏制新冠病毒傳播，但我可以確信大規(guī)模疫苗接種會迅速推廣，我希望和家人能在他執(zhí)政100天內(nèi)實現(xiàn)接種新冠疫苗?！辟Z格羅說。

拜登品牌：100天1億疫苗

100天內(nèi)注射1億劑新冠疫苗是拜登政府塑造“拜登方案”品牌的第一步，成敗將直接決定他能否快速全面推行經(jīng)濟恢復政策。與特朗普將疫苗接種視為各州責任形成鮮明對比，拜登認為這是一個需要聯(lián)邦政府統(tǒng)籌資源并制定戰(zhàn)略的全國性問題。在這種理念下，拜登方案的核心內(nèi)容之一就是耗資4000億美元加強聯(lián)邦政府應對新冠疫情能力，包括加快疫苗接種部署、加強檢測和追蹤接觸者。

拜登團隊及其盟友相信，如果他們的公共衛(wèi)生措施成功遏制疫情，美國經(jīng)濟將迎來強勁反彈。美聯(lián)儲主席鮑威爾在內(nèi)的很多政策制定者都贊同，一旦新冠病毒得到控制，經(jīng)濟將迅速反彈。贊迪也認為，如果疫苗推廣大致按計劃進行，今年下半年，疫情應該會消退，美國經(jīng)濟應該會提速。

因為特朗普政府留下的爛攤子，目前疫苗接種工作進展不盡如人意，接種數(shù)量相較既定目標大幅縮水，最初目標是2020年底2000萬人接種，實際只接種230萬人。究其原因是特朗普政府曲速行動（Operation Warm Speed）負責人浪費兩個多月才批準衛(wèi)生官員提出的分發(fā)和接種疫苗計劃，導致各州幾乎沒時間實施大規(guī)模疫苗接種活動。特朗普政府還拖延移交疫苗相關信息，拜登過渡團隊耗費數(shù)周時間才獲得相關數(shù)據(jù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括疫苗數(shù)量、位置、在何處訂購等信息。

這些不利條件都可能阻礙疫苗計劃實施成效，拜登團隊一些顧問因此擔憂可能需要付出巨大努力才能矯正特朗普政府的爛攤子。為了盡快結束混亂局面，拜登已經(jīng)提出細則解釋如何使用200億美元疫苗專項資金，這包括與州和地方政府合作創(chuàng)建社區(qū)接種點，調(diào)用國防資源提高疫苗供應，推出10萬公共衛(wèi)生力量協(xié)助相關工作。

“我們的計劃既明確又大膽讓更多的人免費接種疫苗。為他們設立更多接種場所。動員更多醫(yī)療隊執(zhí)行接種。增加疫苗供應，并盡快將其推向市場?！卑莸钦f，“這將是美國有史以來最具挑戰(zhàn)性的行動之一，但我向你保證，我們會處理好這次行動。”

雖然充滿挑戰(zhàn)，但目前已出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，政府和企業(yè)都在加快疫苗接種，調(diào)整接種資格規(guī)定，各州也競相推出24小時接種站點，《財經(jīng)》記者在鳳凰城的朋友于1月12日駕車前往接種點注射疫苗，非常便捷并可通過軟件反饋接種反應。由于疫苗接種能力提高，在1月11日單日接種量激增125萬。被要求留任應對新冠疫情團隊首席顧問的安東尼·福西博士（Anthony Fauci）已明確表示這個計劃可行，疫苗供應量到4月底可達到1.7億劑。

需要和共和黨做大交易

推廣疫苗接種是拜登經(jīng)濟刺激方案的第一個難題，但絕不是最不可能完成的任務。對于拜登來說，他能在多大程度上實現(xiàn)自己的經(jīng)濟刺激計劃取決于他能否搞定國會政治。在贊迪看來，即便是民主黨實現(xiàn)掌控國會兩院，拜登仍會面臨不少政治制約，限制他完全貫徹在競選中提出的政策議程的能力。

特朗普執(zhí)政四年讓華盛頓的黨派政治比十年前更分裂，這使拜登的任務更復雜，這點從民主共和兩黨因紓困法案展開的拉鋸戰(zhàn)就可看出。另一方面，被特朗普時代壓抑的進步主義力量對變革的需求格外強烈，特別是在稅收和醫(yī)保等領域，他們對拜登抱持的懷疑態(tài)度并不比政治光譜另一側的共和黨同僚少。

在這種局面下，若要推動經(jīng)濟刺激方案，擺在拜登面前有三條路。首先是一條曲線道路，即民主黨主導的參議院可以使用和解程序，這適用于財政撥款，例如提高或削減稅收、延長失業(yè)援助、改變醫(yī)療保險或醫(yī)療補助計劃、刺激支出，在參議院僅需要簡單多數(shù)（51票）就可通過一項和解法案，一年最多可以有三個和解法案。但這個簡單模式是受限的，可能不包括拜登試圖推進的一些優(yōu)先事項，例如，用于病毒測試、疫苗、兒童保育、學校以及給予州和地方政府的紓困資金可能被排除在特別預算和解程序允許范圍之外。

第二個選擇就是取消60票的阻撓議事規(guī)則（filibuster），因為這是拜登推進大規(guī)模經(jīng)濟刺激方案遇到的最大的程序性阻力。參議院多數(shù)黨領袖的民主黨籍參議員舒默曾表示，他將廢除阻撓議事程序，民主黨人只要團結內(nèi)部力量即可執(zhí)行任何政策。然而，這步大棋為政策制定打開大門的同時，也會引發(fā)反彈，并對國會運作方式產(chǎn)生深遠影響。

權衡利弊，第三條路無可避免。拜登仍然在很多議題上需要跨黨派支持，即在參議院獲得60票的絕對多數(shù)，這是克服共和黨阻撓議事程序所必需的。2009年，奧巴馬政府在國會推動復蘇法案時，拜登憑借撮合兩黨交易的非凡能力成功說服三位共和黨參議員，贏得他們的支持，使民主黨在參議院獲得60票。

因為民主黨只能以微弱優(yōu)勢掌控參議院，這意味著需要更多共和黨人跑票。雖然在極化政治下，能跨黨派投票的中間派共和黨人越來越少，但國會大廈騷亂也給跨黨派合作帶來契機，可能促使一些共和黨人選擇兩黨合作。即便如此，難度仍不小。拜登不僅要與溫和派共和黨人促成交易，還要彌合本黨派不同政治光譜議員之間的分歧，例如，說服對大規(guī)模經(jīng)濟刺激方案持懷疑態(tài)度的西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽（Joe Manchin）。

拜登是國會政治老江湖，他能否像2009年那樣促成大交易，達成大規(guī)模經(jīng)濟刺激法案？時任副總統(tǒng)拜登幕僚長、現(xiàn)已被任命為白宮辦公廳主任的羅恩·克萊因（Ron Klain）回憶說，“我們當時需要三張共和黨票，他（拜登）去了，也得到這三張共和黨票……人們說，時代不同了，他不能再那樣做了，但很多人在2009年時也說他做不到?！?/p>

無論拜登能否說服共和黨同僚，擺在他面前的選擇和時間都不多了。歷史已證明，在讓經(jīng)濟重返繁榮之路上無所作為的風險要大于做得太多可能帶來的負面影響。一旦失敗，拜登政府將注定不受歡迎，并阻礙更廣泛議程。一個好但還不足夠好的政策，最終會被看做是失敗，從而為滑向極具毀滅性的軌跡埋下伏筆，特別是考慮到如今的政治和信息環(huán)境給拜登和他的團隊留下更小的試錯空間。