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        城市工業(yè)用地改造更新研究回顧與展望

        2021-02-04 07:19:16錢沖
        中國(guó)集體經(jīng)濟(jì) 2021年2期

        錢沖

        摘要:隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)雙調(diào)整雙優(yōu)化要求不斷提高,城市工業(yè)用地更新改造成為新時(shí)期推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要載體,是解決老工業(yè)區(qū)功能衰敗、改善城市環(huán)境、提高生活品質(zhì)的根本所在。文章梳理了近年來(lái)國(guó)內(nèi)城市工業(yè)用地改造更新研究動(dòng)態(tài),從背景、意義、方向、瓶頸、路徑政策等方面進(jìn)行了詳盡研究,并對(duì)未來(lái)發(fā)展及研究提出了展望,以期待為我國(guó)城市工業(yè)用地改造更新帶來(lái)有益的指導(dǎo)和幫助。

        關(guān)鍵詞:工業(yè)用地;改造更新;模式路徑;研究展望

        改革開放以來(lái),經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展推動(dòng)著我國(guó)的城市化和工業(yè)化進(jìn)程,勢(shì)頭至今未衰。當(dāng)前,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,城市進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有了新的要求,過(guò)去長(zhǎng)期依賴的高耗能、高污染的工業(yè)發(fā)展方式已不適應(yīng)新的要求,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為各地發(fā)展的主要基調(diào)。2013年12月,中央新型城鎮(zhèn)化會(huì)議明確提出:提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率,盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率,切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。隨后,中央出臺(tái)一系列相關(guān)政策,通過(guò)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),滿足城市發(fā)展空間的需要,而存量工業(yè)用地的更新改造是目前我國(guó)城市提高土地集約度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。

        一、工業(yè)用地更新改造意義和方向

        目前我國(guó)大多數(shù)城市尤其是沿海的大城市,建設(shè)用地供給日趨緊張,因而優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu),提高用地效率成為驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。胡映潔、呂斌?016)認(rèn)為工業(yè)用地是城市存量用地的重要組成部分之一,長(zhǎng)期存在粗放利用、閑置浪費(fèi)等問(wèn)題,工業(yè)用地的更新改造是提升城市土地集約度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和改善城市環(huán)境的重要途徑。楊帆(2016)認(rèn)為,自2013年后,國(guó)家出臺(tái)一系列政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),城市發(fā)展由擴(kuò)張型向內(nèi)生型轉(zhuǎn)變,從優(yōu)化土地利用模式著手推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型,形成城市土地內(nèi)部挖潛的倒逼機(jī)制。賀曉燕等(2016)認(rèn)為老舊工業(yè)區(qū)的改造,一方面可以改善居住區(qū)的生活條件、配套服務(wù)設(shè)施、外部環(huán)境,另一方面可以延續(xù)城市的寶貴記憶。夏青等(2009)認(rèn)為城市工業(yè)用地更新改造不僅可以帶來(lái)城市功能再生,還可以起到對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的重要作用。

        改革開放后,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下,我國(guó)工業(yè)用地更新改造變得更加復(fù)雜,出現(xiàn)很多問(wèn)題,造成土地閑置、利用率低等浪費(fèi)問(wèn)題,甚至阻礙城市的發(fā)展進(jìn)步。目前,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,創(chuàng)造高品質(zhì)生活”,高質(zhì)量發(fā)展就要破解城市發(fā)展遇到的瓶頸和問(wèn)題,加快城市更新的步伐。潘斌、彭震偉(2018)從全球城市與服務(wù)經(jīng)濟(jì)、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)和城市產(chǎn)業(yè)空間重組三個(gè)角度探討了工業(yè)集聚區(qū)的空間演化機(jī)制和內(nèi)部空間變化機(jī)制。唐燕等(2016)提出要解決工業(yè)用地更新改造的制度困境,建立彈性的用地性質(zhì)管控機(jī)制,探索多元合作的更新模式。馮立、唐子來(lái)等(2013)運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本、產(chǎn)權(quán)和制度變遷理論,論證了土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)工業(yè)用地更新改造的影響,提出要推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革,降低制度變遷的交易成本。鄭德高、盧弘旻(2015)認(rèn)為工業(yè)用地更新是城市更新的一種,對(duì)于城市更新政策的變遷受到經(jīng)濟(jì)學(xué)中均衡理論的制約,只有制定合理更新政策,才能真正保障規(guī)劃理念的落實(shí)。

        二、工業(yè)用地更新改造存在的問(wèn)題

        學(xué)界對(duì)于工業(yè)用地更新改造遇到的問(wèn)題和瓶頸看法相對(duì)一致,主要從產(chǎn)權(quán)制度、宏觀政策、用地管控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化特色等方面進(jìn)行剖析。陽(yáng)建強(qiáng)(2008)認(rèn)為忽視對(duì)更新改造目標(biāo)的科學(xué)定位、缺乏對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)、更新改造模式單一等是目前制約我國(guó)城市工業(yè)用地更新改造進(jìn)展的主要原因。唐燕等(2016)認(rèn)為城市工業(yè)用地更新改造側(cè)重于空間功能的優(yōu)化,涉及到土地用途的轉(zhuǎn)變,但在目前土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管控的約束下,阻礙了更新改造的進(jìn)程。楊帆(2016)認(rèn)為工業(yè)用地更新改造相關(guān)理論研究暫不能完全適應(yīng)客觀需要:一是沒(méi)有理清國(guó)內(nèi)外城市更新的差異,注重借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)工業(yè)用地受土地財(cái)政和鄉(xiāng)村工業(yè)影響的特殊國(guó)情缺少了解;二是忽視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)互動(dòng),片面的重視局部更新研究;三是缺少對(duì)工業(yè)用地的綜合性評(píng)價(jià),片面重視經(jīng)濟(jì)層面的評(píng)價(jià)。羅超(2016)認(rèn)為我國(guó)老工業(yè)區(qū)改造存在重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重短期效果、忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、忽視遺產(chǎn)保護(hù)等認(rèn)知缺陷,法規(guī)制度不健全、土地市場(chǎng)機(jī)制不完善等制度缺陷,城市規(guī)劃、土地修復(fù)、環(huán)境評(píng)估等技術(shù)缺陷。

        三、工業(yè)用地更新改造的模式和路徑

        (一)工業(yè)用地更新改造的模式

        通過(guò)對(duì)現(xiàn)有研究整理發(fā)現(xiàn),我國(guó)城市工業(yè)用地更新模式主要有三種:一是重建模式,對(duì)城市中心老工業(yè)地區(qū)進(jìn)行拆除并作合理的使用,用于發(fā)展商業(yè)和住宅;二是重整模式,對(duì)仍能適應(yīng)城市整體功能需求,但出現(xiàn)衰退跡象的老工業(yè)地區(qū)進(jìn)行重新整合,改善提升環(huán)境,綜合發(fā)展多種業(yè)態(tài);三是保護(hù)模式,主要針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)和城市中環(huán)境狀況良好的工業(yè)地區(qū),充分予以保護(hù)和維修,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),防止衰退現(xiàn)象發(fā)生。張京祥等(2013)認(rèn)為城市工業(yè)用地更新存在綜合整治、功能改變和拆除重建等三種類型,三種更新類型對(duì)應(yīng)不同的改造對(duì)象和方式,政府應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下審慎選擇,有序開展更新改造工作。翟斌慶(2014)認(rèn)為社會(huì)資本參與到城市更新過(guò)程中,可以完善政府主導(dǎo)模式,有助于我國(guó)城市的綜合保護(hù)開發(fā),促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展與更新。劉伯英(2006)認(rèn)為城市工業(yè)地段更新的類型有工業(yè)遺產(chǎn)與旅游相結(jié)合模式、建設(shè)城市主題公園模式、營(yíng)造城市公共景觀空間模式、商業(yè)開發(fā)模式等。目前,學(xué)界對(duì)工業(yè)用地更新改造模式的研究多集中一線城市的探索,總體來(lái)講,我國(guó)工業(yè)用地更新改造還是以政府主導(dǎo)為主,但越來(lái)越多的社會(huì)群體自下而上的主動(dòng)參與其中,政府也要繼續(xù)完善政策、理順機(jī)制,鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與其中。

        (二)工業(yè)用地更新改造的路徑

        從宏觀政策角度看,潘斌(2017)認(rèn)為我國(guó)地方政府在工業(yè)用地更新改造中扮演著重要角色,應(yīng)當(dāng)在更新改造過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃、組織、資金等方面的支持和服務(wù),出臺(tái)針對(duì)性的政策支持。陸軍(2011)總結(jié)了我國(guó)低效工業(yè)用地回購(gòu)收儲(chǔ)、功能轉(zhuǎn)換、自主改造和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)四種退出模式,提出要加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè),實(shí)施差異性更新改造支持政策,提高城市土地集約化程度。總體來(lái)看,隨著我國(guó)城市建設(shè)用地日趨緊張,各地也十分重視工業(yè)用地的更新改造,因地制宜,支持對(duì)存量土地的挖潛與改造。例如浙江探索試點(diǎn)差別化征收土地使用稅,通過(guò)稅收手段促進(jìn)企業(yè)節(jié)約用地,以“畝產(chǎn)論英雄”倒逼企業(yè)盤活存量,提高土地使用效率。

        從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度看,潘斌、彭震偉(2015)研究了產(chǎn)城融合給工業(yè)用地更新改造帶來(lái)的新動(dòng)力,提出置換融合、滲透融合、延伸融合等制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合形式,推動(dòng)工業(yè)集聚區(qū)優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)閑置工業(yè)用地二次開發(fā)。吳元君(2018)通過(guò)“產(chǎn)業(yè)集群”假說(shuō)論證,提出提高存量工業(yè)用地利用率的關(guān)鍵在于科學(xué)定位產(chǎn)業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系中的地位與作用。蔡建明等(2012)研究和梳理了產(chǎn)業(yè)集群在城市建設(shè)中的作用和特點(diǎn),指出要加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)集群在空間和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的認(rèn)識(shí),解決城市空間無(wú)序擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題。在我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的背景下,解決工業(yè)用地更新改造所出現(xiàn)的問(wèn)題是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。

        從動(dòng)力機(jī)制角度看,羅超(2015)認(rèn)為在我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下,城市工業(yè)用地更新改造的動(dòng)力機(jī)制可歸結(jié)為:一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)促使城市工業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化;二是在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下,用地功能在轉(zhuǎn)變;三是在技術(shù)進(jìn)步下,落后產(chǎn)能不斷淘汰,新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)更加集聚;四是城市大事件加快更新改造的步伐。翟斌慶、伍美琴(2009)總結(jié)了西方城市更新的經(jīng)驗(yàn),提出建立多方參與機(jī)制、探索自下而上的更新模式、完善城市更新相關(guān)的法律法規(guī)、政府的積極作為是實(shí)現(xiàn)城市更新目標(biāo)的根本路徑。在不同歷史時(shí)期,工業(yè)用地的更新改造始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和動(dòng)力,是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

        從工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)角度看,劉伯英(2016)認(rèn)為工業(yè)遺產(chǎn)是工業(yè)文化的物質(zhì)表現(xiàn),當(dāng)前工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用模式主要有博物館模式、景觀公園改造模式和創(chuàng)意園區(qū)開發(fā)模式等。工業(yè)用地更新改造要在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下,把握城市發(fā)展大局,充分利用工業(yè)遺產(chǎn)的價(jià)值,實(shí)現(xiàn)工業(yè)資源的二次開發(fā)利用,促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、服務(wù)的全面發(fā)展進(jìn)步。徐蘇斌等(2015)認(rèn)為在當(dāng)前環(huán)境下,工業(yè)用地更新改造的政策很大程度上決定著工業(yè)遺產(chǎn)的命運(yùn),工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與再利用涉及到多方的利益博弈,提出政府要在用地更新過(guò)程中,通過(guò)優(yōu)化土地稅收、增值收益分配等措施,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與其中,為工業(yè)遺產(chǎn)的開發(fā)與再利用帶來(lái)持續(xù)活力。工業(yè)文化是人類文化的重要組成部分,影響著人們的思維模式、社會(huì)行為及價(jià)值取向,伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程而衍生、積淀和升華,體現(xiàn)了工業(yè)進(jìn)步和發(fā)展,要在更新改造過(guò)程中重視對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和利用。

        四、城市工業(yè)用地更新改造的研究動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)及展望

        國(guó)外成熟的城市更新理論為工業(yè)用地更新改造奠定了理論基礎(chǔ),較早的城市復(fù)興實(shí)踐亦可為我國(guó)的老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供借鑒,但與我國(guó)工業(yè)用地更新改造的背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大有不同,需要因城制宜、因產(chǎn)制宜,審慎借鑒。國(guó)內(nèi)研究主要集中在大城市的實(shí)踐,探討更多側(cè)重于宏觀政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量土地開發(fā)、規(guī)劃管理等方面,并且以定性研究為主,但我國(guó)學(xué)界還沒(méi)有形成關(guān)于城市工業(yè)用地更新改造的系統(tǒng)性、指導(dǎo)性理論。隨著城市工業(yè)用地更新改造的不斷發(fā)展及研究的深入,學(xué)界可綜合運(yùn)用定量分析方法,做好用地更新的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)研究,不斷總結(jié)探索方法和理論,推動(dòng)用地更新研究的蓬勃發(fā)展。期待學(xué)界更好的為我國(guó)城市工業(yè)用地更新改造進(jìn)行指導(dǎo)和幫助,期待我國(guó)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,期待我國(guó)人民過(guò)上高品質(zhì)生活。

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        *基金項(xiàng)目:2019年杭州市軟科學(xué)研究項(xiàng)目“杭州城市工業(yè)用地畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)研究”(20190834M31-2)。

        (作者單位:杭州師范大學(xué))

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