陳永冉

(安標(biāo)國家礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志中心有限公司，北京 100013)

現(xiàn)行《煤礦安全規(guī)程》[1](以下簡稱《規(guī)程》)經(jīng)2015年12月22日原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第13次局長辦公會議審議通過后，于2016年10月1日起實施，目前已經(jīng)施行3年。在此期間其對促進我國煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，提高煤炭工業(yè)工藝、裝備技術(shù)水平[2]，提升煤礦安全生產(chǎn)保障能力，維持穩(wěn)定煤礦安全生產(chǎn)水平起到了巨大的促進作用，但同時在執(zhí)行的過程中仍然存在一些需要明確和解決的問題，為了進一步掌握《規(guī)程》的實施情況，為《規(guī)程》的下一步?jīng)Q策和管理提供科學(xué)、可靠的參考依據(jù)，亟需開展《規(guī)程》實施情況后評估工作。

1 《規(guī)程》后評估方法

按照國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)總體要求，2018年下半年對《規(guī)程》實施情況開展后評估工作，后評估是指在項目已經(jīng)完成并運行一段時間后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響進行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)活動。此次后評估的主要工作方法如下：

1)成立評估小組。邀請包括國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)、礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志審核發(fā)放機構(gòu)、煤礦科研單位、設(shè)計院、高校、煤礦企業(yè)等相關(guān)單位專家組成評估小組。

2)制定評估方案。為保證工作順利開展，評估小組制定了詳細(xì)的評估方案，明確評估目的、評估內(nèi)容、評估方法、評估步驟、時間安排和組織保障等。

3)開展調(diào)研。分別向煤礦企業(yè)、煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)、行業(yè)管理部門、設(shè)計院所、高校等單位采用發(fā)放調(diào)研問卷或現(xiàn)場調(diào)研的方式開展調(diào)研并征求意見。

4)召開研討會。梳理調(diào)研反映的問題，按專業(yè)組織評估小組專家召開專題研討會，研討較為集中、重要的問題，并提出相應(yīng)對策與建議。

5)形成報告提出對策。結(jié)合調(diào)研情況和研討會專家意見，形成后評估報告，報告內(nèi)容包括現(xiàn)行《規(guī)程》的主要作用，存在問題的分類和根據(jù)存在的問題提出科學(xué)、明確、可行的措施建議。

2 《規(guī)程》后評估總體情況

現(xiàn)行《規(guī)程》使用的是2016年版本，已經(jīng)實施3年有余，是使用頻率極高的、重要的規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的部門規(guī)章。此次評估的反饋意見主要來源于煤礦企業(yè)、監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)和行業(yè)管理部門等，意見反饋積極熱烈，調(diào)研單位對《規(guī)程》后評估非常重視，同時也說明了此次《規(guī)程》實施情況的后評估是很及時和必要的。此次評估共發(fā)放紙質(zhì)版調(diào)查問卷71份，其中煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)和行業(yè)管理部門26份，煤礦企業(yè)和其他等45份。共收到65份，791條反饋意見，意見反饋率高達91.5%。經(jīng)評估顯示：

1)《規(guī)程》在保障煤礦安全生產(chǎn)方面起到了積極的作用，在指導(dǎo)煤礦災(zāi)害治理、礦井管理、淘汰落后技術(shù)裝備和工藝等方面發(fā)揮了非常重要的作用，如：采煤工作面禁止使用金屬摩擦支柱支護，“一通三防”中禁止井下使用輔助通風(fēng)機，采煤工作面禁止使用局部通風(fēng)機稀釋瓦斯，在災(zāi)害治理方面大量借鑒了歷年的事故經(jīng)驗等。

2)2014—2018年五年內(nèi)煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年下降，百萬噸死亡率下降到0.093，也進一步印證了《規(guī)程》對煤礦安全生產(chǎn)的促進是顯而易見的。

3)《規(guī)程》依然存在許多不完善的地方。相關(guān)反饋意見主要集中在《規(guī)程》第三編井工煤礦，共計667條意見，詳細(xì)情況如圖1所示。

圖1 反饋意見分布情況

第三編中的反饋意見主要集中在第三章、第九章和第二章，詳細(xì)的意見情況如圖2所示。其中意見多于10條的條款共計16條，主要集中在第三編的第二章、第三章和第五編，意見超過20條的共計5條，分別為第119條、149條、168條、180條和647條。

圖2 第三編井工煤礦反饋意見分布情況

經(jīng)歸納整理，反饋意見主要表現(xiàn)為以下問題：一是條款表述不嚴(yán)謹(jǐn)、容易產(chǎn)生分歧或使用相關(guān)方理解不到位的問題，共計372條；二是概念界定不明確問題，共計210條；三是存在技術(shù)局限性，在目前階段執(zhí)行有一定困難的問題，共計75條；四是《規(guī)程》制修訂滯后問題，共計50條；五是其他類意見，共計84條。

3 《規(guī)程》部分條款實施情況討論

為更好總結(jié)此次后評估，從各相關(guān)方的反饋意見中選取以下四點進行分析討論。

3.1 對《規(guī)程》第三百零三條的討論

《規(guī)程》第三百零三條規(guī)定“對于煤層頂、底板帶壓的采掘工作面，應(yīng)當(dāng)提前編制防治水設(shè)計，制定并落實水害防治措施”。本條款存在表述不嚴(yán)謹(jǐn)且在執(zhí)行中存在較大歧義的問題。一是混淆了“帶壓開采”的概念?！睹旱V防治水規(guī)定釋義》[3，4]對帶壓開采有明確的定義：是指在具有承壓水壓力的含水層上進行的采煤，而頂板為含水層(或水體)下開采，無論是否帶壓都不屬于帶壓開采的范疇。二是擴大管理工作范圍。2011版之前《規(guī)程》第二百八十七條為“煤系底部有強承壓含水層并有突出危險的工作面……”，2011版《規(guī)程》[5，6]第二百八十七條修改為“對于煤層頂、底部板帶壓有強承壓含水層并有突出危險的采掘工作面……”，2016版《規(guī)程》第三百零三條修改為“對于煤層頂、底板帶壓的采掘工作面……”，2011版增加了“煤層頂板”，但是增加了限制條件“采掘工作面”，2016版刪除了限制條件“有突出危險的”和“有強承壓含水層”，同時，無論承壓與否煤層采掘均帶有壓力，因為即使含水層非承壓也存在著頂板自重的壓力，這樣就大幅增加了管理工作范圍。因此，無論是從概念上和管理上都是解釋不通的，本條的執(zhí)行值得商榷。建議將該條款修改為 “頂、底板存在強富水含水層且有突水危險的采掘工作面，應(yīng)當(dāng)提前編制防治水設(shè)計，制定并落實水害防治措施[7]”。

3.2 對《規(guī)程》第一百一十五條的討論

《規(guī)程》第一百一十五條規(guī)定“有下列情形之一的，嚴(yán)禁采用放頂煤開采：(三)煤層有突出危險的”。本條款是概念界定不清楚，在執(zhí)行中存在不同的解讀。一種理解是依據(jù)《規(guī)程》第一百八十九條“……有突出危險的煤層為突出煤層”，本條款可以解讀為“突出煤層嚴(yán)禁使用放頂煤開采”；另一種是指經(jīng)兩個“四位一體[8]”綜合防突措施后經(jīng)預(yù)測為無突出危險區(qū)的可以采用放頂煤開采。經(jīng)專家組研討并與國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)溝通后建議采用第二種理解，即“煤與瓦斯突出礦井的突出煤層經(jīng)區(qū)域突出危險性預(yù)測后，為無突出危險區(qū)，可以采用放頂煤開采；經(jīng)區(qū)域突出危險性預(yù)測后，為突出危險區(qū)，必須采取兩個“四位一體”綜合防突措施并經(jīng)效果檢驗有效的，可以采用放頂煤開采”。采用后者方式主要基于以下兩點考慮：一是放頂煤開采是厚煤層開采高產(chǎn)高效的重要途徑之一，而且突出煤層普遍存在，若禁止采用放頂煤開采，將會有很大的影響；二是突出煤層依然存在一些無突出危險區(qū)，若禁止突出煤層放頂煤開采，會大大增加開采成本和開采工藝難度，同時，采用第二種方式也是原作者的初衷[9]。

3.3 對《規(guī)程》第一百一十九條的討論

《規(guī)程》第一百一十九條規(guī)定“使用掘進機、掘錨一體機、連續(xù)采煤機掘進時，必須遵守下列規(guī)定：(二)作業(yè)時，應(yīng)當(dāng)使用內(nèi)、外噴霧裝置，內(nèi)噴霧裝置的工作壓力不得小于2MPa，外噴霧裝置的工作壓力不得小于4MPa”。本條款在目前階段存在技術(shù)局限性、執(zhí)行有一定困難的問題。其在2011版基礎(chǔ)上，做了局部修訂，將內(nèi)、外噴霧裝置的使用范圍從掘進機一種設(shè)備擴大到掘進機、掘錨一體機、連續(xù)采煤機等三種設(shè)備[10]；外噴霧裝置的工作壓力從1.5MPa提高到4MPa，內(nèi)噴霧裝置的工作壓力從3MPa降低到2MPa；同時，取消了可由外噴霧和除塵裝置替代內(nèi)噴霧裝置的規(guī)定。通過本次評估，針對這一條款監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)提出5條意見，企業(yè)提出了15條意見。內(nèi)噴霧技術(shù)是將噴霧用水經(jīng)截割頭或截割滾筒的內(nèi)部水道，從截割頭或截割滾筒上的噴嘴形成水霧噴出。內(nèi)噴霧壓力不能無限提高，壓力高會加速密封件的磨損失效，而噴霧壓力過低噴嘴及水道就會發(fā)生堵塞，清理每個水道的時間成本和維修成本高，現(xiàn)有技術(shù)未能解決該問題，致使現(xiàn)場執(zhí)行難度較大；此外，三段式橫軸滾筒的連續(xù)采煤機截割部，需要若干組旋轉(zhuǎn)密封才能實現(xiàn)整個截割滾筒內(nèi)噴霧，目前的工藝水平較難實現(xiàn)。建議在用的掘進機無法通過改造滿足內(nèi)噴霧2MPa要求的，可以按原規(guī)程規(guī)定執(zhí)行，但必須保證外噴霧正常運行；對連續(xù)采煤機、橫軸滾筒采掘機械的內(nèi)噴霧暫不做要求，但必須保證綜合防降塵效果[11-13]。

3.4 對《規(guī)程》第二百五十條的討論

《規(guī)程》第二百五十條規(guī)定“進風(fēng)井口應(yīng)當(dāng)裝設(shè)防火鐵門，防火鐵門必須嚴(yán)密并易于關(guān)閉，打開時不妨礙提升、運輸和人員通行，并定期維修；如果不設(shè)防火鐵門，必須有防止煙火進入礦井的安全措施”。本條款為《規(guī)程》制修訂滯后的問題。2017年3月9日，黑龍江省龍煤集團雙鴨山礦業(yè)公司東榮二礦在副井井口運輸平臺違章電焊作業(yè)，產(chǎn)生的高溫焊渣引燃平臺負(fù)一層內(nèi)的可燃物，致使提升機電力電纜、信號電纜和井口操車系統(tǒng)液壓油管及油管內(nèi)的液壓油燃燒，副井平衡錘側(cè)提升鋼絲繩處于高溫火區(qū)，在靜張力作用下斷裂，導(dǎo)致輔助提升系統(tǒng)發(fā)生墜罐運輸事故，造成17人死亡。 經(jīng)事故調(diào)查分析：一是井口房內(nèi)進行電焊作業(yè)，未編制安全技術(shù)措施，違規(guī)操作；二是副井運輸平臺負(fù)一層積聚較多可燃物、易燃物；三是沒有裝設(shè)防火鐵門，特別是副立井井口負(fù)一層，四周均與井筒連通，沒有防止煙火進入礦井的安全措施。經(jīng)分析，《規(guī)程》該條款存在滯后問題，需要及時進行修訂。為吸取事故經(jīng)驗教訓(xùn)進一步補充完善《規(guī)程》，建議安裝罐籠提升設(shè)備的副立井應(yīng)當(dāng)有以下防止煙火進入礦井的安全措施：一是操車系統(tǒng)基礎(chǔ)下部的空間要與井筒隔離，對于操車系統(tǒng)與井筒連通處的隔離，可采用鋼板、混凝土墻或密閉防火門，防止煙火進入井筒；二是操車設(shè)備進入井筒部分的連接管道，應(yīng)當(dāng)采用鋼管或阻燃高壓膠管及難燃液；三是操車設(shè)備及密閉空間的動力電纜、信號電纜和控制電纜，應(yīng)當(dāng)采用阻燃電纜，操車設(shè)備的液壓站不能安裝在密閉空間內(nèi)；四是操車設(shè)備機坑應(yīng)當(dāng)及時清理漏油、雜物和易燃物[14-16]。

4 結(jié) 論

隨著煤礦安全生產(chǎn)的發(fā)展，《規(guī)程》承擔(dān)著越來越多的作用，既是煤礦安全生產(chǎn)的行為準(zhǔn)則，又是煤礦監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的依據(jù)，《規(guī)程》的定位逐漸從“指導(dǎo)性文件”向“執(zhí)法依據(jù)+指導(dǎo)性文件”轉(zhuǎn)變，勢必會存在概念理解不清、技術(shù)性、時間滯后性和政策性等方面問題，為進一步解決這些問題，建議如下：

1)加大《規(guī)程》的宣貫力度。建議國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)建立《規(guī)程》宣貫長效機制，定期不定期的邀請《規(guī)程》的起草專家，針對一些理解上存在歧義的條款進行宣貫和研討，統(tǒng)一監(jiān)管監(jiān)察人員和煤礦企業(yè)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

2)完善規(guī)范專業(yè)術(shù)語。建議《規(guī)程》行政管理部門組織專家規(guī)范專用術(shù)語的名詞解釋，在《規(guī)程》行文中使用規(guī)范用語，或者將表述困難的條款在執(zhí)行說明中進一步給予解釋。

3)加大重點難點問題的研究力度。一是設(shè)立專項研究課題。針對《規(guī)程》中反應(yīng)強烈、影響面大、短期內(nèi)難以給出結(jié)論的條款，列專題進行研究。二是加強資金政策支持力度。為加快解決重點難點問題，在政策上大力支持企業(yè)攻克技術(shù)難題，對該類企業(yè)予以人才和資金上的支持。

4)完善《規(guī)程》制修訂制度，保證時效性。目前對于《規(guī)程》的制修訂時限并沒有明確規(guī)定，近幾年特、重大事故時有發(fā)生，為避免類似事故再次發(fā)生，應(yīng)及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、查缺補漏，將相關(guān)管理和技術(shù)內(nèi)容寫進《規(guī)程》。

5)進一步完善煤礦安全法律法規(guī)體系。目前《規(guī)程》作為煤礦企業(yè)的“口袋書”和煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的重要依據(jù)，在維護煤礦安全生產(chǎn)秩序方面發(fā)揮著不可替代的作用，但是《規(guī)程》作為部門規(guī)章，且沒有處罰條款，作為執(zhí)法依據(jù)是存在立法合法性的問題。建議進一步修改完善法律或者行政法規(guī)，明確《規(guī)程》的法律依據(jù)。