王 敏，楊培松

（1.安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230061；2.宿州市自然資源勘測規(guī)劃設(shè)計院，安徽 宿州234000）

土地是農(nóng)民生存和發(fā)展重要的物質(zhì)條件，也是振興鄉(xiāng)村重要的資源基礎(chǔ)。隨著土地有償使用制度的改革，我國20世紀90年代就出現(xiàn)了土地增值收益的相關(guān)研究。21世紀以來，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究在國內(nèi)成為熱點，特別自2008年中央提出 “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”之后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的研究更加豐富。2019年新《土地管理法》正式允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，無疑將進一步促進農(nóng)村土地流動并顯化其資產(chǎn)價值。但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值及收益共享在實踐中仍面臨諸多難題，如何有效開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)增值如何顯化且合理有效共享等問題仍待進一步探究。本文對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及土地增值有關(guān)研究成果進行梳理，為今后的研究重點、方向提供參考。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式研究

自1999年底原國土資源部首先批準安徽省蕪湖市開展集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點以來，各地對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理進行了有益探索，形成了各具特色的流轉(zhuǎn)模式。

1.1 模式特點與效果

不少學者對實踐中不同地區(qū)模式的特點及效果等進行了比較。如張娟鋒提出南?！肮I(yè)化模式”和杭州“留用地模式”是集體建設(shè)用地使用權(quán)市場發(fā)育的兩種主流模式[1]。認為前者開辟了新的建設(shè)用地使用權(quán)市場，使得集體經(jīng)濟組織成為主要的受益者；后者則是以不改變已有土地使用權(quán)市場為前提，為集體土地參與城市化發(fā)展開辟道路。戴偉娟從案例描述、模式特點、績效分析三個方面比較了蕪湖模式、蘇州模式和廣東模式[2]。牛影影等比較評價了北京鄭各莊“城中村改造”、成都“還權(quán)賦能”、重慶 “地票”及天津“宅基地換房”模式的優(yōu)缺點及制約因素[3]。

1.2 模式分類

學者們還從不同角度對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式進行了歸類。一種是分為政府主導(dǎo)（或集體組織主導(dǎo)）和集體成員主導(dǎo)模式[4]。一種是分為實物流轉(zhuǎn)和指標流轉(zhuǎn)模式[5]。還有學者以產(chǎn)權(quán)讓渡及市場化為視角，采用矩陣分類法，根據(jù)主導(dǎo)力量和交易客體的不同，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)劃分為6種模式，每種模式具有不同特征、運行條件、優(yōu)缺點及收益分配格局[6]。而更多學者則是根據(jù)土地所有權(quán)是否變更將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)劃分為“保權(quán)讓利”和“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式[7-8]。

2 土地增值收益分類及歸屬研究

2.1 土地增值分類與來源

周誠把土地增值分解為投資性增值、供求性增值和用途性增值[9]，這一觀點得到較為普遍的認同[10]。還有學者將土地增值的類型劃分為自然增值與人工增值[11]、自然增值和土地價格扭曲[12]等 。趙亞莉認為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益的形成主要源于用途轉(zhuǎn)換、投資驅(qū)動、供求拉動、市場交易等四大驅(qū)動力[13]。

2.2 土地增值收益歸屬

國內(nèi)理論界基本形成“漲價歸公”[14-17]、“漲價歸私”[18-20]和“公私兼顧”[21-23]等三種觀點。 但有學者指出該種分類由于忽略了社會發(fā)展階段和公平效率的動態(tài)性而呈現(xiàn)出片面化和靜態(tài)化[24]。也有學者根據(jù)生產(chǎn)要素分配理論，認為應(yīng)按“誰投資誰收益”原則共享增值收益[25]。還有學者提出通過合理配置和界定土地發(fā)展權(quán)來分配土地增值收益[26]。至于國家在集體建設(shè)用地增值收益共享中的角色，國內(nèi)一部分學者認為國家應(yīng)當直接參與土地增值收益共享[27-28]。也有學者持相反意見，認為國家不應(yīng)該直接介入土地增值收益共享過程，替之以征稅的方法間接分享土地流轉(zhuǎn)增值收益[29-32]。

3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益共享存在的問題研究

3.1 集體建設(shè)用地配置效率研究

2019年新修訂的《土地管理法》允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，在此之前，我國上層法律并未賦予集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性，集體建設(shè)用地權(quán)能缺失及安全性不足導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢，土地資產(chǎn)功能難以顯化[33]。王宏娟等在北京調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)土地資源配置效率較低，土地布局分散，企業(yè)難以集聚[34]。正如有學者指出集體建設(shè)用地的需求者大多從事低端產(chǎn)業(yè)和小家庭作坊，難以引進高端優(yōu)質(zhì)項目[35-36]，土地效益較低[37-38]。張婷等根據(jù)威廉姆森交易費用理論，分析372個調(diào)研數(shù)據(jù)和1872個市場交易數(shù)據(jù)后同樣發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地細碎化程度較強，用地企業(yè)規(guī)模較小[39]。

3.2 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)研究

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市被 《土地管理法》認可之前，很多地區(qū)私下流轉(zhuǎn)盛行。這在一定程度上緩解了城市土地壓力，但大量集體建設(shè)用地隱性入市也擾亂了正常的土地市場秩序，造成產(chǎn)權(quán)混亂[40]。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不安全，村集體和用地企業(yè)的權(quán)利無法從根本上得到保護[6]，集體經(jīng)濟組織與用地企業(yè)之間的土地糾紛不斷[41]。還有學者指出，源于法律禁止、地方試點探索與違規(guī)隱性流轉(zhuǎn)這三者之間矛盾的突出性，當時的政策體系很難對流轉(zhuǎn)中的各種問題進行有效調(diào)節(jié)與管控[42]，村集體和用地企業(yè)的權(quán)利無法得到根本保護[29]。

3.3 集體建設(shè)用地收益共享研究

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革能否順利推進，在很大程度上取決于流轉(zhuǎn)收益共享是否合理。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在共享比例不合理、共享關(guān)系混亂且監(jiān)管普遍缺失等問題，缺乏統(tǒng)一完整的收益共享體系[43-45]。更有學者指出農(nóng)村土地增值收益分配不僅缺乏共享性，還缺乏可持續(xù)性，更缺乏精準性[46]。

3.4 農(nóng)民權(quán)益保護研究

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享過程中的農(nóng)民權(quán)益受到較多關(guān)注。相比政府，農(nóng)民缺少發(fā)言權(quán)、談判權(quán)，多處于被動地位[47]，因此學術(shù)界對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益研究傾入了更多關(guān)注。盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)民收入，但仍存在集體內(nèi)部收益分配規(guī)則缺失、流轉(zhuǎn)增值收益共享不合理等問題[48-49]。盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)民收入，但由于土地權(quán)屬不明確、集體所有權(quán)主體虛位，仍存在流轉(zhuǎn)增值收益共享不合理、集體內(nèi)部收益共享規(guī)則缺失等問題[50-51]。而多地缺乏嚴格的集體資產(chǎn)管理辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益被少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村干部隨意支配的問題較嚴重[52-53]。普通村民監(jiān)督參與困難，難以維護自己在集體中的土地權(quán)益[54]。

4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及增值收益共享對策研究

4.1 流轉(zhuǎn)對策研究

為促進集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，應(yīng)消除集體土地的各種權(quán)能障礙，高效配置農(nóng)村土地要素[55]。學者們從建立“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場、統(tǒng)一管理”的運行機制[56]、加強規(guī)劃指導(dǎo)[57]、做好土地確權(quán)登記[58-59]、建立集體建設(shè)用地價格評估體系[60]等方面提出了一系列建議。此外，不少學者提出培育農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)、構(gòu)建流轉(zhuǎn)交易平臺來促進集體建設(shè)用地高效流轉(zhuǎn)[61-62]。

4.2 收益共享對策研究

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益的共享方面，不少學者主張政府應(yīng)健全增值收益共享相關(guān)法律體系和管理機制，以確保流轉(zhuǎn)增值收益共享有序[63]。還有從租稅費制度改革[64-65]、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新[66-67]、財稅制度改革[68-69]、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理[70-71]等角度闡述了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享機制的建立。也有學者提出構(gòu)建一個多方博弈平臺，引入合理的談判機制，建立靈活高效的利益溝通協(xié)調(diào)機制以達成各方相對滿意的土地增值收益共享方案[72-73]。學者們基于地方調(diào)研也提出了流轉(zhuǎn)收益共享的不同設(shè)想，如運用聯(lián)盟收益分配機制[60]、推廣成都市大英村式“新集體主義”土地增值收益共享機制[74]等。

5 研究述評

從以上對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)增值形成及收益共享等方面相關(guān)文獻的回顧、梳理與歸納中可以看出已有研究成果非常豐富。同時存在以下不足，為未來相關(guān)領(lǐng)域的研究提供方向參考。

5.1 土地增值來源及構(gòu)成、土地增值收益歸屬及收益共享方式等問題的研究比較零散、細碎化。事實上，這些問題之間具有強邏輯關(guān)聯(lián)性，現(xiàn)有分析的系統(tǒng)性還不足。

5.2 已有成果在研究土地流轉(zhuǎn)增值收益共享時更多落腳于如何保障農(nóng)民權(quán)益，一定程度上忽視了村集體的土地權(quán)益及其在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。發(fā)展集體經(jīng)濟是“促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”及“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要目標之一，因此研究村集體如何實現(xiàn)土地權(quán)益并藉此發(fā)展村級經(jīng)濟具有重要的現(xiàn)實意義。

5.3 各地實踐中所出現(xiàn)的不同流轉(zhuǎn)模式是在我國既定的土地利用和管理制度框架下，兼顧地區(qū)特征和農(nóng)村內(nèi)外部資源條件所作出的抉擇，每種模式的優(yōu)劣與否很大程度上是由集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)外部環(huán)境及其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)決定的，因而在進行模式分析與對比時，需要綜合考慮外部制度環(huán)境與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

5.4 已有研究更多從“制度大層面”提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益共享對策，較少從“技術(shù)層面”提供具體可借鑒參考的流轉(zhuǎn)增值收益共享治理結(jié)構(gòu)。盡管探索并優(yōu)化某種治理結(jié)構(gòu)必然涉及制度層面的改革，但具體可操作的治理結(jié)構(gòu)將表現(xiàn)出更強的實踐意義。