朱明侃

（韶關學院 計劃財務處，廣東 韶關 512005）

高校預算是學校遵循統(tǒng)籌兼顧、開源節(jié)流、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標和計劃所編制的年度財務收支計劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接，是學校教育、科研、服務社會等各方面事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟狀況的綜合反映，也是學校高效、穩(wěn)定、持續(xù)開展各項經(jīng)濟活動的前提和依據(jù)。預算管理貫穿高校教育發(fā)展的全過程，是加強宏觀調控、統(tǒng)籌協(xié)調的有力抓手。

為了規(guī)范、提升高校的預算管理，近年來國家和省健全了預算管理的相關法律法規(guī)，修訂和出臺了一系列的辦法和文件，推進高校預算管理改革。2020年8月3日，李克強總理簽署了第729號國務院令，公布了修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，推動《預算法》的切實貫徹實施，推進國家財政治理的宏觀監(jiān)督，強化預算法律性約束，建立健全規(guī)范、陽光透明的預算制度，奠定了較為堅實的制度基礎［1］。2018年5月7日，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，通過部門權責配置從預算管理權責交叉轉變?yōu)闄嘭熋魑?、各負其責，財政管理重心從全流程預算管控轉變?yōu)榫劢诡A算編制和監(jiān)管實現(xiàn)“兩轉變”、精簡財政資金和項目審批事項，精簡預算執(zhí)行流程實現(xiàn)“兩精簡”，解決當前預算績效管理存在的突出問題，實現(xiàn)提高各方積極性，提高財政資金使用效益的“兩提高”［2］。

國家和省級層面的法律法規(guī)和制度文件，為高校現(xiàn)代財政制度和預算管理改革指明了方向，也從側面反映了目前存在的問題和短板。近年來，高等教育事業(yè)快速發(fā)展，財務預算改革不斷深入，高校預算管理的內外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，對預算管理工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，揭示了新的亟待解決的問題，同時也賦予了預算管理對保障和推進高校教育事業(yè)發(fā)展的全新意義。

一、高校預算管理改革的意義

（一）充分發(fā)揮預算管理的引領和導向作用

預算管理是高校規(guī)劃和推進教育、科研事業(yè)發(fā)展的有效工具，直接影響高校的財務狀況，是高校財務管理工作的核心，也是高校開展各項經(jīng)濟活動的前提和依據(jù)。科學、規(guī)范編制預算，加強資源的統(tǒng)籌協(xié)調，有利于保障預算資金用于黨的建設、人才培養(yǎng)、學科建設、民生支出、師資隊伍建設、提升自主創(chuàng)新和社會服務能力等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)支出，充分發(fā)揮預算管理的引領和導向作用，為高校的教學、科研、管理提供強有力的資金保障，保證高校各項活動正常開展。

（二）進一步嚴肅財經(jīng)紀律，防范財經(jīng)風險

推進預算管理改革，貫徹落實“全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”［3］要求，將財經(jīng)紀律監(jiān)督從事后追查整改提前到事前規(guī)范預防，將財務管理領導責任落實不到位、管理制度不健全、責任追究不嚴格、有制度不執(zhí)行等財經(jīng)紀律隱患扼殺在未萌芽狀態(tài)，堅持依法理財，規(guī)范支出行為，堅持厲行節(jié)約、反對浪費，是嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩、嚴守國家財經(jīng)紀律和財經(jīng)規(guī)矩的重要舉措［4］。

（三）加快建立現(xiàn)代財政制度

黨的十九大報告指出：建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理［5］?，F(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。如能解決預算管理系列問題，推進學校預算管理過程中編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的改革與進步，盤活存量資金，優(yōu)化支出結構，將有效促進學校各單位更好地履職，強化重點工作的計劃性和穩(wěn)定性，加快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，提高預算管理水平，充分發(fā)揮資金效益。

二、高校預算管理存在的問題

目前高校預算管理過程中存在著重視程度不足、預算編制缺乏科學性和準確性、執(zhí)行不力、管理監(jiān)督工作不到位、績效考核與獎懲機制缺失等系列問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）重視程度不足，預算管理觀念落后

高校不同于企業(yè)，不以營利為目的，作為公益性事業(yè)單位，主要的工作重心和發(fā)展目標是教育、科研事業(yè)，長期以來對財務預算管理在統(tǒng)籌協(xié)調資源、優(yōu)化支出結構、提高資金使用效率和保障實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標等方面的重要性認識不足，認為預算管理只是財務部門的一項日常工作，未能把預算管理和高校教育事業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，存在“重投入、輕管理；重支出、輕績效”［6］的思想觀念，對資金產(chǎn)生效益的重視程度不夠，更忽視了績效考核的重要作用。

現(xiàn)在部分高校依然存在預算資金“粗放式”管理現(xiàn)象，把工作重心放在劃分學校整體預算資金這塊“大蛋糕”上，認為資金投入到目標項目上就是完成了預算管理，資金支出完畢就是實現(xiàn)了既定目標，至于資金使用過程是否規(guī)范合理，資金產(chǎn)生效益是否實現(xiàn)了績效目標，投入和產(chǎn)出是否匹配高效等關鍵節(jié)點的管理卻流于形式。很多關鍵的專項資金廣泛分配，大量資金投入進去了，成果卻微乎其微，沒有實現(xiàn)集中力量辦大事的目的。

本文研究所用混合室為箱式混合澄清槽，混合室尺寸450 mm×450 mm×550 mm的長方體平底槽，有效液面高度為500 mm，所以混合室的有效體積為100 L，計算見式(3)。

（二）預算執(zhí)行和預算調整問題

預算資金歸口管理部門仍未完全轉變資金使用觀念，主體責任意識不強，較慢的項目預算執(zhí)行進度是影響總預算執(zhí)行進度的關鍵短板，需要更加強有力的措施推動預算執(zhí)行進度。但是，如果盲目追求預算執(zhí)行進度，又會導致各種亂花錢和突擊花錢行為，或造成預算資金使用效益低下、損失浪費，或形成不符合財政財務制度規(guī)定的各項支出，構成違反財經(jīng)紀律的行為。

特別是納入上級主管部門通報和考核范圍的財政資金更可能出現(xiàn)上述預算執(zhí)行問題。按照國庫集中支付資金支出進度通報文件要求，財政資金支出進度排名倒數(shù)的高校，需要對存在問題、原因和整改措施形成書面報告報送上級主管部門，連續(xù)多次排名倒數(shù)的高校校領導還要被約談。為了能盡快擺脫排名落后的困境，臨近年末，個別高?？赡軙ψ咂h，打財政支出的擦邊球，滋生超出資金規(guī)定使用范圍的開支，滋生資金使用不合規(guī)、不合法等審計風險。

部分校內二級單位年初預算編制不夠準確，對新增項目的前期論證和準備工作不夠周全，造成年中預算調整次數(shù)較多、事項零碎甚至反復調整，部分調整后的預算當年未完成執(zhí)行；在年末報賬支付工作繁重、時間緊急的情況下，為盡快支出結余資金，部分預算調整因為時間不夠而未完全履行流程，存在審計風險。

（三）預算監(jiān)督管理不足，績效考核機制不完善

預算的監(jiān)督管理和績效考核向來是高校預算管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，雖然近年來國家、省級層面發(fā)布了關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革、全面實施預算績效管理的相關意見，但目前來說，該環(huán)節(jié)仍處于不斷摸索、不斷改進的階段。近年來，省市財政部門陸續(xù)開展部門整體績效目標申報、項目績效目標和指標申報、部門整體績效評價、重點項目績效評價等工作，不斷深化預算績效管理，增強對資金績效的重視程度，但績效評價結果的運用還沒有完全落到實處，沒有充分發(fā)揮績效考核對預算支出結構的導向作用和優(yōu)化作用。

目前大部分高校還未建立完善的預算監(jiān)督管理體系，沒有做到對預算全過程的實時跟蹤和有效監(jiān)控，未及時督促責任部門對發(fā)現(xiàn)的問題采取有效措施進行整改。大部分高校的績效考核機制不夠完善，績效考核工作流于形式，同時對校內二級單位績效管理工作的宣傳引導力度不足，導致了績效目標設立隨意、不能體現(xiàn)預算資金效益，績效考評指標體系及標準缺乏合理性和科學性，績效考核的組織實施、指標量化、獎懲措施等也未形成系統(tǒng)的工作機制，無法對績效考核結果進行有效、充分的運用。

（四）預算管理信息化建設滯后

預算管理系統(tǒng)和全面預算網(wǎng)上管理平臺技術目前還不成熟，其宣傳的功能和運用效果能否達到預算管理要求還有待驗證，上線后出現(xiàn)的部分問題至今未能得到很好地解決。上級主管部門預算管理系統(tǒng)和平臺經(jīng)常性更換，2018年以來，廣東省更換了兩次預算管理系統(tǒng)，韶關市更換了一次，造成的影響就是第一年下級部門剛熟悉系統(tǒng)的操作，第二年又換成另一家開發(fā)商的產(chǎn)品，下級部門要重新適應，而且新系統(tǒng)在開發(fā)過程中會帶來重復操作、功能缺失、耗時過長、數(shù)據(jù)丟失等系列問題。省市采用的預算管理系統(tǒng)是不同的，操作方式和運作效果也有區(qū)別，各高校內部使用的預算管理系統(tǒng)與教務、資產(chǎn)、招投標、后勤基建、學校OA辦公等使用的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)無法聯(lián)通，形成一個個信息孤島，不利于大數(shù)據(jù)功能的實現(xiàn)。

三、高校預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理的改革措施

（一）轉變預算管理觀念，科學統(tǒng)籌預算編制

2.維護預算剛性理念。預算執(zhí)行的穩(wěn)定性是學校事業(yè)發(fā)展目標得以實現(xiàn)的保障。要維護預算的嚴肅性、剛性和權威性，原則上不進行預算調整，倒逼校內單位編準編實年初預算，促進預算穩(wěn)步執(zhí)行。

3.增強資金績效意識。以往對預算資金的使用只在意用得快不快，現(xiàn)在更要注意用得好不好。按照“花錢必問效，無效必問責”要求，重視資金實施效益，促使校內單位編制年初預算時堅持效益為先原則，制定科學合理的績效目標和指標。

（二）有力促進預算執(zhí)行，推進資金支出進度

預算執(zhí)行進度是關乎下一年度預算安排的考核因素和各單位績效考核的重要參考因素。預算執(zhí)行不力，則無法實現(xiàn)預期目標，影響學校事業(yè)發(fā)展。為此，需要強化預算執(zhí)行主體責任意識。按照“誰使用、誰負責”原則，要求歸口管理部門、項目負責人切實擔負起預算執(zhí)行主體責任，按照“兩個不低于”（不低于序時進度、不低于支出計劃進度）的最低要求，強化時效觀念，堅持問題導向，研判分析影響支付進度的原因，對癥下藥，及時實施切實可行的解決方案。

1.加強項目庫建設。貫徹“過緊日子”要求和“先謀事再排錢”的理念，結合“十四五”工作規(guī)劃和下年度具體工作計劃，按照“急需、集中、聚焦、成熟”的原則，加強與歸口管理部門的溝通協(xié)調，按照輕重緩急程度，做實做細項目庫的編制和入庫工作，年初安排和年中調整的項目必須是當年能夠完成支出的，對于不能確定完成支出的項目一律不安排，為來年預算的規(guī)范、高效執(zhí)行夯實基礎。

2.堅決維護預算的嚴肅性、剛性和權威性。對年中預算調整進行有力約束，每個項目原則上只能調整一次，年中集中安排一到兩次預算調整，要求項目負責人必須充分做好必要性、規(guī)范性、可行性等前期論證準備工作，調整后的預算項目必須當年能夠完成執(zhí)行。

3.完善工作機制和預算管理制度。依托涵蓋學校層面、歸口部門和項目負責人的三級預算聯(lián)動管理機制。到相關歸口管理部門調研，與歸口管理部門簽署支付進度承諾書；聯(lián)合學校相關部門加強督查督辦，對績效目標落實和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”并定期通報；定期向校長辦公會議匯報預算執(zhí)行情況；組織加快預算執(zhí)行專題工作會議，堅持問題導向，研判分析影響支付進度的原因，對癥下藥，及時實施切實可行的解決方案。進一步修訂完善預算管理制度，壓實責任，明確歸口管理部門或預算項目負責人在預算執(zhí)行過程中對遇到的問題須及時采取針對性措施，整改落實到位。納入上級主管部門通報和考核范圍的財政資金支出進度必須達到序時進度以上，確保預算執(zhí)行時效，扎實做好預算支出進度工作。

4.嚴肅財經(jīng)紀律，規(guī)范支出行為。堅決制止各種亂花錢和突擊花錢行為，對不符合財政財務制度規(guī)定的各項支出，一律不列支，對違反財經(jīng)紀律的行為堅決查處。

（三）全面實施績效管理，保證資金使用效益

1.實行項目支出績效目標申報全覆蓋，堅持結果導向。將績效理念深度融合到預算資金編排中，解決“重投入、輕管理，重支出、輕績效”問題［6］。各類資金項目的績效目標與學校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，科學設置可比較、可考核的績效指標，定量定性相結合，全面反映財政投入的產(chǎn)出、效益和滿意度。對審核不通過的項目，一律不安排預算。要求校內單位在預算編制和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)把績效要求落到實處，加強成本效益分析，促進資金投入與產(chǎn)出和結果相匹配，推動各項事業(yè)發(fā)展提質增效。

2.健全預算績效評價和問責機制。制定預算績效評價管理辦法和獎懲掛鉤機制，對當年度預算編制、執(zhí)行、調整、績效實現(xiàn)等情況進行量化考核，嚴格落實績效管理責任，突出“績效”，注重“評價”，將評價結果與項目牽頭單位負責人專項績效掛鉤，并作為下一年度或以后年度預算資金安排以及預算項目支出結構調整的重要依據(jù)。對預算執(zhí)行進度慢、效果差的預算項目負責人和歸口管理部門負責人進行約談，對預算執(zhí)行存在嚴重問題的予以問責。獎好罰差，充分調動廣大教職工的積極性和主動性，保障預期績效目標的實現(xiàn)。

（四）加強信息化建設，預算管理現(xiàn)代化

預算管理是整個財務管理過程中的關鍵環(huán)節(jié)，是全面加強高校財務管理的重要手段和技術支撐。目前預算管理信息化處于探索階段，是財務管理整體信息化亟待完成的重要內容。

1.上線預算管理信息化系統(tǒng)，提高工作效率。要做好預算管理信息化建設的頂層設計，上線預算管理系統(tǒng)和全面預算網(wǎng)上管理平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上申報預算功能。改變傳統(tǒng)的EXCEL表格處理方式，方便教職工做好預算申報工作；將學校年度預算申報和編制、日常單項預算申報和審核、預算執(zhí)行情況分析等管理業(yè)務信息化，快速、準確統(tǒng)計預算數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮對預算執(zhí)行全過程實時監(jiān)督與管控的作用，完善預算管理的事前計劃、事中控制和事后分析功能。目前廣東省和韶關市已經(jīng)上線了全省統(tǒng)一的“數(shù)字政府”公共財政綜合管理平臺，告別了省市各用一套預算管理系統(tǒng)的過去，為全省預算管理信息化建設的穩(wěn)定和成熟，實現(xiàn)全省預算管理一盤棋奠定了基礎。

2.強化預算管理信息化的互聯(lián)互通。高校之間，加強信息化建設的溝通交流，學習預算管理信息化的先進經(jīng)驗，探尋更快捷、更高效的路徑，爭取各高校內部使用的預算管理系統(tǒng)也能夠統(tǒng)一化、穩(wěn)定化，促進高校規(guī)范有序開展預算管理工作，有利于高校預算管理改革快速有序地推進。高校內部，在預算管理初步信息化的基礎上，加強學校內部信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通與信息共享，探索學校教務、后勤、資產(chǎn)、人事、招投標、學校OA辦公與財務系統(tǒng)連接的渠道，促進高校數(shù)據(jù)管理一體化建設，實現(xiàn)各項數(shù)據(jù)的共享和運用，以此推動高校管理信息化水平的進一步提高，讓預算管理工作向大數(shù)據(jù)時代邁進。

3.完善預算管理信息化各方面建設。加強預算管理信息化人才隊伍建設，科學制訂人才培養(yǎng)培訓方案，建設業(yè)務精湛、視野開闊、作風過硬的預算管理信息化人才隊伍，優(yōu)化財務隊伍結構，推動專業(yè)化建設，保障財務信息系統(tǒng)的安全、高效、穩(wěn)定運行。做好信息安全和保密工作，根據(jù)國家信息安全等級保護的要求，完善信息系統(tǒng)綜合防護體系建設，保證財務數(shù)據(jù)安全和保密。

高校預算充分體現(xiàn)了高校發(fā)展重點、高校發(fā)展理念等重要信息，預算管理的意義在高校教育事業(yè)發(fā)展過程中無可替代。在當今預算業(yè)務覆蓋面、精準度和工作強度等要求不斷提高的新形勢下，高校預算管理的思想觀念和工作方式要轉變創(chuàng)新，明確權責配置，精準規(guī)范預算編制，推動預算高效執(zhí)行，強化預算監(jiān)管，深化預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，并且要進一步加強對預算管理成果的運用，通過對預算工作的及時總結和深入探討，將理論研究和工作實踐相結合，推進預算管理水平上新臺階。