近年來，為適應(yīng)我國國民經(jīng)濟高速發(fā)展的需要，國家積極推行政府和社會資本方合作模式(PPP模式)進行公益性項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于PPP項目的多樣性、復(fù)雜性和特殊性，PPP項目財務(wù)評價通常比傳統(tǒng)投資項目復(fù)雜。本文從PPP概述、PPP財務(wù)測算與傳統(tǒng)項目區(qū)別入手，對PPP項目財務(wù)測算特點、難點進行分析并提出合理化建議。

1 PPP項目特點

在世界上，PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公私合作模式，是公共部門和私營機構(gòu)達(dá)成的一種長期合作安排。在我國，PPP通常是指政府方與社會資本(含公有制、私有制和混合所有制企業(yè))的合作。通過引入市場競爭機制，PPP模式一方面能解決地方政府資金不足的問題；另一方面又能調(diào)動企業(yè)的積極性，通過管理上的提質(zhì)增效和技術(shù)創(chuàng)新降低項目的全生命周期成本，使公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率得到有效提升。

首先，從項目屬性特征上分析，PPP項目必須是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、市政建設(shè)等。其次，PPP項目必須適宜市場化運作，一方面，私人產(chǎn)品可以完全市場化，由市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，即平衡供給、調(diào)節(jié)有無；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項目關(guān)系公共利益，必須長期、穩(wěn)定和安全地向社會公眾提供，不能完全交由市場調(diào)節(jié)。因此，對于適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項目可采用PPP模式，通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作或購買服務(wù)等方式進行合作，發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，充分發(fā)揮市場價格機制、營運效率、競爭機制和風(fēng)險機制的優(yōu)勢。

PPP模式具有平等、合作及長遠(yuǎn)等理念。在PPP模式中，平等是PPP模式最重要的理念，一方面，政府與社會資本合作的地位是平等的，雙方遵從契約精神，以合同方式對各自責(zé)權(quán)利進行劃分；另一方面，在項目采購中，對于所有社會資本方，無論央企、地方國企還是民營企業(yè)，采購方均應(yīng)一視同仁、平等對待。PPP項目一般具有合作時間長、合作資金規(guī)模大等特點，因此PPP項目一般具有較高的交易成本，如果合作規(guī)模太小、時間太短均很難實現(xiàn)PPP合作的預(yù)期效果。通常情況下，PPP項目要求投資總額均在1億元以上，合作期限不低于10年，這也是PPP項目入庫的基本條件之一。

同時，PPP項目也存在融資成本高、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、合同靈活性不足、合作雙方責(zé)權(quán)利區(qū)分不清等缺點，需要通過一系列的評價、論證，從而達(dá)到PPP項目的預(yù)期目標(biāo)。

2 PPP財務(wù)測算特點

正因為PPP模式具有以上分析的特點，也造成了PPP財務(wù)分析具有與普通傳統(tǒng)投資項目財務(wù)分析不一樣的特點。具體如下。

(1)傳統(tǒng)投資項目一般是收益良好、現(xiàn)金流充足、競爭性較強的經(jīng)營性項目，而PPP項目因為其公共屬性，盈利能力普遍不高，需要政府方進行可行性服務(wù)費補貼，以保證項目的正常運行。因此，政府方一般承諾按一定的條件及方式給予財政支付，同時也可能享有相應(yīng)的超額收益分配。

(2)在傳統(tǒng)投資項目中，各股東按同股同權(quán)原則進行責(zé)權(quán)劃分；而在PPP項目中，政府方股東一般不參與PPP項目公司的經(jīng)營管理，社會資本方股東可通過合作合同、公司章程等規(guī)定，擁有對項目公司的經(jīng)營權(quán)。社會資本方通過項目公司主導(dǎo)項目的建設(shè)和運營，承擔(dān)融資及債務(wù)資金還本付息的責(zé)任。

(3)傳統(tǒng)投資項目的財務(wù)測算通常是較為單純的投入產(chǎn)出分析，在資源投入條件相對明確的情況下，按照一定的預(yù)測條件，測算出經(jīng)營期產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，邏輯清晰，調(diào)整也較為簡單。

但對于PPP項目，涉及實施機構(gòu)、政府資本方、社會資本方等不同利益訴求，包括融資比例、融資成本、PPP項目合作條件等因素，因此，PPP項目的財務(wù)模型、邊界條件及參數(shù)設(shè)置會隨合作雙方的分工變化而進行調(diào)整。

(4)PPP項目的財務(wù)評價應(yīng)更多地關(guān)注風(fēng)險，如財政承受能力論證及財務(wù)風(fēng)險等。PPP項目的財務(wù)風(fēng)險主要包括融資風(fēng)險和用戶支付風(fēng)險，其中融資風(fēng)險包括融資失敗風(fēng)險和利率風(fēng)險。本文認(rèn)為財務(wù)風(fēng)險屬于商業(yè)風(fēng)險，由社會資本承擔(dān)更為合適。有的項目把融資成本與基準(zhǔn)利率變動相掛鉤，本質(zhì)上是讓政府承擔(dān)了部分市場利率風(fēng)險，目的是使社會資本財務(wù)風(fēng)險降低從而降低項目報價。

(5)特許經(jīng)營期結(jié)束時須考慮相關(guān)權(quán)益(項目資產(chǎn)或公司股權(quán)等)的處置方式(有償或無償轉(zhuǎn)移)等對財務(wù)模型的影響。

3 PPP項目財務(wù)測算重點、難點分析

3.1 理清PPP項目各階段費用核算要點

從社會資本方角度看，PPP項目主要包括以下幾個階段：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行(包括設(shè)立項目公司、項目融資、項目建設(shè)、完工驗收、項目運營、運營維護、資產(chǎn)更新等)、項目移交等。

從政府方角度看，PPP項目除以上階段外還涉及項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證等工作。

因此，需要厘清PPP項目各階段可能發(fā)生的主要經(jīng)濟事項，以保證資金流入流出體系的完整性，具體如下：

項目發(fā)起階段：調(diào)研費、咨詢費、中介機構(gòu)費、業(yè)務(wù)費等。

項目籌備階段：調(diào)研費、咨詢費、中介機構(gòu)費、業(yè)務(wù)費、保證金、擔(dān)保費用等。

項目融資：股本金和其他權(quán)益融資、債務(wù)融資費用。

項目公司成立階段：為籌建項目公司而發(fā)生的費用。

項目建設(shè)及完工驗收階段：工程價款、保證金、融資費用、無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等。

運營維護階段：運營費、維修費、使用者付費、可行性補貼等。

另外，還須考慮員工薪酬、政府補助、當(dāng)期及遞延所得稅費用等。

3.2 財務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)

社會資本方從事PPP項目投資，都是為了獲取合理的利益回報，項目投資的合理收益，至少應(yīng)包括三部分內(nèi)容：一是回收資本的資金成本，即資本由投資者從銀行借來，投資收益至少應(yīng)彌補因借款而應(yīng)向銀行支付的利息；二是投資者因付出時間和精力而應(yīng)得到的管理報酬；三是因承擔(dān)一定的投資風(fēng)險而應(yīng)得到的風(fēng)險報酬。

在評價項目投資效益時，須結(jié)合國家現(xiàn)行財稅制度和在價格體系基礎(chǔ)上計算一系列反映投資效益的指標(biāo)，這些指標(biāo)大致分為動態(tài)指標(biāo)和靜態(tài)指標(biāo)兩類。動態(tài)指標(biāo)通常采用凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率和動態(tài)投資回收期三個指標(biāo)，而靜態(tài)指標(biāo)則一般包括投資利潤率、保本點及關(guān)門點等指標(biāo)。

靜態(tài)評價指標(biāo)經(jīng)濟意義明確、直觀，能在一定程度上反映投資效果，而且計算簡便快捷，可快速應(yīng)用于各種投資規(guī)模測算，缺點是沒有考慮資金的時間價值，無法全面地評判項目優(yōu)劣。

動態(tài)評價指標(biāo)則考慮了資金時間價值并全面考慮了項目在整個壽命周期內(nèi)的經(jīng)濟狀況，但因為需要事先確定好一個符合經(jīng)濟現(xiàn)實的基準(zhǔn)收益率，而基準(zhǔn)收益率的確定往往是比較困難的，造成動態(tài)指標(biāo)的計算相對比較困難。因此，在做項目財務(wù)評價時，要結(jié)合項目實際情況，把動態(tài)指標(biāo)和靜態(tài)指標(biāo)結(jié)合使用。

3.3 關(guān)于幾個主要指標(biāo)使用局限性問題

3.3.1 內(nèi)部收益率

內(nèi)部收益率反映了資本在項目投資中的盈利水平，人們喜歡用內(nèi)部收益率作為評價指標(biāo)，是因為它可以直觀地和銀行貸(存)款利率進行比較，一方面，判斷資金是作項目投資劃算，還是存入銀行劃算；另一方面，判斷基于銀行貸款的項目收益是否劃算可行。但是內(nèi)部收益率在實際使用中還是有以下局限性。

第一，內(nèi)部收益率是反映投資在計算期內(nèi)鏟子項目的平均盈利率，對于風(fēng)險不大、收益平穩(wěn)的項目，采用內(nèi)部收益率作為效益指標(biāo)有一定的代表性，但內(nèi)部收益率無法判斷項目的實際投資回收時間，因此對于風(fēng)險較大或?qū)嶋H收益不平均的項目無法進行有效判斷。

第二，內(nèi)部收益率反映的是資本投入在計算期內(nèi)的平均盈利能力，不反映項目的投資規(guī)模。當(dāng)需要確定項目優(yōu)先度時，如果兩個項目的內(nèi)部收益率都是大于或等于期望值，就無法有效反映項目建設(shè)的優(yōu)先度。

第三，對于投資規(guī)模較大、前虧后盈的項目，不宜采用內(nèi)部收益率作為評價指標(biāo)。

3.3.2 投資回收期

投資回收期指標(biāo)適合用于風(fēng)險較大的投資項目，能快速計算資本的回收時間，但同時它又忽視了投入資本的盈利能力，無法體現(xiàn)資本投入后的盈利情況。因此，還需要結(jié)合其他指標(biāo)才能體現(xiàn)較為完整的情況。

3.4 涉稅問題

稅務(wù)成本貫穿于PPP項目的整個生命周期，對項目公司的盈利情況、現(xiàn)金流以及投資者的投資回報率均有較大影響。在PPP模式下，社會資本方通常處于保本微利狀態(tài)，項目公司的稅務(wù)成本變化，會影響社會資本對項目投資回報、運作模式及參與度的判斷。同時，政府方代表也要了解項目全生命周期的稅務(wù)成本，不僅可以分析社會方參與項目的回報期望，從而制定合理的條件要求，而且還有助于項目進行財政承受能力論證和物有所值評價。

通常，在一般非經(jīng)營性項目及需要可行性缺口補助的PPP項目中，為使社會資本方能在特許經(jīng)營期內(nèi)收回投資并獲得合理利潤，確保項目順利運營，政府需要按照PPP合同的約定使社會資本方通過財政資金支付進行可行性補助。

政府向項目公司進行支付的方式主要有直接的財政補貼(如可行性缺口補助等)或以購買服務(wù)的方式向項目公司付費兩種模式。這兩種資金支付盡管形式上類似，但在涉稅問題上存在很大差異。

在涉及增值稅繳納方面，按照稅法規(guī)定，政府以購買服務(wù)的方式向項目公司支付，對項目公司來說屬于銷售收入，應(yīng)繳納增值稅。而政府對項目公司的財政補貼，在性質(zhì)上與企業(yè)的銷售無關(guān)，無須繳納增值稅。

在涉及所得稅繳納方面，政府購買服務(wù)與政府財政補貼這兩種方式并無差異。按照《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及財政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)規(guī)定，PPP項目公司取得的政府財政補貼收入不屬于不征稅收入，項目公司應(yīng)在收到財政補貼的年度將其計入收入總額，計算應(yīng)繳所得稅。以政府購買服務(wù)方式向項目公司支付費用的，除應(yīng)計算繳納增值稅外，還應(yīng)計入應(yīng)納所得稅，計算繳納所得稅。

3.5 調(diào)整模型

PPP項目一般合作時間較長，在特許經(jīng)營期內(nèi)，貸款利率變動、通貨膨脹、周邊環(huán)境變化、政策法規(guī)變更等因素均會影響PPP各方的收益。因此，為了防范和化解PPP項目長期合作中收益與成本的波動風(fēng)險，合作雙方應(yīng)在經(jīng)營合同中制定一些與成本、收益和付費相關(guān)的動態(tài)調(diào)整模型，包括調(diào)整公式、調(diào)整條件和調(diào)整時點等。

在財務(wù)測算中，通常合作過程中的調(diào)整模型包括總投資調(diào)整、運營維護成本調(diào)整、收費價格調(diào)整、因通貨膨脹導(dǎo)致的政府付費調(diào)整、因利率變化導(dǎo)致的政府付費調(diào)整等幾大模型，均需要根據(jù)項目實際情況合理設(shè)置。

4 結(jié)語

隨著國家政策的不斷調(diào)整演變，PPP項目的合作內(nèi)容及方式也在不斷發(fā)展，PPP項目財務(wù)評價也應(yīng)在實踐中不斷完善優(yōu)化，以符合新時期PPP項目客觀評價的需要。