文/雷永闊(四川行政學院，四川成都 610071)

內容提要：農村治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，農村治理現(xiàn)代化水平直接影響著鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和健康發(fā)展。自上個世紀80年代成立第一個村民委員會以來，農村的權力結構逐漸由一元化過渡為村級黨組織與村民委員會并存的權力二元化狀態(tài)，為解決因農村二元權力結構所引發(fā)的系列問題，“一肩挑”模式應運而生。但農村工作錯綜復雜，尤其是在推進鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何發(fā)揮好“一肩挑”的社會治理功能，整合村兩委資源，發(fā)揮村兩委優(yōu)勢，推動農村集體經濟的發(fā)展壯大是實現(xiàn)農村治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)和基礎。本文通過對“一肩挑”的形成演進、功能特征以及制約因素進行深入探究，并結合運行實踐中存在的問題進行學理分析，然后提出“一肩挑”功能優(yōu)化路徑的思考建議。

農村治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，農村的治理狀況某種程度上決定著國家治理能力現(xiàn)代化的水平。因此，“農村治理是國家治理體系的基石，農村治理現(xiàn)代化水平直接影響著鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和健康發(fā)展?！盵1]但農村工作錯綜復雜，直面群眾，如何發(fā)揮好“一肩挑”的功能，整合村兩委資源，發(fā)揚村兩委各自優(yōu)點，推動農村集體經濟的發(fā)展壯大是實現(xiàn)農村治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)和基礎所在。本文通過對“一肩挑”的形成演進、功能特征以及制約因素進行深入探究，并結合運行實踐中存在的問題進行學理分析，然后提出功能優(yōu)化路徑的思考建議，

為不斷提高“一肩挑”治理功能的發(fā)揮成效，進一步推進農村治理現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、“一肩挑”的發(fā)展演進

新中國成立以來，黨中央國務院在各個歷史時期都堅持把農村工作放在重中之重，曾多次組織并開展了對農村工作的一系列重大改革?！稗r村作為整個社會體系中確保農村地區(qū)社會秩序正常運轉的基礎微型治理組織，負責直接應對、處理各種涉及村民個人及村集體利益的基層事務。”[2]所以，農村工作的重要性不言而喻，但就農村權力結構演變歷程而言，經歷了從最初在農村建立黨組織，成立人民公社逐漸形成了黨組織一元化的權力結構。至上世紀80年代，隨著改革開放的不斷深入，農村的一元制權力結構隨之解體，變革為村級黨組織與村民委員會在農村治理工作中并行的二元制權力結構。但在此后的農村治理過程中，村兩委的關系逐漸微妙，二者之間的領導權歸屬問題也接踵而至。村級黨組織負責人與村民委員會主任誰是一把手？在村級黨組織與村民委員會這二者之間是否存在有直接的領導與被領導關系，具體關系又是怎樣的？如何劃分村兩委的主體責任、解決村兩委因爭權而導致的班子內耗問題？農村治理急需一種新的治理形式來回應上述問題，“一肩挑”由此應運而生。

(一)“一肩挑”的早期探索階段

在村民委員會成立后的一段時間里，村級黨組織與村委會圍繞著農村的治理權力互相爭斗，不間斷的內耗從個人之間蔓延到組織之間，給農村治理工作帶來了負面影響。為了解決這種權力二元化結構的內在缺陷，有效地化解糾紛，1988年底，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)在面臨著村兩委換屆改選之時，該鎮(zhèn)領導班子借兩委的換屆機會，在換屆改選的過程中大面積組織推行“一肩挑”試點。在經過幾年具體的農村治理實踐之后，眾多學者及農村問題專家普遍認為該模式可以較好地解決村級黨組織與村民委員會主任之間的矛盾，化解村兩委之間的糾紛，精簡、優(yōu)化治理隊伍，提高治理效率，很好的適應了改革開放與農村發(fā)展的需要。因此，在1993年3月村級組織換屆選舉時，該鎮(zhèn)將黨政兩職“一肩挑”全面推廣至全鎮(zhèn)的29個村。

此后，村級黨政“一肩挑”作為一種化解“兩委”糾紛、消弭“兩委”內耗的有效治理形式在多個省份進行探索與實踐，并逐漸演化形成了以山東威海和廣東順德為代表的兩種“一肩挑”模式，二者的主要區(qū)別在于“一肩挑”的實現(xiàn)形式上。山東威海的具體做法為：提倡村委會主任、黨支部書記由一人兼任，黨支部成員與村委會成員交叉任職；要求所有黨支部書記和支部成員積極參選、接受廣大群眾的挑選，一旦支部書記落選，在選舉之后，基層黨委原則上按照黨內選舉程序，將當選的新任村委會主任調整為黨支部書記，對于非黨員當選為村委會主任，上級黨組織積極發(fā)展其入黨。[3]即是從村委會主任到黨支部書記的“一肩挑”。廣東順德的具體做法是：在村委會民主選舉中，充分發(fā)揮黨組織的領導核心作用，通過法定程序正確引導，把黨的組織意圖與尊重民意統(tǒng)一起來，使大多數(shù)村黨支部成員通過法定程序成為村委會成員，實現(xiàn)村黨支部和村委會成員交叉任職。[4]簡單來說就是從村級黨組織到村民委員會的“一肩挑”。

(二)“一肩挑”的倡議推廣階段

以威海和順德為代表的兩種不同的“一肩挑”在一段時間內長期并存，并在農村治理中各自發(fā)揮著重要作用。但此時中央對于如何調節(jié)村兩委矛盾，理順兩委關系以及對“一肩挑”還沒有很明確的表態(tài)，只是在1990年8月召開的全國村級組織建設工作座談會上，充分肯定了村級黨支部在農村治理中的重要作用。直到2002年中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，此時中央和國家層面對于“一肩挑”的探索才在該通知的“四個提倡”中有所體現(xiàn)，即：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾認可后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！盵5]從對該文件本身的解讀來看，至少有三層含義：其一，此時黨中央國務院對“一肩挑”總體持認可態(tài)度，但在具體的推進工作中仍然比較審慎，屬于一種倡議而非強制政策；其二，村黨支部書記的選舉后置于村民委員會主任的選舉，增加了村民對黨支部書記人選的認可過程，進一步鞏固了村黨支部書記的合法性地位；其三，此時倡議推廣的“一肩挑”實現(xiàn)形式是從村民委員會主任到村黨支部書記的兼任，是對山東威海模式的認可與延續(xù)。也正因為該《通知》對于“一肩挑”的推廣是一種倡議性政策，所以“一肩挑”在全國的推廣速度比較遲緩，地區(qū)之間的推廣力度也存在較大差異。以2016年年底的數(shù)據而言，各省、直轄市、自治區(qū)村級組織黨政“一肩挑”比例較高的有，海南89.46%、湖北84.39%、山東75.25%、廣東68.93%；而比例較低的有、浙江5%、重慶3%、四川6.98%；全國平均為33.33%。[6]

(三)“一肩挑”的全面推進階段

黨的十八大以來，從中央到地方的各級黨委都在狠抓黨組織建設、加強黨的全面領導，此時，全面小康社會的目標和脫貧攻堅任務變得尤為緊迫，在此政治要求和現(xiàn)實需求之下，農村的基層治理工作需要有團結協(xié)作、有擔當?shù)霓r村基層工作隊伍。2018年，中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，該規(guī)劃明確指出要大力推進“村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、農民合作組織負責人?！盵7]并且中央詳細地制定了“一肩挑”推進的年份計劃與實現(xiàn)比例，即在2020年實現(xiàn)35%的全國的村兩委‘一肩挑’的比例，隨后該比例在2022年時要上升到50%。2019年，中央一號文件也有類似的表述；同年1月中共中央印發(fā)的《中國共產黨農村基層組織工作條例》和8月印發(fā)的《中國共產黨農村工作條例》也對村級“一肩挑”作出了同樣的規(guī)定，即“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人?！?/p>

與2002年發(fā)布的《通知》相比，主要有以下三個方面的變化：一是對于“一肩挑”對推廣由原來的倡議性政策轉變?yōu)橹醒氲募榷ㄕ?；二是實現(xiàn)形式變?yōu)橛纱寮夵h組織負責人兼任村民委員會的主任從而實現(xiàn)的村兩委主要負責人職務的“一肩挑”，類似于廣東順德模式；三是在村黨組織書記與村委會主任兼任之外，增加了對集體經濟與合作社經濟負責人的兼任要求，實現(xiàn)村級黨組織負責人在黨務、村務以及農村經濟的“一把抓”。此后，“一肩挑”的推廣速度和推廣力度得到了顯著提升。以四川省為例，全省農村“一肩挑”比例在2016年底還只有6.98%，到2020年7月上升到77.4%。[8]而在省內部分市州，如廣元市的“一肩挑”比例在2020年7月已達到90%，提升56.7個百分點，超過全省平均水平；[9]內江市在2021年1月全市“一肩挑”比例已經達到98%，較改革前提升76.5個百分點。[10]

二、農村社會治理中“一肩挑”的主要功能

“一肩挑”在農村社會治理過程中發(fā)揮著重要的作用，其治理功能主要體現(xiàn)在三個方面。一是政治功能，即加強黨的領導，通過鞏固基層黨組織在農村的政治優(yōu)勢地位實現(xiàn)政治整合；二是經濟功能，將集體經濟與合作社經濟納入到基層黨組織的領導下，發(fā)展農村經濟；三是文化功能，通過對農村精神文明建設，積極引導農村文化發(fā)展。

(一)政治上的黨建引領和整合功能

習近平總書記多次強調基層黨組織建設在基層社會治理中的重要性，他指出，“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層黨組織建設是關鍵。”[11]“一肩挑”的政治功能是其最重要的治理功能之一。一方面在于加強黨對農村治理工作的全面領導，另一方面則是通過鞏固基層黨組織在農村的政治優(yōu)勢地位，實現(xiàn)政治整合，進而實現(xiàn)思想和組織引領的目的。

1.有利于加強黨對農村治理工作的全面領導?！包h管農村工作，一直是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。”以往農村治理水平低下、農村發(fā)展速度緩慢，主要在于過去村兩委關系不清晰，權力結構不明確，部分村級黨組織軟弱渙散，加之部分農村基層黨組織與村民委員會在不斷的內耗中消磨了精力，在一定程度上造成了村級黨組織領導地位虛化，治理能力弱化?！耙患缣簟钡耐菩幸环矫鎻慕M織的角度，確保黨對農村工作的領導，利于黨中央涉農政策、方針的落實與推進；另一方面又可充分尊重村民自治，鞏固了村級黨組織在農村治理工作中的權力法定性，理順村兩委的權力關系與領導結構。同時，通過對農村集體經濟與合作社經濟的直接負責，將農村的經濟發(fā)展權力統(tǒng)轄于黨組織領導，實現(xiàn)村級黨組織負責人對黨務、村務、農村經濟的“一把抓”，從而加強黨對農村工作的全面領導。

2.有利于充分實現(xiàn)政治整合。所謂政治整合，是指占優(yōu)勢地位的政治主體，將不同的社會主體和政治力量，有機納入到一個統(tǒng)一的中心框架中，實現(xiàn)政治社會一體化，維持社會穩(wěn)定和國家認同的過程。學者吳曉林認為，良性的政治整合可以同時維護社會穩(wěn)定與促進政治發(fā)展?！耙患缣簟睂⒋迕裎瘑T會、集體經濟組織與合作社經濟組織統(tǒng)轄于村級黨組織的領導，實質上正是在農村占據優(yōu)勢地位的基層黨組織主體，對自治主體與市場主體，乃至于對社會主體的政治整合的具體體現(xiàn)。因而，政治整合恰是“一肩挑”政治功能最基礎的體現(xiàn)。

3.有利于深刻強化思想引領。思想的引領是“一肩挑”政治功能的重要體現(xiàn)?！耙患缣簟痹趯嵺`上是以村級黨組織為核心構建起的農村治理框架，在思想上自然以黨的思想理論，即中國共產黨的指導思想、理論為核心發(fā)揮引領作用。筆者認為思想引領主要在三個方面：一是引領中國共產黨主導的政治價值。農村是黨執(zhí)政地位的重要基礎，村民對于政治價值的認同關系著黨的領導地位。通過教育和引導村民對于黨所主導的政治價值的認同，使之自覺維護現(xiàn)有政治體制是維護黨的領導的重要途徑；二是引領中國特色社會主義民主思想?！耙患缣簟崩趯⒚裰骷兄?、社會主義民主協(xié)商制度與自我管理、自我服務、自我監(jiān)督和自我教育的村民自治相結合。在不斷地廣泛協(xié)商，吸納民意，形成共識的治理過程中，引領培育農民的社會主義民主意識；三是引領現(xiàn)代公共精神，培育公共意識?！耙患缣簟钡氖┬性诜奖愦寮夵h組織統(tǒng)籌村務工作的同時，利于潛移默化地引領村民正確辯證地認識個人與社會、個人與國家之間的關系，確立理性的價值追求，強化村民對于國家、法律、道德和公共精神的意識和認同感。

(二)經濟上推進農村產業(yè)發(fā)展的功能

推動農村集體經濟發(fā)展是“一肩挑”重要的基礎功能，也是實現(xiàn)農村治理現(xiàn)代化的基礎；如果沒有農村集體經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的進步，農村治理現(xiàn)代化就是空談，因此，推動農村集體經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是“一肩挑”的關鍵基礎功能。

1.因地制宜發(fā)展集體經濟?！胺彩骂A則立，不預則廢。”有計劃、有步驟地開展工作是成功的基礎和關鍵。國家宏觀經濟發(fā)展是如此，農村的經濟發(fā)展也是如此，否則就會陷入漫無目的的狀態(tài)，無法凝聚發(fā)展合力，輕則造成資源浪費，重則損害集體的利益，打擊群眾參與治理的積極性，影響現(xiàn)代化進程。因此，“一肩挑”經濟功能的體現(xiàn)就在于村級黨組織必須要深入地研究本地區(qū)的經濟發(fā)展和相關行業(yè)發(fā)展的總體狀況，并全面地結合村情民意，系統(tǒng)地分析自身經濟發(fā)展的優(yōu)勢和不足，充分吃透黨和國家的涉農、惠農政策精神，觀察和研究社會發(fā)展與市場需求，進而制定出符合本村實際且能適應社會發(fā)展的本村集體經濟發(fā)展目標。并且參照既定發(fā)展目標，細化具體的落實措施，朝著既定的總體目標扎實推進農村的經濟建設工作。在當前尤其需要注意的是，必須將村級發(fā)展規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結合起來，統(tǒng)籌考慮農村的經濟發(fā)展工作。

2.廣泛推動集體經濟建設。堅持以家庭經營為基礎，統(tǒng)分結合雙層經營，是農村一項基本經營制度，也是改革開放以來的重要經驗之一。如果說家庭承包責任制解決了農村“小家”的生活，那么集體經濟就關系著農村“大家”的發(fā)展。因此，村級集體經濟的建設情況同農村的發(fā)展前景有著密切聯(lián)系，是改善農村發(fā)展面貌，提高發(fā)展水平的重要物質基礎。同時，村級集體經濟的發(fā)展與壯大也意味著，村民人均可支配的集體經濟收入的提高，這也是推進農村和農業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應有之義。因此，在大力發(fā)展農村多種所有制經濟的同時，可以有輕重之分，但絕不能“偏一廢一”，尤其不能忽略對村級集體經濟的建設。在重視提高農民個人收入水平的同時，還必須采取行動以壯大村級集體經濟總量、優(yōu)化集體經濟發(fā)展、提高集體經濟收益，為農村的發(fā)展奠定堅實的物質基礎，為農村工作提供有力的物質保障。因此，村級黨組織必須將發(fā)展壯大村級集體經濟作為一項重要任務，拿出硬措施來抓。

3.適時調整經濟發(fā)展方式。隨著市場經濟的不斷深化發(fā)展，村級集體經濟的發(fā)展總體上是越來越好，與市場的聯(lián)系也越來越緊密，同時國家政策的變化也在很大程度上影響著經濟發(fā)展的方向。如在環(huán)境保護的政策之下，就需要對一些重污染的產業(yè)進行升級或是調整發(fā)展方式；物流行業(yè)的發(fā)展對倉儲服務的需求愈發(fā)旺盛，給近城市的農村提供了機遇等。在這樣一個大環(huán)境下，認真分析相關政策，研究產業(yè)市場發(fā)展趨勢，根據市場需求來適時調整發(fā)展方式和發(fā)展方向是維持發(fā)展和壯大經濟的基本要求。但是，由于眾多村民或忙于生產、或限于學識，多數(shù)人并不具備分析市場和領會政策的能力，無法適時地對經濟發(fā)展方式做出調整。因此，“一肩挑”模式還發(fā)揮著引導農村經濟發(fā)展方向的重要作用，尤其是肩負著調整農村集體經濟發(fā)展方式的職能，根據政策的導向和市場的需求適時有效地調整生產方向并優(yōu)化發(fā)展方式。但必須要強調的是，這種經濟方式的調整，并不是命令式的，而必須是科學嚴謹?shù)?，要在充分尊重村民合法權利的基礎上，緩慢推進的調整。

(三)文化上促進鄉(xiāng)風文明的功能

“一肩挑”的文化功能體現(xiàn)于農村基層黨組織領導和促進農村文化繁榮發(fā)展?！拔幕瘜儆诰穹懂?，是人的思想及其表現(xiàn)形式，是比物質享受更高層次的一種精神需求?！盵12]社會經濟越發(fā)達，物質生活越豐富，人們對于精神文化的追求也就愈發(fā)強烈。改革開放以來，我國農村經濟水平不斷提高，農民物質生活不斷富足，農民群眾對于先進文化的渴求程度也與日俱增，而當前農村文化生活質量和文化產品提供同農村社會的文化需求之間存在一定的供求不平衡，這在較大程度上已經制約了農村社會進步。因此，“一肩挑”在農村中的文化功能有以下幾個方面。

1.堅持中國共產黨主導的政治文化。包括以政治思想和政治心理為主的觀念性政治文化和以制度規(guī)范為主的實體性政治文化。以加強黨對農村意識形態(tài)工作的領導為主要方向，通過在農村大力宣傳和學習習近平新時代中國特色社會主義思想、培育和踐行社會主義核心價值觀、加強思想道德建設，不斷鞏固、強化黨的政治文化在農村社會中的主導地位和引領作用。

2.弘揚中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。一般而言，中華民族傳統(tǒng)文化被認為是文明、習俗與精神的統(tǒng)稱。它既是中華民族屹立于世界的重要基礎，也是中華民族歷經千年所結下的文明碩果。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話指出，“中華民族是世界上偉大的民族，有著5000多年源遠流長的文明歷史，為人類文明進步作出了不可磨滅的貢獻。”[13]中華民族偉大復興的過程中必然內涵有民族傳統(tǒng)文化的復興發(fā)展。透過發(fā)掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，樹立身邊的典型模范，發(fā)揮榜樣的帶動力量，組建文化工作隊伍，積極宣傳農民喜愛的文化產品和文化作品，組織調動群眾開展形式多樣的文化活動，豐富農村的文化生活。

3.培育農村社會法治文化。長期以來，在農村這樣一個熟人社會里，人情因素總是排在社會交往的首位因素，其社會關系結構正如費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提出的“似石頭投入水中形成的一圈圈波紋”一般的“差序格局”。所以農村長期以來缺乏法治意識和法治習慣，農民的法治意識和法治思維都還比較薄弱。法治化是農村治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，通過引領法治文化建設，強化農民的法治意識，進而推進農村治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

三、目前“一肩挑”功能發(fā)揮的制約因素

“一肩挑”模式的社會治理功能在理論上充滿了優(yōu)勢，但在具體的農村治理實踐過程中，仍存在著上述三大功能發(fā)揮不足的問題。在調研中發(fā)現(xiàn)，制約“一肩挑”功能發(fā)揮的影響因素，主要有以下兩個方面。

(一)組織建設和人才缺乏是制約“一肩挑”功能發(fā)揮的根本因素

其一，基層組織建設欠缺?；鶎狱h組織建設欠缺是“一肩挑”的政治功能彰顯不充分的重要內在因素。一些農村由于黨組織的主要負責人缺乏民主意識，組織內的“一言堂”現(xiàn)象仍有存在，由于沒有充分的醞釀和討論，有些決策缺乏共識的基礎，執(zhí)行推進過程中阻力重重；還有的一些農村黨組織主要負責人缺乏擔當精神，村黨組織缺乏凝聚力，很多內部事務以至于無法達成內部共識、凝聚建設的合力，使得村黨組織在農村治理過程中的影響力虛化。加之部分農村在黨員發(fā)展時不規(guī)范、不嚴謹，給后期的黨員管理工作人為的增加了難度。

其二，兩委隊伍年齡結構與學歷結構不合理，社會治理能力不足。目前農村的治理隊伍雖然較以前在很大程度上實現(xiàn)了年輕化，但在偏遠地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，治理隊伍的整體呈現(xiàn)年齡結構偏大，學歷結構偏低；并且部分主要負責人參與農村治理的理念較為落后，治理能力不足，是影響基層組織治理功能發(fā)揮、阻滯農村發(fā)展的重要內在因素。

其三，專業(yè)人才缺乏。人是社會活動的主體，是農村治理發(fā)展的關鍵性要素。目前農村由于整體發(fā)展落后，與城市存在較大差距，專業(yè)性人才普遍不愿意到農村就業(yè)，甚至當?shù)氐哪贻p人在求學之后也不愿意回到家鄉(xiāng)，使得農村在經濟建設、法治建設等專業(yè)性治理工作上缺乏人才，治理能力欠缺。

(二)產業(yè)基礎和文化沖擊是制約“一肩挑”功能發(fā)揮的重要因素

一是村民對干部的信任不足。村民是農村的主人，是農村治理不可或缺的重要主體。目前有些村民不愿意參加農村治理，一個重要因素就在于村民對村干部的信任度較低，一方面是以往的農村干部負面影響嚴重打擊了村民的積極性，另一方面則是群眾對于農村公權力行使者的存在不信任感。

二是集體經濟發(fā)展基礎較弱。“萬事開頭難”，從無到有是最艱難的一步，目前影響“一肩挑”經濟功能發(fā)揮的一個重要因素，就在于部分農村本身就缺乏自己的集體經濟，沒有集體經濟基礎，同時部分村民缺乏集體建設的積極性，缺乏建設的村民基礎，開拓創(chuàng)業(yè)就變得非常艱難。

三是文化多元化的沖擊。改革開放以來社會變遷和農民思想觀念發(fā)生的變遷在某種程度上對黨主導的政治文化造成了沖擊，并消解了傳統(tǒng)價值觀的力量，在多元文化的環(huán)境下，不少農民在現(xiàn)代生活面前失去了安身立命的價值歸屬和生活生存的精神支撐，農村地區(qū)因價值失范進而引發(fā)社會失范，農民面臨著精神世界的重建以及尋求生活的動力和支撐。

四是農村法治基礎薄弱。農村法治基礎薄弱是農村法治建設不足的重要因素。其主要方面在于，一是農村法治教育資源的匱乏，因農村自身地理環(huán)境因素和發(fā)展因素，缺乏法治教育供求不平衡；二是農村缺乏法治習慣，千百年來中國農村普遍依靠的是“人治”，使得農民對法律的認識僅停留在懲罰犯罪的基礎上，缺乏法治思維；三是農村法治公共服務欠缺，我國農村人口龐大，但農村法治專業(yè)人才與法治公共服務隊伍卻不足，無法滿足農民的普法需求。

四、農村社會治理中“一肩挑”的功能優(yōu)化路徑

基于“一肩挑”的上述功能在農村社會治理運行實踐中存在的問題，以及對“一肩挑”的功能發(fā)揮的制約因素，為不斷提高“一肩挑”治理功能的發(fā)揮成效，將從三個方面提出“一肩挑”功能優(yōu)化路徑的思考建議。

(一)狠抓基層組織建設，強化“一肩挑”的組織保障功能

一要努力提升村干部素質。農村干部是農村治理的重要力量，其個人素質與治理能力良莠關系著農村治理水平高低。提升干部素質一是要重視理論學習，以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作；二是要重視廉潔教育，把廉潔教育貫穿整個培養(yǎng)過程，端正治理作風；三是要重視有效的長期培養(yǎng)，一方面要針對治理問題進行專業(yè)教育，提升干部具體的治理能力。另一方面要注重持續(xù)性培養(yǎng)，黨員教育沒有“期終”，“活到老，學到老”的思想要刻入每名干部心中。

二要增強橋梁紐帶作用。農民群眾是農村黨組織做好一切治理工作的基礎，為此必須走發(fā)揚好基層黨組織的強梁紐帶作用，走群眾路線，密切聯(lián)系群眾。習近平總書記指出，“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽取群眾意見，不能嫌麻煩、圖省事。”[14]要善于同農民群眾交朋友，時時刻刻關心他們的訴求，傾聽他們的心聲，在需要的時候及時給予幫助；要善于觀察群眾，深入了解存在于農民群眾思想意識中的問題，及時掌握其思想動態(tài)，積極主動的為其排憂解難，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。

三要優(yōu)化組織整合功能。實現(xiàn)好農村的政治整合是“一肩挑”最基礎、最重要的功能，也是村級黨組織作為政治優(yōu)勢主體肩負的重要責任。要重視自治主體的整合，尤其是人才的吸納。一方面要完善農村青年干部考察與培育制度，篩選素質過硬的人才進入治理工作隊伍，另一方面要優(yōu)化人才引進制度，盡可能的吸收農村急需緊缺的專業(yè)性人才，推動農村特定領域的發(fā)展。同時還要重視各整合客體的利益表達功能。美國政治學者李普塞特曾說，“建立正常渠道可以表達一些相互沖突的利益，這有助于穩(wěn)定許多民族國家的結構。”[15]通過加強村級黨組織與其他社會組織之間的聯(lián)系，及時了解匯總各組織內成員的利益訴求，暢通拓寬利益表達渠道，維護農村社會和諧穩(wěn)定。

(二)大力發(fā)展農村集體經濟，提升“一肩挑”的“造血”功能

一是轉變集體經濟發(fā)展方式。創(chuàng)新發(fā)展集體經濟，要盤活現(xiàn)有集體資源，實現(xiàn)“變廢為寶”為集體增收；要立足農村自身條件，結合市場需求發(fā)展特色產業(yè)，走特色發(fā)展道路；要善用科學技術，及時提高生產力與生產水平，降低生產成本與勞動成本，提高集體經濟利潤率；要善用電商平臺，拓寬產品營銷渠道，實現(xiàn)“生產—變現(xiàn)—再生產”的持續(xù)發(fā)展。找準切入點，通過開發(fā)特色產業(yè)、培育支柱產業(yè)、成立專業(yè)合作社、建立種養(yǎng)基地、推進農業(yè)產業(yè)化等措施形成“一村一品”“一村一業(yè)”的發(fā)展格局。積極探索“黨建、企業(yè)、基地、農戶”的合作經營模式，引進優(yōu)勢企業(yè)發(fā)展帶動村級集體經濟，實現(xiàn)村集體和企業(yè)共同發(fā)展，進一步促進產業(yè)發(fā)展和增強村級集體經濟的實力。

二是推動農村資源向市場資本轉變。充分發(fā)掘現(xiàn)有資源，盤活土地、生態(tài)、文化、旅游、產業(yè)以及農村集體性資產等特色資源。同時積極發(fā)揮“一肩挑”的組織整合優(yōu)勢，以村集體、合作社為組織載體將農村資源分塊打包推向市場，并通過招商引資、合作開發(fā)、物業(yè)服務等模式引入農業(yè)企業(yè)、旅游企業(yè)、文創(chuàng)企業(yè)等市場性主體，構建 “村企共建”的發(fā)展格局，將閑置資源轉化為產生經濟效益的資本。

三是推動農產品向商品轉變。整合大型農業(yè)企業(yè)、文旅資源、電商平臺資源等，將鄉(xiāng)村特色農副產品、傳統(tǒng)手工藝品等進行品牌設計、包裝和宣傳，轉化為市場商品、旅游商品、文創(chuàng)禮品，提高產品的附加值。推進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展從“農業(yè)生產”轉向“市場營銷”，從“做農業(yè)產品”轉向“做市場渠道”，從“優(yōu)質產品”轉向“優(yōu)價商品”。同時，提煉優(yōu)質農產品“區(qū)域公共商業(yè)品牌”，通過“可視農業(yè)”“網絡直播”“電商”“微商”“餐飲”“農業(yè)社群”和“農業(yè)旅游”等方式，讓農產品形成“名人效應”，樹立口碑、產生爆款、圈粉變現(xiàn)來推動農村集體經濟的發(fā)展。

(三)推動鄉(xiāng)村文明建設，深化“一肩挑”的文化引領功能

弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。幫助農民樹立正確的思想觀念。挖掘當?shù)氐膭趧又赂荒７?，用榜樣的力量，正向引導農民依靠自己的雙手通過艱苦奮斗，不斷提高自身的生活水平；努力培養(yǎng)農民群眾的家國情懷。通過歷史教育，開展以國家民族為主題的電影下鄉(xiāng)、戲劇下鄉(xiāng)等活動，不斷增進農民群眾對于國家民族意識，增強對現(xiàn)有體制的認同并自覺維護之；積極發(fā)揚“新鄉(xiāng)賢文化”。積極挖掘當?shù)氐摹靶锣l(xiāng)賢”，發(fā)揮其在農村社會中的道德優(yōu)勢與能力優(yōu)勢，積極引導其參與農村治理，推動農村社會“德治”建設，提高農村整體道德水平。

宣傳社會主義先進文化?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確指出要“加強農村思想道德建設”[16]。加強農村思想道德建設就要持續(xù)推進農村精神文明建設。一是弘揚社會主義核心價值觀，使其在農民群體中能夠內化為精神追求、外化自覺行動。因而一方面加大中華民族復興的中國夢的宣傳教育力度，弘揚以愛國主義為核心的民族精神。另一方面要注重典型示范，發(fā)揮榜樣的力量。積極宣傳新時代農民先進模范，主動發(fā)掘并推出村民身邊的優(yōu)秀代表，讓村民看得見、學得到。二是不斷鞏固拓展農村思想文化陣地，創(chuàng)新拓展新興平臺占領文化宣傳陣地，針對性地加強農村思想道德建設，樹立農村新風貌。創(chuàng)新工作方法，用線上線下相結合的方法，利用網絡自媒體平臺、公示欄、村廣播等渠道實現(xiàn)對不同年齡段、不同文化程度村民的全覆蓋投送。

培育農村法治文化。法治是農村治理現(xiàn)代化體系的有機組成部分，是農村治理現(xiàn)代化的重要保障。培育農村法治文化，要打造專兼結合的農村普法隊伍，通過各種方式提升村干部的法治素養(yǎng)，如加強對村干部的法治教育，吸收引進具有法律教育背景的專業(yè)人才作為后備干部進行培養(yǎng)。也通過法律援助、聘請律師顧問等方式，為農村治理工作補充公共法律服務人員，盡最大可能滿足農民群體對專業(yè)法律咨詢服務的訴求。同時還應該努力加強農村普法宣傳教育，在農村開展普法宣傳要以農民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題為切入點，開展形式豐富、各有特色的普法教育，增強法治意識，營造法治氛圍。