劉小年

（東莞理工學(xué)院 法律與社會(huì)工作學(xué)院,東莞 523106）

一、引論

人的社會(huì)生活具有不確定性，需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。當(dāng)前，國(guó)家正大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，引導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民工落戶城市。本文擬對(duì)農(nóng)民工市民化落戶城市階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

分析落戶階段的農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐上有必要性：一是分析并了解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，可以在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)前采取措施預(yù)防并在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)沉著應(yīng)對(duì)，有利于獲得農(nóng)民工市民化的主動(dòng)性；二是分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，視風(fēng)險(xiǎn)承受能力與行動(dòng)目標(biāo)合理配置資源，有利于降低農(nóng)民工市民化相關(guān)主體的利益損失；三是分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，干預(yù)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素，盡量降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工市民化的負(fù)面影響，有利于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的農(nóng)民工落戶城市的目標(biāo)。

對(duì)于農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界現(xiàn)有研究主要有兩個(gè)向度：一是對(duì)具體的就業(yè)、健康、養(yǎng)老、認(rèn)同、穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，如顧裕文（2019）、梁術(shù)榮與黃聚云（2019）、仲翔宇等（2018）、呂慶春與徐彥（2015）、張博（2016）的研究；二是對(duì)整體的農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，如蘇子逢（2018）的研究。罕有基于農(nóng)民工市民化過(guò)程的研究，特別是缺乏對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工市民化階段即農(nóng)民工落戶城市的風(fēng)險(xiǎn)分析。有鑒于此，本文擬分析當(dāng)前農(nóng)民工市民化階段的風(fēng)險(xiǎn)。

由于人的生活的社會(huì)性，生活中的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相互關(guān)聯(lián)。因此，本文對(duì)落戶階段的農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)分析，擬采取系統(tǒng)分析的方法，即：一方面，立足當(dāng)前落戶階段的農(nóng)民工市民化，同時(shí)在縱向的時(shí)間軸上聯(lián)系農(nóng)民工落戶城市的前后階段來(lái)分析農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在橫向的社會(huì)空間軸上，不光分析當(dāng)前農(nóng)民工市民化階段農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)，而且分析與農(nóng)民工互動(dòng)的城市的風(fēng)險(xiǎn)，并分析農(nóng)民工與城市在農(nóng)民工市民化中互動(dòng)的環(huán)境即國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)。

論文余下部分的寫(xiě)作安排，先在界定農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)涵義的基礎(chǔ)上具體分析其在相關(guān)主體上的表現(xiàn)，然后分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因，最后得到本文的結(jié)論、提出相關(guān)對(duì)策思考、并指出本文可能的貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前階段農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)

在常識(shí)中，風(fēng)險(xiǎn)指事物發(fā)展的不確定性，由于這種不確定性，會(huì)造成一定的損失，產(chǎn)生一定的問(wèn)題；在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，風(fēng)險(xiǎn)分析，也主要是分析不確定性導(dǎo)致的成本損益。本文對(duì)農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)的分析，從常識(shí)出發(fā)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)，探討農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)即其不確定性相關(guān)的問(wèn)題；也即本文只分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的一般表現(xiàn)，不計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)的具體數(shù)量。下面分別分析農(nóng)民工市民化利益相關(guān)主體即農(nóng)民工、城市與國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民工在當(dāng)前以落戶為任務(wù)的農(nóng)民工市民化階段，其風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在落戶的不確定性，即可能實(shí)現(xiàn)落戶城市也可能未能實(shí)現(xiàn)落戶城市，由此產(chǎn)生一系列相關(guān)問(wèn)題。具體來(lái)看，落戶的風(fēng)險(xiǎn)，主要有成本、責(zé)任、退路等三種。成本方面，主要是落戶城市涉及在城市安居問(wèn)題，由此面臨購(gòu)房成本的支付。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，從2014年到2020年需要實(shí)現(xiàn)1億左右的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)；但是按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（2018）的調(diào)查，進(jìn)城的1.3506億農(nóng)民工中購(gòu)買(mǎi)住房的只有19%；按照中國(guó)人在一個(gè)地方安家購(gòu)房的習(xí)慣，按規(guī)劃如期實(shí)現(xiàn)1億左右進(jìn)城農(nóng)民工落戶城市，面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)是其中超過(guò)80%的人需要在城市購(gòu)買(mǎi)住房。對(duì)此，現(xiàn)有主要的農(nóng)民工市民化成本分析都只計(jì)算了租房成本。在城市房?jī)r(jià)高企，需要?jiǎng)佑谩傲鶄€(gè)錢(qián)包”買(mǎi)房的形勢(shì)下（彭飛，2018），尚沒(méi)有任何一個(gè)大中城市對(duì)普通農(nóng)民工落戶購(gòu)房問(wèn)題提供政策補(bǔ)貼。無(wú)疑，購(gòu)房成本是落戶農(nóng)民工無(wú)法回避的經(jīng)濟(jì)上的一個(gè)巨大壓力。責(zé)任方面，系農(nóng)民工落戶面臨的另一種突出的問(wèn)題即家庭問(wèn)題，主要表現(xiàn)為落戶農(nóng)民工難以承擔(dān)對(duì)父母等長(zhǎng)輩的養(yǎng)老義務(wù)。據(jù)有關(guān)調(diào)查研究，落戶積極性較高的主要是需要解決隨遷子女在務(wù)工所在地城市公辦學(xué)校讀書(shū)的農(nóng)民工；同時(shí)，在實(shí)踐中落戶的農(nóng)民工還有一種傾向，即將子女戶口遷入城市，而把自己的戶口留在農(nóng)村（劉小年，2011，2014）。在這種落戶實(shí)踐中面臨的一個(gè)道德責(zé)難是存在新生代農(nóng)民工對(duì)第一代農(nóng)民工的代際剝削（陳鋒，2014）；換一個(gè)角度看，則是農(nóng)民工動(dòng)用“六個(gè)錢(qián)包”買(mǎi)房在城市安家落戶、把老人的錢(qián)都用光了，面臨如何承擔(dān)應(yīng)盡的養(yǎng)老責(zé)任的問(wèn)題。退路方面，主要是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工將戶口由農(nóng)村遷入城市，改變?cè)诔青l(xiāng)間流動(dòng)就業(yè)、享受城鄉(xiāng)兩邊的公共服務(wù)的兩棲人生態(tài)，變成城里人；如果落戶后在城市發(fā)展不順利，要想退回農(nóng)村，讓村民同意其將戶口再遷回來(lái)、然后大家一起分享村里有限的發(fā)展資源，則是比較困難的事情。

未能落戶的風(fēng)險(xiǎn)，也有三種主要表現(xiàn)，即：在發(fā)展機(jī)會(huì)上面臨喪失市民化的可能性的問(wèn)題。農(nóng)民工市民化作為一項(xiàng)事業(yè)，與其它人類追求的事業(yè)一樣，其成功既需要投入必要的資源、也需要環(huán)境提供必要的機(jī)會(huì)。自1989年“民工潮”爆發(fā)，農(nóng)民工大規(guī)模向城市流動(dòng)已有30年；這么長(zhǎng)時(shí)間的流動(dòng)入城史，只有到最近幾年即從新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃開(kāi)始實(shí)施的2014年起，大中城市才在國(guó)家的督促下逐步對(duì)億萬(wàn)普通農(nóng)民工打開(kāi)進(jìn)城落戶的窗口。如果抓不住這次落戶城市的機(jī)會(huì)，下次什么時(shí)候會(huì)有這樣的機(jī)會(huì)，則是不確定的。從農(nóng)民工自身的情況來(lái)說(shuō)，30年的時(shí)間，“民工潮”時(shí)期進(jìn)入城市的上億第一代農(nóng)民工已經(jīng)老了，這一輪農(nóng)民工落戶對(duì)他們來(lái)說(shuō)極有可能是一趟末班車(chē)，如果抓不住機(jī)會(huì)，就只有返鄉(xiāng)了。事實(shí)上，實(shí)踐中已有成千上萬(wàn)難以融入城市的第一代農(nóng)民工回流農(nóng)村養(yǎng)老（譚浩俊，2017）。如果說(shuō)新生代農(nóng)民工相對(duì)年輕，這次未落戶城市還可以等待后來(lái)機(jī)會(huì)的話，第一代農(nóng)民工則正在面臨喪失市民化的可能性的風(fēng)險(xiǎn)。未能落戶的風(fēng)險(xiǎn)的第二種主要表現(xiàn)，即在發(fā)展?fàn)顟B(tài)上農(nóng)民工有可能會(huì)陷入一種客觀上融入不了城市、主觀上不愿意返回農(nóng)村的內(nèi)卷化（王春光，2006）。在當(dāng)前以戶籍為核心的一整套城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，因?yàn)樽ゲ蛔÷鋺舫鞘械臋C(jī)會(huì)而進(jìn)入不了城市體制內(nèi)的生活，如沒(méi)有城市戶口難以參加城市社區(qū)體制內(nèi)自治如選舉等活動(dòng)；又因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)生活存在巨大差距，流動(dòng)到城市就業(yè)的農(nóng)民工如果還可以在城市找到一份維持生活的工作，則在主觀上不愿意再回到從前即由城市返回農(nóng)村生活。農(nóng)民工的這種生存狀態(tài)，從實(shí)際來(lái)觀察則是一種“界線上生存”（劉小年，2007），即因在城市就業(yè)又未落戶城市，已離開(kāi)農(nóng)村就業(yè)但戶口與家又還留在農(nóng)村，是一種一只腳跨入城市、一只腳留在農(nóng)村的界線上生活。界線上生存，使農(nóng)民工一方面在城市長(zhǎng)期受到二元結(jié)構(gòu)下的社會(huì)排斥，在農(nóng)村則產(chǎn)生留守家庭等問(wèn)題。未能落戶的風(fēng)險(xiǎn)的第三種主要表現(xiàn)是，在發(fā)展結(jié)果上農(nóng)民工內(nèi)部可能進(jìn)一步分化，在傳統(tǒng)的基于職業(yè)的農(nóng)民工階層分化之外，產(chǎn)生一種新的基于戶籍的已落戶城市的農(nóng)民工與未落戶城市的農(nóng)民工的社會(huì)分化（李強(qiáng)，2002），即落戶的農(nóng)民工可以參與城市體制內(nèi)自治、享受全部城市戶籍人口才能享受的城市公共服務(wù)并最終徹底在生活、觀念等方面融入城市；未落戶的農(nóng)民工則被排斥在城市體制內(nèi)的自治與平等的公共服務(wù)之外，與有戶籍的城市居民包括落戶農(nóng)民工形成兩個(gè)生活世界，由此一種新的三個(gè)層次的農(nóng)民工，即落戶農(nóng)民工、未落戶尚能在城市就業(yè)生活的農(nóng)民工及未落戶但無(wú)能力在城市就業(yè)只有流浪在城市或返回鄉(xiāng)村的農(nóng)民工。

（二）城市的風(fēng)險(xiǎn)

城市在農(nóng)民工市民化落戶階段面臨的不確定性，包括農(nóng)民工有可能選擇在務(wù)工所在城市落戶也有可能不選擇在務(wù)工所在城市落戶，由此在實(shí)際生活中對(duì)城市發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)，下面從二個(gè)方面論述：

第一個(gè)方面，為農(nóng)民工較少選擇落戶或甚至沒(méi)有選擇落戶的城市的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)又可區(qū)分為四個(gè)具體表現(xiàn)：一是在發(fā)展機(jī)會(huì)上受限制。由于農(nóng)民工落戶少或不以相關(guān)城市為落戶目的地，使以常住人口為依據(jù)的城市規(guī)模的擴(kuò)大受到制約，影響到城市向更大的城市發(fā)展的可能性。從世界趨勢(shì)來(lái)看，人口逐步向大城市、都市圈集中；從中國(guó)城市化的階段看，現(xiàn)在正提倡發(fā)展大的中心城市與城市群（辛圓，2019）。而城市要在規(guī)模上升級(jí)，主要途徑是吸引農(nóng)村人口。如果農(nóng)民工較少甚至不選擇相關(guān)城市落戶，表明相關(guān)城市在農(nóng)民工的吸引力與農(nóng)民工隊(duì)伍的穩(wěn)定性等方面出了問(wèn)題，甚至有可能發(fā)生農(nóng)民工減少流入的現(xiàn)象。對(duì)相關(guān)城市來(lái)說(shuō)，要抓住當(dāng)前城市化發(fā)展的機(jī)會(huì)就是一個(gè)明顯的挑戰(zhàn)。二是在發(fā)展資源上受限制。既包括勞動(dòng)力的供應(yīng)，也包括城市的權(quán)利等資源受到限制。勞動(dòng)力主要是農(nóng)民工的供應(yīng)受限制已經(jīng)論述，城市權(quán)利的限制則主要是由于國(guó)家以城市常住人口規(guī)模為依據(jù)劃分城市等級(jí)，并根據(jù)相應(yīng)的城市等級(jí)授予不同的城市管理權(quán)力，由此使城市制定政策、獲得稅收等方面都受到制約，從而影響城市資源的形成與聚集。城市要發(fā)展，離不開(kāi)資源的不斷投入，無(wú)疑這是農(nóng)民工落戶較少甚至不為農(nóng)民工落戶目的地的城市在發(fā)展上面臨的另一個(gè)重大挑戰(zhàn)。三是在發(fā)展空間上受限制。人口是發(fā)展的基本要素，由于農(nóng)民工較少選擇落戶甚至不選擇為落戶目的地的城市，因其人口擴(kuò)張受限制，也制約了其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展空間的拓展。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上影響到消費(fèi)、生產(chǎn)與投資各方面，在社會(huì)事業(yè)上影響到相關(guān)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社保、住房、通訊、交通等公共服務(wù)領(lǐng)域。這種發(fā)展空間的限制，既包括影響橫向規(guī)模的擴(kuò)大，也影響縱向的事業(yè)升級(jí)、影響新業(yè)態(tài)的形成。四是在發(fā)展過(guò)程上受限制。這可以看成前面講的三種限制的后果，即由于農(nóng)民工較少選擇落戶甚至不選擇落戶，城市的發(fā)展機(jī)會(huì)、資源與空間都受到了限制，其發(fā)展速度與水平都會(huì)受影響，也會(huì)競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)其他農(nóng)民工紛紛流入落戶的城市。在實(shí)際生活中，發(fā)展快的城市，都是人口與資源不斷聚集的城市；那些人口流入少、資源吸納能力有限的城市，則發(fā)展較慢；完全對(duì)人口沒(méi)吸引力、勞動(dòng)力凈流出、又缺乏其他資源的城市則會(huì)在發(fā)展中掉隊(duì)、陷入收縮狀態(tài)（國(guó)家發(fā)展改革委，2019）。

第二個(gè)方面為農(nóng)民工較多選擇落戶的城市的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是短期內(nèi)較多農(nóng)民工集中落戶，會(huì)造成所在城市公共服務(wù)供給的緊張，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等方面的服務(wù)形成短缺與壓力。鄭州曾經(jīng)嘗試放開(kāi)落戶限制，就出現(xiàn)過(guò)此種問(wèn)題，只好叫停相關(guān)戶籍改革措施（肖源，2013）；近年天津在搶人大戰(zhàn)中開(kāi)放戶籍，也出現(xiàn)了申請(qǐng)渠道擁堵與相關(guān)服務(wù)緊張的局面，不得不緊急加碼就業(yè)等限制條件（董鑫，2018）。二是由于公共服務(wù)供給不足，會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生城市秩序問(wèn)題。因?yàn)楣卜?wù)供給緊張的背后，實(shí)質(zhì)是相關(guān)農(nóng)民工落戶后無(wú)法安居樂(lè)業(yè)，不僅會(huì)影響就業(yè)等經(jīng)濟(jì)秩序，會(huì)影響交通等社會(huì)秩序，還會(huì)引發(fā)新落戶人員與原來(lái)的市民之間的利益分配、權(quán)利平衡等矛盾，形成社會(huì)治安壓力。在實(shí)踐中，通常移民多的城市，治安刑事案件發(fā)生率較高，其維穩(wěn)的壓力也較大。三是為了解決公共服務(wù)緊張的矛盾與維持城市秩序的和諧安定，城市必須增加一筆較大資源的投入來(lái)回應(yīng)新落戶農(nóng)民工的需要，由此使城市財(cái)政承壓，制約城市調(diào)控經(jīng)濟(jì)與發(fā)展社會(huì)事業(yè)的能力了。國(guó)內(nèi)有一些城市，雖然其人口規(guī)模達(dá)到千萬(wàn)級(jí)，但發(fā)展水平卻仍處于三四線，原因很多，要維持龐大規(guī)模的人口這個(gè)負(fù)擔(dān)應(yīng)該是一個(gè)原因。這也是二十世紀(jì)八十年代，國(guó)家在改革開(kāi)放的早期提倡計(jì)劃生育的一個(gè)重要背景，即通過(guò)控制人口過(guò)快增長(zhǎng)，為發(fā)展積累更多的資源。

（三）國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)前農(nóng)民工市民化階段，農(nóng)民工落戶城市具有不確定性；作為農(nóng)民工與城市互動(dòng)的過(guò)程，農(nóng)民工落戶城市的風(fēng)險(xiǎn)直接反映在農(nóng)民工與城市方面；同時(shí)，由于農(nóng)民工與城市的互動(dòng)是在國(guó)家現(xiàn)代化的環(huán)境下發(fā)生的，因此，也必然在其環(huán)境即國(guó)家層面有所反映。作為農(nóng)民工市民化的環(huán)境，在空間上表現(xiàn)為與農(nóng)民工及城市相聯(lián)的農(nóng)村；在時(shí)間上，由于農(nóng)民工市民化是國(guó)家現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，因此，其環(huán)境是整體的國(guó)家現(xiàn)代化。由于農(nóng)民工市民化可以看成農(nóng)民工發(fā)展的過(guò)程，是特定人群的發(fā)展過(guò)程；而現(xiàn)代化也可以說(shuō)是人的現(xiàn)代化（英格爾斯，1985）；故以下對(duì)農(nóng)民工市民化在國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)分析，就從農(nóng)村與人的現(xiàn)代化的層面分別展開(kāi)。

農(nóng)村的風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民工落戶城市的不確定性，實(shí)踐中落戶的多為青壯年勞動(dòng)力，難以落戶的為第一代年老的農(nóng)民工。因此，農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在農(nóng)村上，一是農(nóng)村面臨成規(guī)模永久失去青壯年勞動(dòng)力的問(wèn)題，這也是人們常問(wèn)的“誰(shuí)來(lái)種地”的主要背景（朱啟臻、楊匯泉，2011）；當(dāng)然農(nóng)村勞動(dòng)力永久向城市遷移，對(duì)農(nóng)村的影響不光是產(chǎn)生“誰(shuí)來(lái)種地”的疑問(wèn)，還會(huì)減弱直至最終停止落戶城市的農(nóng)民工向農(nóng)村的工資等收入的轉(zhuǎn)移，影響農(nóng)村投入。二是由于農(nóng)村勞動(dòng)力等資源投入減少、養(yǎng)老等公共服務(wù)負(fù)擔(dān)加劇，農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興面臨新的壓力。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，改革開(kāi)放以來(lái)，二十世紀(jì)八十年代是農(nóng)村發(fā)展一個(gè)黃金時(shí)代。隨著二十世紀(jì)八十年代末“民工潮”的爆發(fā)、農(nóng)民大規(guī)模涌入城市就業(yè)，農(nóng)村發(fā)展減緩，“三農(nóng)問(wèn)題”成為國(guó)家現(xiàn)代化長(zhǎng)期面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。從新農(nóng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村振興，國(guó)家一直在為解決好這類問(wèn)題而努力。在當(dāng)前城市化進(jìn)入以大城市、中心城市、城市群為特征的發(fā)展階段下，隨著大量農(nóng)民工落戶城市、農(nóng)民工進(jìn)一步向城市流動(dòng)，農(nóng)村發(fā)展及相關(guān)“三農(nóng)問(wèn)題”的解決，以及由此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家現(xiàn)代化必須面對(duì)的重大問(wèn)題。

人的現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民工落戶城市的不確定性，農(nóng)民工的發(fā)展會(huì)形成新的分化，形成三種人，這也是國(guó)家現(xiàn)代化從人的發(fā)展角度面臨的風(fēng)險(xiǎn)：第一種人是負(fù)重的人，即那些有幸落戶城市的普通農(nóng)民工，面臨沉重的落戶成本與養(yǎng)家糊口的重?fù)?dān)，只能負(fù)重前行。由于城市生活水平比農(nóng)村高，落戶后要在城市負(fù)擔(dān)小孩的教育、承擔(dān)老人的養(yǎng)老等義務(wù)，在生活水平上要向城市居民看齊，這種養(yǎng)家的壓力無(wú)疑是一個(gè)現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。同時(shí)，由于落戶農(nóng)民工的能力是有限的，其能籌集到的家庭生活資源也是有限的，為了養(yǎng)家糊口，其投向自身的發(fā)展資源必然要受到影響。而且落戶后，其要與城市戶籍人口比較，如果說(shuō)，在未落戶前與留守農(nóng)村的農(nóng)民相比在社會(huì)階層上還有一定的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在則極有可能在城市戶籍人口階層內(nèi)部墊底或接近墊底，存在社會(huì)地位的相對(duì)下降。由此，其心理壓力也不可小視。第二種人是失落的人，即那些最終未能在城市落戶的農(nóng)民工。農(nóng)民工流動(dòng)到城市就業(yè)是為了追求美好的生活，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，城市比農(nóng)村發(fā)展得好，能夠落戶城市變成城里人最終享受城里人的生活，應(yīng)該說(shuō)對(duì)農(nóng)民工是一個(gè)基本的夢(mèng)想?，F(xiàn)在由于種種原因，事與愿違，未能落戶城市，對(duì)這些農(nóng)民工來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種沉重的打擊。最典型的是現(xiàn)實(shí)生活中的第一代農(nóng)民工，年輕時(shí)流入城市追尋夢(mèng)想，年老時(shí)大多數(shù)未能落戶城市、融入城市，只能返鄉(xiāng)靠日益不支的體力干農(nóng)活養(yǎng)老，處境堪虞、堪憐。第三種人是界線上的人，即那些既未落戶城市也未返鄉(xiāng)的農(nóng)民工。對(duì)此已在前面論述，這里不予贅述。除這三種人外，還會(huì)有第四種人，即旁觀的人。農(nóng)民工市民化落戶城市，對(duì)原來(lái)的有戶籍的城市居民來(lái)說(shuō)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，等于多了一批分享城市福利的人。因此，在農(nóng)民工落戶中常見(jiàn)城市排斥現(xiàn)象。由于農(nóng)民工落戶城市是國(guó)家政策、城市政策，城市居民不能直接反對(duì)，但要他們主動(dòng)幫助農(nóng)民工落戶在利益上是有矛盾的，所以，合理的預(yù)計(jì)是大多數(shù)人會(huì)當(dāng)旁觀者。旁觀的人，從宏觀來(lái)說(shuō)，沒(méi)有主動(dòng)加入國(guó)家城市化戰(zhàn)略之中，從個(gè)人來(lái)說(shuō)，面臨與新落戶農(nóng)民工在利益與社區(qū)治理權(quán)利上的分配矛盾，對(duì)城市社區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)是一種壓力?，F(xiàn)代化是人的發(fā)展過(guò)程，以上四種人在農(nóng)民工市民化中面臨各自的矛盾，對(duì)其現(xiàn)代化構(gòu)成了具體的挑戰(zhàn)。

三、當(dāng)前階段農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)的成因

農(nóng)民工市民化是農(nóng)民工與城市在具體環(huán)境及國(guó)家政策的引導(dǎo)下互動(dòng)的過(guò)程。因此，其風(fēng)險(xiǎn)的形成，既與農(nóng)民工跟城市互動(dòng)的市場(chǎng)有關(guān)，也與引導(dǎo)這種互動(dòng)的國(guó)家政策有關(guān)，還與這種互動(dòng)發(fā)生的環(huán)境有關(guān)?，F(xiàn)逐一分析。

（一）市場(chǎng)的非均衡

市場(chǎng)的非均衡，可以從三個(gè)層面來(lái)分析，第一個(gè)層面是供需雙方發(fā)展?fàn)顟B(tài)的獨(dú)立變化。供的方面，農(nóng)民工主要有三個(gè)變化：一是近年農(nóng)民工增量開(kāi)始放緩（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2019），二是回流農(nóng)村加速（陳合群，2019），三是農(nóng)民工代際變化新生代農(nóng)民工成長(zhǎng)為農(nóng)民工的主體（王春光，2001）。需求方面，城市也主要有三個(gè)方面的變化：一是城市進(jìn)入追求高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的新階段（習(xí)近平，2017），二是城市化進(jìn)入依托大城市、中心城市與城市群發(fā)展的新階段，三是發(fā)達(dá)的大中城市紛紛掀起搶人大戰(zhàn)（耿強(qiáng)，2018）。

第二個(gè)層面是供需雙方主要需求的背離。這種背離在“民工潮”現(xiàn)象發(fā)生以來(lái)一直存在，上個(gè)世紀(jì)九十年代，第一代農(nóng)民工主要的需求是打工賺錢(qián)，城市主要的需求是尋求廉價(jià)的勞動(dòng)力；進(jìn)入新世紀(jì)，新生代農(nóng)民工提出發(fā)展與落戶城市的需求，城市則為應(yīng)對(duì)“民工荒”的影響著手給農(nóng)民工提供國(guó)民待遇、視農(nóng)民工為無(wú)城市戶籍的新市民。當(dāng)前，由于前述農(nóng)民工與城市的獨(dú)立發(fā)展，其主要需求再次出現(xiàn)背離：普通的第一代農(nóng)民工面臨養(yǎng)老的壓力、新生代面臨落戶的需要，城市則將目光首先投向了農(nóng)民工中年輕有大專以上文化的少部分人才，導(dǎo)致市民化主體的普通農(nóng)民工的落戶城市工作成了一場(chǎng)農(nóng)民工的獨(dú)角戲——負(fù)重表演。

第三個(gè)層面是供需雙方市民化中的行動(dòng)錯(cuò)位。由于農(nóng)民工與城市各自獨(dú)立的發(fā)展及由此形成了有差異的需要，在市民化中雙方的行動(dòng)處于錯(cuò)位狀態(tài)：城市基于自身的發(fā)展與需求，長(zhǎng)期優(yōu)待農(nóng)民工中的少數(shù)優(yōu)秀分子，即在新型城鎮(zhèn)化之前對(duì)農(nóng)民工中有文化技能、有資本的擇優(yōu)給予落戶城市的權(quán)利，對(duì)絕大多數(shù)普通農(nóng)民工則予以社會(huì)排斥、甚至在就業(yè)上予以限制；現(xiàn)在雖然取消了就業(yè)限制并在中央政府要求下放開(kāi)了落戶門(mén)檻，但在市民化中繼續(xù)堅(jiān)持擇優(yōu)路線，即在落戶、就業(yè)、社保、居住、子女教育等方面優(yōu)待農(nóng)民工中的人才，即主要針對(duì)少數(shù)年輕的大專以上文化的農(nóng)民工。農(nóng)民工在長(zhǎng)期的流動(dòng)中基于對(duì)農(nóng)村根的留戀及與這種根相連的農(nóng)村土地上的利益的關(guān)聯(lián)。第一代農(nóng)民工基于賺錢(qián)的目的自發(fā)到城市就業(yè)，大多數(shù)對(duì)在城市安家落戶不抱幻想；新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，較年輕較有文化的新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體，產(chǎn)生了明顯的落戶城市與在城市永久居住生活的意愿，但在實(shí)踐中行動(dòng)積極的卻是那些在城市有子女需要上學(xué)的農(nóng)民工。

正是由于農(nóng)民工市民化進(jìn)程中農(nóng)民工與城市互動(dòng)的非均衡市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民工落戶城市面臨不確定性，發(fā)生落戶的成本等風(fēng)險(xiǎn)、難以落戶的養(yǎng)老及內(nèi)卷化等風(fēng)險(xiǎn)；使發(fā)達(dá)的城市有條件搶到更多的人，其它城市則進(jìn)人較少甚至進(jìn)不到人，在農(nóng)民工落戶上出現(xiàn)有余或不足的風(fēng)險(xiǎn)；由此，也使國(guó)家面臨農(nóng)村發(fā)展及人的現(xiàn)代化等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政策的漸進(jìn)主義慣性

通常公共政策可以對(duì)市場(chǎng)非均衡現(xiàn)象進(jìn)行引導(dǎo)調(diào)節(jié)，對(duì)于農(nóng)民工市民化進(jìn)程中農(nóng)民工與城市的非均衡互動(dòng)，國(guó)家政策也可以發(fā)揮相關(guān)功能。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)在改革開(kāi)放中形成的漸進(jìn)主義模式，使政策的引導(dǎo)調(diào)節(jié)功能受到了影響。漸進(jìn)主義改革，使農(nóng)民工難以一步到位突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因此產(chǎn)生了有中國(guó)特色的農(nóng)民工市民化現(xiàn)象（劉傳江，2006）；具體到當(dāng)前落戶階段，漸進(jìn)主義政策慣性在農(nóng)民工市民化上的影響主要包括如下方面：

一是對(duì)農(nóng)民工的授權(quán)與投入不配套。中國(guó)當(dāng)代現(xiàn)代化是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下展開(kāi)的，可以說(shuō)是一種突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過(guò)程。這種突破一開(kāi)始是農(nóng)民的創(chuàng)造，即農(nóng)民在改革開(kāi)放初期自發(fā)地向城市流動(dòng)就業(yè)，沒(méi)有政府政策的自覺(jué)引導(dǎo)，因此必然會(huì)與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括其中的就業(yè)、戶籍等制度發(fā)生沖突。換句話說(shuō)，農(nóng)民工要實(shí)現(xiàn)向城市的穩(wěn)定流動(dòng)，必須要有政府政策的授權(quán)與認(rèn)可。由于政府在改革上持漸進(jìn)主義的試錯(cuò)方式，因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的授權(quán)是逐步操作的：從二十世紀(jì)八十年代初農(nóng)民工的出現(xiàn)到二十一世紀(jì)初，農(nóng)民工在城市就業(yè)權(quán)利的獲得經(jīng)過(guò)了差不多20年（劉小年，2006）；然后又經(jīng)過(guò)了10年左右新生代逐步成為農(nóng)民工的主體的時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃才正式授予普通農(nóng)民工落戶城市的權(quán)利。但是國(guó)家政策在落戶城市上對(duì)農(nóng)民工的授權(quán)與投入是不配套的：在新型城鎮(zhèn)化之前的長(zhǎng)期戶籍改革進(jìn)程中，少數(shù)拔尖的農(nóng)民工要落戶城市，還需要向城市交增容費(fèi)等各種費(fèi)用，也即國(guó)家不僅不投入，還要農(nóng)民工自己投入才能獲得戶口遷移的權(quán)利；當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化階段，國(guó)家責(zé)令大中城市向普通農(nóng)民工放開(kāi)戶籍，表明農(nóng)民工落戶授權(quán)范圍擴(kuò)大了，由優(yōu)秀農(nóng)民工擴(kuò)展到了普通農(nóng)民工；但是國(guó)家的投入仍不相匹配，雖然中央政府這次與以前不一樣，開(kāi)始配套投入，但只提供了300億獎(jiǎng)勵(lì)資金（張鐘尹、陳旭，2019），按保守估計(jì)一個(gè)農(nóng)民工市民化需要成本10萬(wàn)、1億農(nóng)民工落戶城市需要開(kāi)支10萬(wàn)億、按新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施6年期限，即2014－2020年計(jì)算，平均每年需要投入超過(guò)16000億資金，顯然，大頭的公共成本要城市政府出、其它成本則要農(nóng)民工自己出。

二是對(duì)城市的放權(quán)與追責(zé)不對(duì)等。我國(guó)在政治上實(shí)行集權(quán)體制，同時(shí)為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)又在地方實(shí)行有限分權(quán)，給予地方政府包括城市管理與發(fā)展本行政區(qū)劃范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等事務(wù)的權(quán)力。在農(nóng)民工市民化的當(dāng)前階段即在農(nóng)民工落戶城市的問(wèn)題上，中央政府制定宏觀政策，提出了國(guó)家的總體目標(biāo)，提出了全國(guó)的時(shí)間任務(wù)圖，但沒(méi)有明確各個(gè)城市具體的落戶指標(biāo)與進(jìn)度要求，然后交由地方即各種不同等級(jí)的城市執(zhí)行。這種政策，對(duì)城市形成了徹底的放權(quán)，這是一種完全的根據(jù)城市需要操作的自由裁量權(quán)。雖然中央政府在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出了一定的農(nóng)民工市民化獎(jiǎng)勵(lì)措施，但沒(méi)有提出具體的追究城市實(shí)施責(zé)任的措施1參閱：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》。。在這樣的政策背景之下，城市在農(nóng)民工落戶上完全遵循自己的偏好：在近年興起的城市搶人大戰(zhàn)中，對(duì)農(nóng)民工中的人才即年輕的大專以上文化的人士，則提供優(yōu)厚條件主動(dòng)吸納；對(duì)普通農(nóng)民工雖然依照中央精神放開(kāi)了戶籍登記，但在配套相關(guān)住房、教育等公共服務(wù)上則不積極，在實(shí)踐中產(chǎn)生了程度不同的公共服務(wù)短缺現(xiàn)象2比如，素有民工城市之稱的東莞，因近年農(nóng)民工落戶多，對(duì)城市公辦教育學(xué)位構(gòu)成了巨大壓力，出現(xiàn)了明顯的高中公辦學(xué)位短缺，詳見(jiàn)：覃志杰,張理萌.網(wǎng)傳東莞高中學(xué)位奇缺，教育部門(mén)權(quán)威回應(yīng)來(lái)了[EB/OL].2019-07-12/2019-09-03.http://www.timedg.com/2019-07/12/20844948.shtml；對(duì)上了年紀(jì)又沒(méi)文化、難以融入城市、落戶城市的第一代農(nóng)民工，則往往聽(tīng)任其背著沉重的養(yǎng)老包袱返回農(nóng)村。

三是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定與手段的選擇不協(xié)調(diào)。改革開(kāi)放前，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系是鄉(xiāng)村支援城市發(fā)展，以致形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；改革開(kāi)放后，則可以看成一個(gè)相反的過(guò)程，即破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過(guò)城市支援農(nóng)村，追求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在實(shí)踐中，由于政策的慣性，當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展在目標(biāo)與手段上處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)：一方面，國(guó)家明確提出了新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并舉的戰(zhàn)略，但在資源配置上，作為現(xiàn)代化短板的農(nóng)村的資源仍在向城市集中，如通過(guò)農(nóng)民工向城市流動(dòng)輸送勞動(dòng)力，通過(guò)農(nóng)地征用制度向城市廉價(jià)提供土地資源等；另一方面，國(guó)家追求城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)，但對(duì)城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展分別制定規(guī)劃，難以統(tǒng)一城鄉(xiāng)融合發(fā)展的行動(dòng)；此外，城鄉(xiāng)現(xiàn)代化在實(shí)踐中作為市場(chǎng)主體獨(dú)自推進(jìn)，但沒(méi)有建立分立發(fā)展的治理機(jī)制，而是基本上繼續(xù)延續(xù)改革開(kāi)放早期產(chǎn)生的城市管理農(nóng)村的體制即市管縣體制。由于這些原因，在實(shí)踐中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒(méi)有被完全突破，農(nóng)村的落后與鄉(xiāng)村的振興仍然是一個(gè)大問(wèn)題。

可見(jiàn)，由于以上漸進(jìn)主義的政策慣性，即一方面改革不徹底，一方面政策不系統(tǒng)，致使農(nóng)民工在市民化中要承擔(dān)較大的成本、具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)家既沒(méi)有有效地調(diào)節(jié)城市自利行為，使之積極承擔(dān)幫助普通農(nóng)民工落戶城市的責(zé)任，也無(wú)有力的改變影響農(nóng)民工市民化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)環(huán)境的舉措，致使在農(nóng)民工落戶城市過(guò)程中，發(fā)達(dá)城市可以憑借其資源優(yōu)勢(shì)發(fā)動(dòng)搶人大戰(zhàn)，相對(duì)不發(fā)達(dá)的城市則面臨普通農(nóng)民工落戶的成本壓力。在農(nóng)民工落戶問(wèn)題上不同城市間形成有余與不足的矛盾，而且隨著青壯年農(nóng)民工落戶城市、老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)、在農(nóng)村累積進(jìn)一步的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

（三）環(huán)境的不確定性

農(nóng)民工市民化發(fā)生在當(dāng)代中國(guó)，當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化處在復(fù)雜的環(huán)境之下，農(nóng)民工市民化也受到了這種環(huán)境的影響。就農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，主要是受到環(huán)境不確定性的影響。這種環(huán)境的不確定性主要體現(xiàn)為一種外部沖擊，對(duì)中國(guó)近年的發(fā)展來(lái)說(shuō)，遭受到的外部沖擊，主要是2008年席卷全球的次貸危機(jī)以及這兩年愈演愈烈的中美貿(mào)易摩擦。這種外部沖擊，使中國(guó)國(guó)內(nèi)的持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，如發(fā)展速度下降、經(jīng)濟(jì)狀況下行等，使國(guó)家發(fā)展的困難增加，形成中國(guó)在現(xiàn)代化中的一個(gè)不可控因素。就落戶階段的農(nóng)民工市民化來(lái)看，相關(guān)影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是2008年美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生，為了抵消次貸危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響，國(guó)家實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略；2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議報(bào)告中就明確提出新生代農(nóng)民工市民化問(wèn)題，并在2010年發(fā)布的中央一號(hào)文件中予以公布。由于這樣的背景，人們傾向于將農(nóng)民工市民化看成擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)有力工具（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2010）。換句話說(shuō)，農(nóng)民工市民化本來(lái)是農(nóng)民工發(fā)展的主要表現(xiàn)，即其代際變化新生代成長(zhǎng)提出的一個(gè)自然要求，但受到外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，卻在一定程度上變成了人們抵抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)的工具，存在內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題。

二是農(nóng)民工市民化問(wèn)題正式提出后，到2014年國(guó)家在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中進(jìn)一步將其確定為國(guó)家的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，將農(nóng)民工市民化的范圍由新生代擴(kuò)大到一般的普通的農(nóng)民工。這是農(nóng)民工市民化政策的一大進(jìn)階。其背后的一個(gè)直接原因，在于中共十八大新的政治周期開(kāi)啟、新的領(lǐng)導(dǎo)人治國(guó)理政思路的發(fā)展，即直接反映為“新四化”戰(zhàn)略的一個(gè)有機(jī)組成部分。但是這種重大的政策進(jìn)化又受到了外部環(huán)境的干擾——美國(guó)采取單邊主義措施，導(dǎo)致中美貿(mào)易摩擦不斷。由此拖累中國(guó)經(jīng)濟(jì)與其他現(xiàn)代化事業(yè)的順利平穩(wěn)發(fā)展。應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦，必然要分散人們實(shí)施“新四化”的精力，必須使農(nóng)民工市民化落戶城市的進(jìn)程受到影響，也會(huì)影響人們?cè)凇靶滤幕鄙系耐度?。因?yàn)樵S多資源用來(lái)應(yīng)付貿(mào)易摩擦了，換句話說(shuō)，在農(nóng)民工市民化上投入的資源也受到了影響。這兩個(gè)方面的影響統(tǒng)一起來(lái)講，就是外部環(huán)境的不確定性，影響到了國(guó)家在農(nóng)民工市民化上的投入。這種投入的減少，可以從兩個(gè)方面來(lái)觀察，一是貿(mào)易摩擦發(fā)生后人們的注意力轉(zhuǎn)移，紛紛討論貿(mào)易摩擦，不像新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃剛發(fā)布那樣，人們談?wù)撧r(nóng)民工市民化的減少了；二是為了應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的影響，國(guó)家實(shí)施上萬(wàn)億的減稅政策，財(cái)政赤字較快增長(zhǎng)，國(guó)家可用于其他事業(yè)的資金受到限制。

三是由于連續(xù)的外部沖擊，中國(guó)政府需要對(duì)既定的政策進(jìn)行調(diào)整，即發(fā)展的定力受到了一定的挑戰(zhàn)，這也是中央強(qiáng)調(diào)要保持戰(zhàn)略定力的背景。表現(xiàn)在農(nóng)民工市民化上，一方面城市化政策被重新定義，即以前一直強(qiáng)調(diào)的限制大城市、控制大城市規(guī)模的政策被發(fā)展大城市、中心城市、城市群的政策所取代；另一方面，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，城市與農(nóng)民工雙方的行為都在近年出現(xiàn)了明顯調(diào)整，城市發(fā)動(dòng)了搶人大戰(zhàn)，農(nóng)民工出現(xiàn)了外出農(nóng)民工的增速連年低于留在本地的農(nóng)民工的增速的現(xiàn)象。換句話說(shuō)，當(dāng)前的城市化與農(nóng)民工市民化出現(xiàn)了一定程度的自由主義、機(jī)會(huì)主義。城市搶人才，眼光瞄準(zhǔn)了農(nóng)民工中的少數(shù)年輕有文化的人，普通農(nóng)民工落戶在一定程度上被忽視；農(nóng)民工基于自己的利益與自身的變化，較多選擇回流；致使農(nóng)民工落戶城市承受壓力與不確定性。

可見(jiàn)，由于環(huán)境的不確定性，農(nóng)民工市民化面臨內(nèi)生動(dòng)力不足、投入受限制、相關(guān)主體行動(dòng)機(jī)會(huì)主義等挑戰(zhàn)，由此進(jìn)一步加深了農(nóng)民工市民化的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。即由于前面論述過(guò)的農(nóng)民工市民化市場(chǎng)的非均衡發(fā)展，農(nóng)民工市民化本身具有一定的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，由于政策慣性難以有力的調(diào)節(jié)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；再疊加外部環(huán)境不確定性的干擾，使農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)得到進(jìn)一步生發(fā)與支持。

四、本文結(jié)論、對(duì)策思考與可能的貢獻(xiàn)

（一）本文結(jié)論

人的社會(huì)生活存在風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民工市民化也不例外。分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上妥善管控風(fēng)險(xiǎn)，有利于在農(nóng)民工市民化中獲得行動(dòng)的主動(dòng)性、預(yù)防與減少相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失，以及順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工落戶城市、實(shí)現(xiàn)市民化的目標(biāo)。

現(xiàn)有研究缺乏基于農(nóng)民工市民化過(guò)程的、對(duì)農(nóng)民工落戶城市階段的風(fēng)險(xiǎn)分析，本文根據(jù)常識(shí)，將農(nóng)民工市民化落戶階段的風(fēng)險(xiǎn)界定為農(nóng)民工落戶城市的不確定性，并由此分析相關(guān)農(nóng)民工、城市與國(guó)家面臨的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)，既包括落戶的風(fēng)險(xiǎn)，也包括未落戶的風(fēng)險(xiǎn)。前者主要面臨成本、責(zé)任及退路等挑戰(zhàn)；后者主要面臨發(fā)展機(jī)會(huì)、狀態(tài)與結(jié)果等方面的風(fēng)險(xiǎn)。城市的風(fēng)險(xiǎn)，可區(qū)分為農(nóng)民工落戶較少甚至沒(méi)有農(nóng)民工落戶的城市的風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民工落戶較多的城市的風(fēng)險(xiǎn)，前者面臨發(fā)展的機(jī)會(huì)、資源、空間與過(guò)程等的限制；后者面臨公共服務(wù)、社會(huì)秩序與發(fā)展能力等方面的壓力。環(huán)境即國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)。從與城市及農(nóng)民工相聯(lián)的農(nóng)村來(lái)看，面臨青壯年勞動(dòng)力的供應(yīng)、第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)及由此形成的鄉(xiāng)村振興壓力等難題。從人的現(xiàn)代化來(lái)看，則面臨負(fù)重的人、失落的人、界線上的人及旁觀的人等四類人的發(fā)展問(wèn)題。

農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)的成因，主要有市場(chǎng)的非均衡。即農(nóng)民工與城市雙方的獨(dú)自發(fā)展變化，形成了主要需求的背離與市民化行動(dòng)的錯(cuò)位；政策的慣性，即一種漸進(jìn)的非系統(tǒng)的改革，在農(nóng)民工落戶城市上形成的農(nóng)民工授權(quán)與投入不配套、城市放權(quán)與追責(zé)不對(duì)等以及城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)與手段的不協(xié)調(diào)。環(huán)境的不確定性，包括次貸危機(jī)后提出的農(nóng)民工市民化面臨內(nèi)生動(dòng)力不足、貿(mào)易摩擦下農(nóng)民工市民化資源投入受限及城市化政策調(diào)整面臨相關(guān)主體的機(jī)會(huì)主義等表現(xiàn)。由于市場(chǎng)非均衡，農(nóng)民工市民化本身有一定的不確定性，政策由于慣性沒(méi)有有效的調(diào)節(jié)管控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，外部不確定性的環(huán)境又對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的生成與維持形成了支持。

（二）對(duì)策思考

前面的分析表明，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的風(fēng)險(xiǎn)，在于農(nóng)民工面臨落戶不確定性，由此形成的相關(guān)主體系列發(fā)展挑戰(zhàn)。其原因，在內(nèi)因上主要表現(xiàn)為農(nóng)民工與市民在落戶上行動(dòng)的不一致性，在外因上則有政策的不完善、不配套及環(huán)境的干擾。因此，針對(duì)性地提出三條治理策略：

一是對(duì)農(nóng)民工與城市進(jìn)行預(yù)期引導(dǎo)。即：一方面，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略國(guó)家推動(dòng)的性質(zhì)與城市的責(zé)任，解決想落戶農(nóng)民工，但又面臨公共服務(wù)供給不足的矛盾，發(fā)動(dòng)市民參與到幫助農(nóng)民工落戶城市的行動(dòng)中，增強(qiáng)落戶供需雙方行動(dòng)一致性；另一方面，對(duì)處于落戶猶豫期的農(nóng)民工，通過(guò)政策宣傳，使其與國(guó)家政策相向而行，形成穩(wěn)定的落戶預(yù)期，對(duì)返鄉(xiāng)的第一代農(nóng)民工配套公共服務(wù)，以形成確定的城鄉(xiāng)流向。通過(guò)這兩個(gè)方面的努力使普通農(nóng)民工堅(jiān)定落戶預(yù)期，改變農(nóng)民工市民化在一定程度上存在的“等米下鍋”狀態(tài)，為農(nóng)民工落戶在城市間的分布均衡化提供前提。

二是對(duì)農(nóng)民工與城市進(jìn)行行動(dòng)調(diào)節(jié)。即：一方面在農(nóng)民工落戶目的地選擇上，引導(dǎo)其務(wù)實(shí)選擇，視自己的市民化成本支付能力，量力而行，不盲目追求到大城市落戶，承擔(dān)起家庭責(zé)任，以免出現(xiàn)難以負(fù)擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任或過(guò)分?jǐn)D壓其他家庭成員發(fā)展空間問(wèn)題；一方面對(duì)城市，調(diào)節(jié)其參與搶人大戰(zhàn)的沖動(dòng)，在城市化與大城市化之間掌握平衡，處理好引進(jìn)人才與服務(wù)好普通農(nóng)民工市民化問(wèn)題，保持健康持續(xù)發(fā)展；以使落戶農(nóng)民工在城市間形成大致均衡分布，形成以就業(yè)地為主要目的地與農(nóng)民工市民化能力相適應(yīng)的均衡分布；形成城市以普通農(nóng)民工市民化為主體、以人才引進(jìn)為輔助的落戶格局。

三是對(duì)農(nóng)民工與城市進(jìn)行利益支持。即：在政策配套與落地上發(fā)力，盡快形成與落實(shí)農(nóng)民工市民化成本支付政策及農(nóng)民工落戶城市相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，并堅(jiān)定立足國(guó)內(nèi)發(fā)展政策，以對(duì)城市形成農(nóng)民工市民化正向激勵(lì)，對(duì)農(nóng)民工解除落戶城市的后顧之憂，對(duì)城市與農(nóng)民工的市民化行動(dòng)解除國(guó)家外部發(fā)展環(huán)境上的干擾。

（三）可能的貢獻(xiàn)

一是在現(xiàn)有農(nóng)民工市民化相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)研究文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民工市民化過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)研究，特別是當(dāng)前農(nóng)民工落戶城市階段的風(fēng)險(xiǎn)研究課題；

二是系統(tǒng)分析了農(nóng)民工市民化當(dāng)前落戶城市階段的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，提出了相應(yīng)的對(duì)策。其中，在農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)的分析上，對(duì)其中落戶的農(nóng)民工、落戶少甚至無(wú)農(nóng)民工落戶的城市、國(guó)家層面相關(guān)的人的現(xiàn)代化等的風(fēng)險(xiǎn)的分析，都是有新意的。有利于將人們的視野由難以落戶農(nóng)民工即農(nóng)民工的邊緣化（劉傳江，2004）、半城市化（王春光，2006）、虛城市化（陳豐，2007）的研究轉(zhuǎn)向落戶農(nóng)民工的問(wèn)題研究，由傳統(tǒng)的農(nóng)民工向城市遷移的大城市病與農(nóng)村病的研究轉(zhuǎn)而探討落戶少的城市的問(wèn)題研究，由城市化的研究轉(zhuǎn)向人的現(xiàn)代化的研究、進(jìn)一步研究農(nóng)民工市民化引發(fā)的人的社會(huì)分化與發(fā)展問(wèn)題。在農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)成因的分析上，納入國(guó)家發(fā)展的環(huán)境因素； 在相關(guān)對(duì)策分析上將市場(chǎng)調(diào)節(jié)、農(nóng)民工主體選擇與環(huán)境干預(yù)等統(tǒng)一考慮，對(duì)于人們認(rèn)識(shí)與應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的農(nóng)民工市民化風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，有一定的啟發(fā)與應(yīng)用價(jià)值。