賀 晟

一、問題的提出

全球在疫情沖擊下面臨著金融秩序的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，我國面對國際貿(mào)易摩擦升級所帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，通過稅收的宏觀調(diào)節(jié)手段維護國內(nèi)金融秩序的穩(wěn)定發(fā)展具有現(xiàn)實緊迫性。為應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)之變局，通過經(jīng)濟“雙循環(huán)”政策尋求國際間的外循環(huán)與國內(nèi)的內(nèi)循環(huán)相結(jié)合，以提高東、中、西部地區(qū)的協(xié)同發(fā)展達(dá)到高質(zhì)量經(jīng)濟增長的目的是我國主要的應(yīng)對手段。作為促進經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的支柱產(chǎn)業(yè)之一，金融領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展對我國經(jīng)濟在疫情及國外市場的沖擊下保持穩(wěn)定具有重要作用。

市場經(jīng)濟環(huán)境下，法律對市場的干預(yù)保持謙抑性原則。但是國內(nèi)金融領(lǐng)域在過往發(fā)展過程當(dāng)中時常面臨一定程度的波動性發(fā)展，如安邦保險公司因資金的非法挪用及不審慎的經(jīng)營策略，導(dǎo)致企業(yè)處于退出市場之境地，需要保險保障基金救助，不僅導(dǎo)致保單持有人的救濟風(fēng)險，還可能引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。于國際環(huán)境而言，全球金融危機、歐債危機及美元刺激計劃出現(xiàn)之后，大量熱錢向新興國家流入，我國如何保障金融市場的穩(wěn)定、防范人民幣做空的危機，以及如何做好房地產(chǎn)的去金融化，實現(xiàn)經(jīng)濟軟著陸面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過稅制調(diào)節(jié)，對金融領(lǐng)域及金融衍生品的交易課稅，保障國家有充足資金在應(yīng)對風(fēng)險的同時，還能規(guī)范金融市場的交易行為，防范道德風(fēng)險。

二、效率與公平原則下的稅制探索及困境

1.稅權(quán)配置錯位產(chǎn)生效率與公平之沖突

以目前學(xué)界對金融稅制的研究來看，全面實施金融交易稅后的稅負(fù)主體并不會成為商業(yè)銀行與保險公司等金融機構(gòu)或證券公司等金融中介機構(gòu)，金融機構(gòu)必然通過金融交易行為將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費者。寄希望于通過直接的金融交易稅制篩選出金融風(fēng)險高發(fā)主體有很大難度，統(tǒng)一稅率設(shè)置也難以區(qū)分高風(fēng)險的金融交易與普通金融交易的異同，無法匹配金融交易行為與潛在交易風(fēng)險。此外，鑒于我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異及金融高度集中的屬性，通行金融交易稅難以保障金融高度集中的東部地區(qū)與中西部薄弱地區(qū)的稅負(fù)公平，無法起到國家期望建設(shè)武漢、重慶等中西部金融中心帶動經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)之愿景。

此外，有學(xué)者認(rèn)為金融交易稅基于法律的滯后性因素，無法及時根據(jù)市場的活躍性及價格波動進行調(diào)整，從而影響交易效率。同時，交易稅作為額外的金融交易成本出現(xiàn)，對弱流動性之金融交易影響甚微，且不利于流動性較強的金融工具的作用發(fā)揮造成資本溢出（托賓認(rèn)為，金融交易稅的出現(xiàn)不利于金融的流通屬性）。但楊峰、劉先良（2015）等學(xué)者認(rèn)為隨著全球金融市場的交互影響，國內(nèi)市場受國外金融風(fēng)險的影響較為明顯，設(shè)置金融交易稅有利于抑制投機行為，降低噪音交易（Noise trade）引發(fā)的市場價格不正常波動。金融市場以其高流通性天然具備較強的調(diào)節(jié)能力，能夠平抑交易稅帶來的效率成本。

作為我國探索施行金融交易稅代表的證券交易印花稅，在2021年出臺的《印花稅法（草案）》中并未做出調(diào)整，以應(yīng)對過往實踐中出現(xiàn)的稅權(quán)配置錯位，證券交易印花稅的稅率也并未做出變動。我國現(xiàn)行規(guī)章制度將證券交易印花稅的征管賦權(quán)于財政部、國家稅務(wù)總局等稅收征管部門，作為證券市場管理部門的證監(jiān)會以及處于市場一線的證券交易所并無調(diào)整權(quán)限，此舉在一定程度上造成征稅效率與公平的沖突：證券監(jiān)管部門無法通過市場波動情形對稅率進行及時調(diào)整，實現(xiàn)交易稅調(diào)控市場運行排除交易風(fēng)險的功能?，F(xiàn)行制度下，證券交易印花稅在稅基變寬的前提下導(dǎo)致稅收逐年遞增，在增加了央地財政收入的同時，也減弱了其監(jiān)管金融風(fēng)險的職能。

2.課稅效率與納稅公平原則之平衡

2021年，我國“十四五”規(guī)劃中明確提出穩(wěn)步推進高水平對外開放，進一步落實人民幣國際化，充分調(diào)動企業(yè)的自主選擇權(quán)。在更進一步對外開放的同時，也要做好對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范，同時實現(xiàn)金融對實體產(chǎn)業(yè)的扶持，促進疫情下實體經(jīng)濟的復(fù)蘇與發(fā)展。我國金融市場的進一步開放不可避免受到?jīng)_擊，鑒于我國目前系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范體系的監(jiān)管缺乏、預(yù)警滯后，大量外匯不斷沖擊國內(nèi)的金融生態(tài)，給國家施行穩(wěn)健的貨幣政策提出難題。通貨膨脹、房地產(chǎn)泡沫、股市疲軟等經(jīng)濟困境的出現(xiàn)，對實體經(jīng)濟及國家經(jīng)濟穩(wěn)定造成沖擊，借鑒歐盟金融交易稅的做法對達(dá)成穩(wěn)定市場監(jiān)管的目的有較強可行性。

傳統(tǒng)稅收法下，法律滯后性的影響難以對波動頻繁的金融市場起到監(jiān)管調(diào)控的能效，稅收法定下的稅法保留也造成應(yīng)對金融資產(chǎn)與負(fù)債二元論下新興金融領(lǐng)域的力有未逮。應(yīng)當(dāng)結(jié)合課稅效率原則與納稅公平原則設(shè)計金融交易稅，以滿足調(diào)節(jié)金融風(fēng)險所需。首先，應(yīng)避免正常交易，因為稅負(fù)設(shè)計得不合理造成加重或無謂的損失，保障潛在的有益交易和良性金融行為的發(fā)生。保障反避稅條款的有效施行，防止避稅行為等無效率行為的出現(xiàn)，造成資源的不公平配置。降低守法成本、增強違法成本，引導(dǎo)納稅人良性的稅收遵從行為。其次，按照納稅主體的公共服務(wù)獲益比例進行收益分配、通過征稅行為鼓勵公平競爭，避免金融企業(yè)借助其自身的優(yōu)勢要素濫用市場支配地位，造成不正當(dāng)競爭或壟斷行為，保證高風(fēng)險運營的金融企業(yè)承擔(dān)更高的稅負(fù)以防范道德風(fēng)險。同時，金融稅金應(yīng)當(dāng)作為一般性預(yù)算的一部分專款專用，以應(yīng)對特定金融領(lǐng)域的風(fēng)險防控，避免因稅金收入最大化導(dǎo)向的稅金分配爭議。

三、價值重塑：經(jīng)濟新常態(tài)背景下的金融稅制構(gòu)建基礎(chǔ)

1.稅收法定原則下的稅權(quán)配置

2018年，公家機構(gòu)改革中將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)與保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)合并成立中國銀保監(jiān)會。部分學(xué)者認(rèn)為，在時機成熟時也應(yīng)當(dāng)將證券業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)進行合并，形成完整的金融業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)。以訂立稅收基本法的形式授權(quán)金融業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)成為金融稅管轄的適格主體，負(fù)責(zé)金融稅的征收、稅率調(diào)整、稅收優(yōu)惠及稅基維護之職能。從長期來看，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展離不開金融業(yè)的服務(wù)供給，金融與實體經(jīng)濟的聯(lián)系會愈發(fā)緊密。因此，在稅收法定原則指導(dǎo)下授權(quán)金融監(jiān)管機構(gòu)開征寬稅基也即是包含整個金融系統(tǒng)（國內(nèi)證券交易稅應(yīng)當(dāng)包含全部證券交易行為，跨國證券交易征收貨幣交易稅）在征收范圍之內(nèi)的金融稅的制度設(shè)計有一定可行性。

在目前我國金融監(jiān)管架構(gòu)下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵從稅收法定主義協(xié)調(diào)稅權(quán)分配的沖突?；诮鹑诮灰锥惖暮暧^調(diào)控與金融防范賦能，由財政部與國家稅務(wù)總局作為法律授權(quán)主體制定相關(guān)部門規(guī)章推行金融交易稅，銀保監(jiān)、證監(jiān)會、外匯管理局等相關(guān)單位為具體監(jiān)管部門具有現(xiàn)實合理性。2017年，我國成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會與上述部門有相應(yīng)的稅權(quán)配置的沖突，該委員會成立的意旨在于協(xié)調(diào)各部門間的權(quán)責(zé)劃分，不應(yīng)當(dāng)享有具體對金融市場的執(zhí)法權(quán)，僅限制為對金融監(jiān)管部門的監(jiān)督權(quán)。條件成熟時借鑒美國證券交易委員會、歐盟金融交易稅的立法模式，將部分稅收權(quán)下放金融監(jiān)管部門，且賦權(quán)證券交易所有監(jiān)管及建議調(diào)控之權(quán)限能更好的提前發(fā)現(xiàn)、及時應(yīng)對金融風(fēng)險。

2.稅收中性原則下的宏觀調(diào)控

分稅制改革以來，稅收對國家宏觀調(diào)控的意義愈發(fā)明顯。在不斷增強中央財政收入水平的同時，也帶來了中央對國內(nèi)宏觀調(diào)控能力的加強。近年來，通過“營改增”等稅制改革、部分行業(yè)稅率調(diào)整等方式形成了更加科學(xué)合理的稅負(fù)分配方式，中央有能力通過橫向及縱向財政轉(zhuǎn)移支付等手段達(dá)成中部崛起戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、全國高速鐵路公路等整體性布局和全國產(chǎn)業(yè)性調(diào)整。稅制的改變切實影響到企業(yè)、個人等微觀主體的日常生活及經(jīng)濟活動。

在目前奉行市場經(jīng)濟并進一步開放市場、激發(fā)市場活力的背景下，對稅制的宏觀調(diào)控作用要更加謹(jǐn)慎。劉大洪（2017）等學(xué)者指出，市場應(yīng)當(dāng)在資源配置的過程中居于核心地位，經(jīng)濟法宏觀調(diào)控市場應(yīng)當(dāng)保持謙抑性。具體到財政稅收領(lǐng)域主要體現(xiàn)于稅收中性原則，稅收的征納不應(yīng)當(dāng)對企業(yè)施加過重或過輕的稅負(fù)，以保證盡量減少對市場自發(fā)運行的干預(yù)。對納稅人的稅負(fù)能力進行衡量，對行業(yè)發(fā)展進行考察并制定合理稅制是市場穩(wěn)定發(fā)展的前提，不能隨意行使稅收優(yōu)惠、稅率調(diào)整等方式對部分企業(yè)或行業(yè)進行不合理的扶持或干預(yù)，金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡到審慎監(jiān)管之義務(wù)，對金融資產(chǎn)流向與金融行業(yè)發(fā)展起到正向激勵作用。

3.量能課稅原則下的金融業(yè)稅基維護

國家經(jīng)濟“雙循環(huán)”的制度背景下，為了應(yīng)對疫情造成的全球性經(jīng)濟危機，吸引外資、平衡國內(nèi)區(qū)域間發(fā)展不平衡需要稅收發(fā)揮關(guān)鍵作用。“輕稅率、簡稅制、寬稅基”的立法模式及三者之間的相互性有利于國外資源流入及國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展：更健全完善的稅制、更低的稅率有利于吸引對我國的投資性資金流入，這部分資源的流入如外資企業(yè)的進駐及國內(nèi)企業(yè)迫于競爭下的高速發(fā)展也拓寬了稅基。通過稅收獲取的收入，國家也會通過財政轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)區(qū)域間發(fā)展及產(chǎn)業(yè)調(diào)整，地方政府也通過制定稅收優(yōu)惠達(dá)成招商引資。稅負(fù)設(shè)計路徑在考慮企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域間發(fā)展差異造成的稅負(fù)能力差異基礎(chǔ)上進行調(diào)節(jié)，能夠更有效維護經(jīng)濟穩(wěn)定高效發(fā)展。

我國不同地區(qū)之間金融業(yè)發(fā)展速度有所差異。東部地區(qū)基于區(qū)位優(yōu)勢及早期國家政策扶持進入經(jīng)濟金融的高速發(fā)展階段，目前從行業(yè)發(fā)展前景、金融集中度等因素上來看較為成熟，中西部地區(qū)相較東部地區(qū)金融發(fā)展而言有一定滯后。目前，國內(nèi)大循環(huán)的政策下空間溢出效應(yīng)可能會更加明顯，區(qū)域之間金融交互愈發(fā)頻繁影響實體經(jīng)濟上的相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局。我國各區(qū)域尤其是以省會城市、“新一線城市”發(fā)展目標(biāo)帶來金融首位度突出。按照不同省份金融發(fā)展的差異在實施金融交易稅的過程中使位處金融集中度更高地區(qū)、需要更多監(jiān)管成本的企業(yè)承擔(dān)更多稅負(fù)，對金融集中度較低、資金實力薄弱的金融企業(yè)給予不同程度的稅收優(yōu)惠，按照不同區(qū)域間金融企業(yè)真實稅負(fù)能力量能課稅，不僅能夠保證稅負(fù)公平，還能影響當(dāng)?shù)睾诵某鞘屑皩嶓w經(jīng)濟的發(fā)展，同時保證對金融業(yè)稅基穩(wěn)定的良性維護。

四、功能轉(zhuǎn)向：以穩(wěn)定金融市場為核心的法律規(guī)制

當(dāng)前，在金融稅制構(gòu)建過程中，共識在于應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變證券交易印花稅等稅種在實踐中主要目的為稅金收入的功能偏差。強調(diào)金融交易稅調(diào)控金融市場、預(yù)防金融風(fēng)險功能為優(yōu)先級目標(biāo)，增加財政收入籌集風(fēng)險儲備金、保障稅負(fù)公平的功能實現(xiàn)為次要要求。過往單一金融交易稅制下實踐中偏向為稅務(wù)部門增加財政收入的重要籌碼，造成執(zhí)法部門在追求稅收利益最大化的同時損害金融企業(yè)利益，不利于金融業(yè)風(fēng)險監(jiān)控及對投機性交易的抑制。此外，現(xiàn)行統(tǒng)一稅率下的金融交易稅容易誘發(fā)道德風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)將金融交易稅定位為復(fù)合型稅種，多種功能并行保障金融市場風(fēng)險防范及稅基穩(wěn)定性。

1.調(diào)控金融交易、預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險

部分國外學(xué)者的觀點在于金融交易稅抑制投機交易等風(fēng)險防控功能與稅收功能之間有“非此即彼”的沖突，只能實現(xiàn)其中之一（降低投機交易會導(dǎo)致交易總量的降低，從而導(dǎo)致稅基減少），并認(rèn)為稅法不具備作為國家金融監(jiān)管工具的必要條件。我國學(xué)者持反對意見，通常認(rèn)為投機交易行為的減少是對市場環(huán)境的凈化，會激勵更多優(yōu)質(zhì)交易的產(chǎn)生，有利于稅基的維護。稅法以其對各區(qū)域及行業(yè)的巨大影響力，天然就是國家宏觀調(diào)控的重要手段，以凱恩斯、托賓為首的學(xué)者所提出的針對金融機構(gòu)征收的小額金融稅被歷史證明了其宏觀調(diào)控的作用。

劉大洪、張守文等教授認(rèn)為，市場經(jīng)濟下市場能自發(fā)調(diào)節(jié)，當(dāng)市場失靈時通過稅收作為宏觀調(diào)控手段干預(yù)經(jīng)濟，稅收具備中性原則與宏觀調(diào)控的內(nèi)在統(tǒng)一，能夠通過政策與法律有效處理經(jīng)濟的“二元分化”。投機交易對市場的危害在于通過短期內(nèi)的頻繁波動行為引導(dǎo)資產(chǎn)偏離其價值，對交易行為課稅，以適當(dāng)增加交易成本的方式打擊投機交易達(dá)到對資產(chǎn)價格的穩(wěn)定。此外，金融監(jiān)管部門對短期杠桿行為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的依賴容易破壞金融體系的穩(wěn)定性，此類風(fēng)險調(diào)控行為容易使得金融體系自發(fā)抵御風(fēng)險的能力降低。交易稅以金融機構(gòu)為納稅主體對交易行為課稅，能有效弱化金融監(jiān)管部門的道德風(fēng)險規(guī)范金融監(jiān)管部門的監(jiān)管行為。

2.增加財政收入、實現(xiàn)稅負(fù)公平

世界各國現(xiàn)行的金融交易稅，如歐盟開征之金融交易稅主要用于緩解金融危機后救市所需資金缺口，同時平衡不同部門之間資金與風(fēng)險分擔(dān)不匹配的矛盾。但是如前所述，在目前形勢下我國對金融領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的要求，金融交易稅的收益及平衡賦稅公平的功能應(yīng)當(dāng)作為其主要職能的補充。財政收入對國家經(jīng)濟建設(shè)、平衡區(qū)域間發(fā)展不平衡、實現(xiàn)稅負(fù)公平不可或缺。金融稅的征收及稅率的調(diào)整對金融領(lǐng)域的資源配置起到重要的引導(dǎo)作用。近年來，地方政府提出激勵計劃通過稅收優(yōu)惠、稅收返還等形式鼓勵金融業(yè)的良性競爭與穩(wěn)健發(fā)展。尤其在區(qū)域間競爭的背景下，針對不同地區(qū)的稅負(fù)能力差異而進行的稅制調(diào)整，對國家在中西部地區(qū)金融產(chǎn)業(yè)布局有明顯促進作用。

湯潔茵（2012、2013）等學(xué)者認(rèn)為，在我國“營改增”的制度改革下，金融交易稅的征納可能對金融保險企業(yè)的發(fā)展及其增值稅的稅基維護有較大影響。首先，金融交易稅完善反避稅條款、施行嚴(yán)格的反避稅監(jiān)管，是實現(xiàn)收益權(quán)與稅負(fù)公平的必要保障。在稅收遵從的基礎(chǔ)上維護稅基、拓寬稅基為政府帶來穩(wěn)定收益，有利于政府金融交易稅收益權(quán)的實現(xiàn)，滿足事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的需求。其次，金融交易稅對高風(fēng)險運行的金融保險公司有投資上的約束力，此類金融保險企業(yè)高風(fēng)險運行帶來高收益的同時，所產(chǎn)生的金融風(fēng)險需要納稅人“埋單”，容易造成審慎經(jīng)營的金融企業(yè)產(chǎn)生風(fēng)險與收益不對等的風(fēng)險。設(shè)置金融交易稅的差別稅率，對高風(fēng)險高收益的金融企業(yè)施行高稅率，對審慎經(jīng)營的金融企業(yè)實施低稅率或一定程度的稅收優(yōu)惠政策，有利于實現(xiàn)不同金融企業(yè)間公平的稅負(fù)分配。

五、結(jié)語

以平衡課稅效率原則與稅負(fù)公平原則為核心，發(fā)揮金融交易稅調(diào)控交易、預(yù)防金融風(fēng)險、增加財政收入的復(fù)合型功能。根據(jù)稅收法定原則將金融交易稅稅基擴大至包含證券交易在內(nèi)的金融交易領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變過往證券交易稅稅基較窄且以獲取財政收入為主要目的的單一立法模式。保持金融交易稅的稅收中性，在金融市場自發(fā)調(diào)節(jié)失靈時對金融企業(yè)進行稅制調(diào)整以穩(wěn)定市場。針對不同稅負(fù)能力的區(qū)域及企業(yè)施行差別稅率，對高風(fēng)險企業(yè)課征更高的金融稅，有利于實現(xiàn)稅負(fù)公平，弱化道德風(fēng)險。