夏小海

（博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司）

1 引言

PPP 模式是一種政府與社會資本合作進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目合作模式，此模式鼓勵私營、民營企業(yè)與政府展開合作，令非公共部門所掌握的社會資源參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供活動中，提升公共建設(shè)效率與質(zhì)量。由于涉及到多方利益，所以其合作過程中風(fēng)險管理需要各方均給予極大重視。

2 項目風(fēng)險識別管理

風(fēng)險識別是市政工程PPP 投資項目在實際風(fēng)險管理活動中的首要任務(wù)，唯有明確的風(fēng)險識別結(jié)果才能為后續(xù)風(fēng)險管理的具體內(nèi)容提供方向。

在目前我國的大部分此類項目中，普遍采用以下三種方法進(jìn)行風(fēng)險識別。

1）分段識別法

分段識別法為三種方法中應(yīng)用最為廣泛的風(fēng)險識別方法，具有識別范圍廣、結(jié)果詳細(xì)等優(yōu)勢，即以PPP 投資項目的階段性特點為基礎(chǔ)進(jìn)行前中后三個階段的風(fēng)險識別。

①前期階段，需要相關(guān)責(zé)任人對所負(fù)責(zé)項目進(jìn)行項目識別、篩選、財政承受能力論證等方面的具體考察，注重前期籌劃工作中的實施方案編制等內(nèi)容，將其中包含的市場預(yù)測風(fēng)險合同缺陷風(fēng)險等內(nèi)容把持在可控范圍內(nèi)；

②中期執(zhí)行階段，需要對建立項目公司、項目融資協(xié)議、項目實際建設(shè)與運營等內(nèi)容進(jìn)行風(fēng)險識別、所需識別內(nèi)容種類多、周期長、風(fēng)險概率高，難度較大；

③后期融資移交階段，主要目標(biāo)為資產(chǎn)清算與運營接手等方面風(fēng)險評估，主要風(fēng)險方向為法律變更風(fēng)險與項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險等。

2）情景分析法

情景分析法是指一種以以往同類型、同情景投資項目為參考進(jìn)行風(fēng)險識別、總結(jié)失敗案例中的失敗教訓(xùn)或借鑒成功案例中優(yōu)秀的風(fēng)險防范方案，提取影響項目建設(shè)的最大風(fēng)險因素進(jìn)行針對性防范，提高風(fēng)險管理質(zhì)量的評估方法。

3）德爾菲法

即專家調(diào)查法，利用專家的專業(yè)化知識與經(jīng)驗對項目風(fēng)險種類進(jìn)行判定，一般情況下專家人數(shù)應(yīng)為5 人～10 人，以保障結(jié)果客觀性與全面性[1]。

通過以上三種風(fēng)險識別方法對市政工程PPP 投資項目的具體風(fēng)險內(nèi)容進(jìn)行分析，可發(fā)現(xiàn)此類項目中所包含的常見風(fēng)險包括法律變更風(fēng)險、項目審批風(fēng)險、政治決策失誤風(fēng)險等近二十項，而為方便相關(guān)風(fēng)險管理負(fù)責(zé)人對以上風(fēng)險方向進(jìn)行針對性防范，可將其進(jìn)行適當(dāng)分類，主要包括以下六個方面：第一是政策風(fēng)險，包括宏觀經(jīng)濟(jì)、政府干預(yù)、稅收政策等；第二是法律風(fēng)險，包括法律變更、文件沖突、違約支付等；第三是實施風(fēng)險，包括設(shè)計誤差、工程變更、技術(shù)風(fēng)險等；第四是運營風(fēng)險，包括移交風(fēng)險、市場需求、社會資本能力變化等；第五是金融風(fēng)險，包括利率變化、外匯風(fēng)險、通貨膨脹等；第六則是由地質(zhì)災(zāi)害、極端惡劣天氣造成的不可抗力風(fēng)險。

3 項目風(fēng)險評價管理

為保障項目風(fēng)險評價管理的客觀性與結(jié)果真實性，在進(jìn)行評價方法選擇時需要遵守以下四點原則：分別是兼顧可行性與可操作性、兼顧連續(xù)性與規(guī)范性、兼顧定性分析與定量分析并以后者為主、兼顧靜態(tài)分析與動態(tài)分析并以后者為主?；谝陨显瓌t，較為合理的項目風(fēng)險評價方案便可確定為層次分析法，即對分析目標(biāo)進(jìn)行多層次分解，并對同一層次中的對象、因素進(jìn)行量化比較和評價計算，一次得出評價目標(biāo)時所需的最終參考，此方法實用于解決具有多目標(biāo)、難度高等特點的項目風(fēng)險評價活動，具體步驟包括除部分劃分層次、完善層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)建判斷矩陣，層次內(nèi)元素排序等。

在利用以上方法進(jìn)行市政工程PPP投資項目的風(fēng)險評價后，可根據(jù)結(jié)果對所評級風(fēng)險進(jìn)行等級劃分，以便對風(fēng)險目標(biāo)進(jìn)行分類決策并制定相應(yīng)風(fēng)險處理方案。在一般情況下，工程項目風(fēng)險可分為四個等級，其中一級風(fēng)險的后果可忽略，一般不采取控制措施；二級風(fēng)險后果較輕微，需適當(dāng)采取措施；三級風(fēng)險后果較嚴(yán)重，需立即采取措施；四級風(fēng)險后果為災(zāi)難性，需立即進(jìn)行排除。通過上述風(fēng)險等級的確立，能夠使項目負(fù)責(zé)人分清此項目中各類型風(fēng)險的處理需求，以此進(jìn)行風(fēng)險應(yīng)對。

4 項目風(fēng)險管理優(yōu)化措施

4.1 明確風(fēng)險分配

市政工程PPP 投資項目風(fēng)險的識別與評價是風(fēng)險管理活動的基礎(chǔ)性內(nèi)容，為項目風(fēng)險防范提供了重要依據(jù)與參考，而為進(jìn)一步提升風(fēng)險管理質(zhì)量，明確風(fēng)險管理責(zé)任劃分，則要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險分配明確，即針對不同種類風(fēng)險進(jìn)行公共部門與社會資本方的責(zé)任界定，以便在出現(xiàn)風(fēng)險后果時立即確定負(fù)責(zé)主體，避免“踢皮球”現(xiàn)象發(fā)生，且合理的責(zé)任主體劃分還有利于實現(xiàn)對于風(fēng)險管理的合理分配，降低風(fēng)險管理成本[2]。對此，可利用風(fēng)險識別活動中的風(fēng)險分類結(jié)果對責(zé)任主體進(jìn)行劃定，具體而言，政策風(fēng)險與法律風(fēng)險的責(zé)任主體為公共部門、實施風(fēng)險與運營風(fēng)險的責(zé)任主體為社會資本方、金融風(fēng)險與不可抗力風(fēng)險的責(zé)任則由雙方共同承擔(dān)。值得注意的是，在進(jìn)行風(fēng)險分配時還需遵守風(fēng)險可控原則，即風(fēng)險承受方要具有一定承受上限，例如對于部分項目收入難以覆蓋成本與正當(dāng)收益的社會資本方，應(yīng)通過補(bǔ)貼或調(diào)價等方式給予其一定補(bǔ)償。

4.2 開展項目籌備

項目前期籌備工作質(zhì)量對項目風(fēng)險管理過程具有重大影響，良好且充足的前期籌備工作能夠使項目風(fēng)險從始至終保持在可控范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)重大風(fēng)險事故。一般情況下，項目籌備內(nèi)容包括公開招投標(biāo)、合同簽訂與項目方案制定等。在公開招投標(biāo)方面，政府方應(yīng)在項目開始前面向社會進(jìn)行公開招投標(biāo)，并對競標(biāo)單位進(jìn)行審查，挑選記錄良好、實力過硬的社會資本方進(jìn)行合作，盡量避免由人為因素帶來的不必要風(fēng)險。在合同簽訂方面，可利用合法的合同條款針對部分可控風(fēng)險進(jìn)行管理。例如對市場風(fēng)險而言，政府部門作為擔(dān)保方，可保障在此項目建設(shè)過程中此地區(qū)內(nèi)不再出現(xiàn)同類型項目，避免市場因素變動，以此控制由市場風(fēng)險帶來的損失。而項目方案制定則需要各參建主體通過會議等交流形式對建設(shè)目的、建設(shè)形式及工期、質(zhì)量等要求進(jìn)行詳細(xì)商討。以山西省壽陽縣市政道路、地下綜合管廊及配套設(shè)施PPP 項目為例，該項目在籌備階段，各參建單位積極開展合作交流會議，并于會議上按照相關(guān)規(guī)定程序?qū)Α秹坳柨h中核中冶投資建設(shè)有限公司制度匯編》《關(guān)于施工現(xiàn)場存在需與政府溝通、協(xié)調(diào)問題》等議案進(jìn)行了深度交流，將項目風(fēng)險管理融入項目籌備階段，鞏固了項目合理基礎(chǔ)，極大降低風(fēng)險管理難度。

4.3 加強(qiáng)內(nèi)部管理

加強(qiáng)內(nèi)部管理是提升PPP 投資項目風(fēng)險管理質(zhì)量的最直接措施，即通過對項目參與者的行為規(guī)范降低人為風(fēng)險發(fā)生概率。對此，一方面要制定出合理的獎懲制度，如對于能夠長期按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)完成自身任務(wù)的責(zé)任人給予一定薪酬獎勵與榮譽稱號，而對于由于個人原因造成項目風(fēng)險擴(kuò)大化或產(chǎn)生嚴(yán)重后果的責(zé)任人則進(jìn)行追責(zé)等，且為達(dá)到良好實用效果，需要相關(guān)主體對項目內(nèi)容及主體責(zé)任進(jìn)行細(xì)化、考核，保障獎懲制度客觀性。另一方面則要提升員工的綜合素質(zhì)水平，如定期舉辦專業(yè)技能培訓(xùn)班并推選優(yōu)秀員工參與進(jìn)修班，定期開展員工素質(zhì)考核等。通過良好的項目內(nèi)部管理規(guī)范與較高的員工綜合素質(zhì)實現(xiàn)對項目風(fēng)險的有效控制[3]。

另外，由于市政工程的建設(shè)目標(biāo)多為城市設(shè)施，如公共建筑、交通設(shè)施等，露天且具有較強(qiáng)公共性，所以在建設(shè)完工投入運營后容易受到自然因素與人為因素影響使得其風(fēng)險成本增加。對此，工程運營方可充分利用社會保險的方式將項目風(fēng)險進(jìn)行轉(zhuǎn)移，一旦在項目工程的后續(xù)運營階段出現(xiàn)安全事故時，可由社會保險公司承擔(dān)一定經(jīng)濟(jì)損失，降低工程運營方的風(fēng)險管理成本，一般情況下的保險購買項目包括綜合保險、危險工種的人身意外險、重要設(shè)備的意外險等。

4.4 完善相關(guān)法律法規(guī)

法律法規(guī)是降低項目風(fēng)險的有效手段之一。在此方面，不僅項目主體要對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格遵守，而且政府方也要直面當(dāng)前我國市政工程項目相關(guān)法律法規(guī)還不完善的現(xiàn)實問題，對項目收益分配、審批程序等方面存在的法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，避免由于法律問題產(chǎn)生無法理清的項目管理風(fēng)險。對此，政府相關(guān)部門可結(jié)合歷年市政工程PPP 投資項目中存在的風(fēng)險類型，并對當(dāng)前正在進(jìn)行此類項目建設(shè)的市場主體進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)市場發(fā)展需求，制定出一定數(shù)量且適合當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，以此達(dá)到優(yōu)化項目風(fēng)險管理質(zhì)量的現(xiàn)實目的。

5 結(jié)語

總而言之，通過對市政工程PPP 投資項目的風(fēng)險識別與風(fēng)險評價兩方面內(nèi)容進(jìn)行梳理，有助于政府相關(guān)負(fù)責(zé)人與社會資本主體對風(fēng)險管理的相關(guān)內(nèi)容產(chǎn)生系統(tǒng)性了解，并結(jié)合以上風(fēng)險應(yīng)對措施實現(xiàn)對風(fēng)險管理活動的質(zhì)量優(yōu)化，不斷提升市政工程PPP 投資項目的建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)城市化發(fā)展。