李慧

（中國人民公安大學(xué) 北京 100038）

人類實(shí)踐發(fā)展至今，工業(yè)化進(jìn)程加快，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提高，公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、金融危機(jī)、恐怖活動(dòng)等突發(fā)事件頻發(fā)，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”特征愈加明顯?！帮L(fēng)險(xiǎn)”已經(jīng)以一種不可被忽視的方式存在于社會(huì)之中，以其具有的“啟蒙功能”挑戰(zhàn)著國家現(xiàn)有秩序[1]。突發(fā)事件中，國家作為主權(quán)者、人民利益維護(hù)者需擔(dān)負(fù)不可推卸的義務(wù)，由此，政府應(yīng)急性行政權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。在我國憲法框架下，警察權(quán)概念未被明確予以規(guī)定，而是隱蔽于行政權(quán)之中[2]。應(yīng)急性警察權(quán)便是屬于政府應(yīng)急性行政權(quán)范疇內(nèi)的警察機(jī)關(guān)應(yīng)急性權(quán)力。有學(xué)者根據(jù)分級(jí)思想將緊急事件處置分為預(yù)警處置階段和緊急狀態(tài)階段，并強(qiáng)調(diào)將突發(fā)事件遏制在預(yù)警處置階段的重要性[3]。國家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部必須有憂患意識(shí)，政府要提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，趙克志部長也強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)要努力將各類矛盾化解在萌芽階段。構(gòu)建并完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制已迫在眉睫，但我國預(yù)警機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀依然存在各種“疾病”，需要找出癥結(jié)所在，才可調(diào)配“藥方”，以便“按方抓藥”。

我國學(xué)術(shù)界已有較多關(guān)于國家應(yīng)急性權(quán)力的研究，但僅就政府行政權(quán)力進(jìn)行研究，對(duì)警察機(jī)關(guān)的應(yīng)急性權(quán)力研究則十分滯后，甚至沒有對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制的專門研究。我國對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)的研究較為深入的是戚建剛教授，在其研究成果中也曾提到我國應(yīng)急管理重處置輕預(yù)警的不合理現(xiàn)狀，但并未對(duì)其繼續(xù)深入研究，也未提出系統(tǒng)性解決方案。學(xué)術(shù)界也有關(guān)于應(yīng)急性警察權(quán)中涉及到的某些警察職權(quán)作出的專門研究，如警察使用警械的研究、交通管制的研究、情報(bào)收集的研究等等，卻未將其系統(tǒng)性概括為應(yīng)急性警察權(quán)進(jìn)行綜合研究，更未考慮到預(yù)警階段的特殊性?？梢哉f，我國學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)在預(yù)警階段的職權(quán)內(nèi)容、程序要件、應(yīng)急理念等方面的研究仍然不足，無法為應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建提供深厚的理論基礎(chǔ)。

一、我國預(yù)警階段應(yīng)急性警察權(quán)現(xiàn)狀分析

（一）突發(fā)事件預(yù)警階段的立法現(xiàn)狀

科學(xué)、合理、系統(tǒng)的應(yīng)急性警察權(quán)體系應(yīng)包括憲法相關(guān)條款授權(quán)，統(tǒng)一的應(yīng)急管理處置法、專門規(guī)定人民警察主管范圍與協(xié)助范圍的單行法規(guī)或規(guī)章。十分遺憾的是，我國還未形成科學(xué)、合理、系統(tǒng)的應(yīng)急性警察權(quán)體系。我國《憲法》第67 條規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，第89條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，即全國人大常委會(huì)和國務(wù)院有在特定區(qū)域內(nèi)的緊急狀態(tài)啟動(dòng)權(quán)。但除此之外，憲法并未對(duì)緊急權(quán)力歸屬、內(nèi)容、行使機(jī)構(gòu)和程序等作出相關(guān)規(guī)定。由此，警察權(quán)在秩序失范切換機(jī)制中的作用應(yīng)該得到發(fā)揮，即緊急權(quán)力應(yīng)自動(dòng)歸屬于警察機(jī)關(guān)。近年來，專注于應(yīng)急管理研究的學(xué)者們不但就應(yīng)急管理的核心概念達(dá)成一致，還明確了應(yīng)急管理理念，設(shè)計(jì)出預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四階段的應(yīng)急管理模型，成為《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）的參考依據(jù)[4]。值得說明的是，該法律與憲法中的緊急狀態(tài)并無關(guān)聯(lián)。突發(fā)事件直接引起特定區(qū)域進(jìn)入實(shí)質(zhì)上的緊急狀態(tài)，但僅全國人大常委會(huì)和國務(wù)院有緊急狀態(tài)啟動(dòng)權(quán)，這使得地方政府特別是警察機(jī)關(guān)陷入行使應(yīng)急性權(quán)力無法可依之境地。當(dāng)然，撇開此問題，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二章和第三章都對(duì)突發(fā)事件預(yù)警階段作出規(guī)定，明確國家要建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度，但并未提及警察機(jī)關(guān)在預(yù)警階段應(yīng)發(fā)揮的作用，僅規(guī)定了突發(fā)事件后公安機(jī)關(guān)應(yīng)采取的應(yīng)急處置措施與事后處罰職責(zé)。針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國務(wù)院于2003 年抗擊“非典”之際頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但該條例也未對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)在預(yù)警階段的作用作出相應(yīng)規(guī)定，甚至在《中華人民共和國人民警察法》中也未作相應(yīng)規(guī)定。經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法中對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)做出的相關(guān)規(guī)定多為緊急狀態(tài)階段（即突發(fā)事件處置階段）的權(quán)力，卻極少體現(xiàn)警察在預(yù)警階段的作用。

（二）預(yù)警階段應(yīng)急性警察權(quán)運(yùn)行中的缺陷

1.應(yīng)急性警察權(quán)內(nèi)容與主體配置混亂。為保障公共利益、維護(hù)社會(huì)秩序，警察權(quán)需按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定、分配、安排和調(diào)整，這一過程稱為警察權(quán)力配置[5]。我國警察權(quán)力配置依然存在諸多問題，應(yīng)急性警察權(quán)配置無良好的法律環(huán)境，自然也無法擺脫混亂的境況。首先，應(yīng)急性警察權(quán)內(nèi)容配置混亂，這是由應(yīng)急性警察權(quán)相關(guān)法律不健全引起的最直接后果。警察何種職權(quán)屬于應(yīng)急性警察權(quán)范疇，或者說應(yīng)急性警察權(quán)包含何種警察職權(quán)，何種級(jí)別、何種部門的警察機(jī)關(guān)被賦予何種應(yīng)急性權(quán)力，這些在我國現(xiàn)行法中都無明確規(guī)定。第二，應(yīng)急性警察權(quán)主體配置混亂。我國警察機(jī)關(guān)體系已相對(duì)完善，但應(yīng)急性警察權(quán)由于其特殊性，所需的主體配置要求更嚴(yán)格，目前我國警察機(jī)關(guān)內(nèi)部體系并不完全適合應(yīng)急性權(quán)力的行使。此外，現(xiàn)有體系中也未對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)在預(yù)警階段的職權(quán)作出明確規(guī)定，實(shí)踐中縱向上常有越權(quán)行為，橫向上性質(zhì)不同的職權(quán)被分配到同一部門之事時(shí)有發(fā)生。第三，權(quán)利配置不應(yīng)是一成不變的呆板狀態(tài)，而應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。鑒于此，我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了分類、分級(jí)、分期的原則，根據(jù)不同類型突發(fā)事件所分的不同等級(jí)和所處的不同階段，政府作出不同程度的響應(yīng)[6]?？上У氖?，這一管理制度在應(yīng)急性警察權(quán)配置中應(yīng)用不高，未發(fā)揮其應(yīng)有的最佳作用。

2.制定應(yīng)急預(yù)案缺乏參考依據(jù)。應(yīng)急性警察權(quán)的行使，必然會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成克減，故而行政比例原則要求警察須謹(jǐn)慎衡量何時(shí)可行使何種應(yīng)急性權(quán)力，以達(dá)到既可維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共利益不受更大損害，又使公民權(quán)利受最小限度克減的目的。特別是在預(yù)警階段，具體情況還未明朗，應(yīng)急性警察權(quán)的合理行使顯得更為重要，應(yīng)急預(yù)案的制定可發(fā)揮重大作用。應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所做的系統(tǒng)化工作方案。制定應(yīng)急預(yù)案，專業(yè)化參考依據(jù)必不可少。2018年中共中央印發(fā)《2018—2022 年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》，把應(yīng)急管理列為干部教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，警察機(jī)關(guān)的部分干部也參加了相關(guān)培訓(xùn)，在培訓(xùn)中增強(qiáng)了應(yīng)急管理意識(shí)，學(xué)習(xí)了應(yīng)急管理專業(yè)知識(shí)。但參加培訓(xùn)的警察機(jī)關(guān)干部占警察機(jī)關(guān)全體工作人員比例極小，所學(xué)也多為理論知識(shí)，依然有重事后處置輕事前預(yù)警的問題。近年來，部分國際組織和發(fā)達(dá)國家特別重視突發(fā)事件案例庫建設(shè)，如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、世界衛(wèi)生組織（WHO）、歐盟（EU），美國、加拿大、比利時(shí)、澳大利亞、日本等國家，以及美國哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院（HKS）、瑞典國防學(xué)院危機(jī)管理研究與培訓(xùn)中心（CEISMART）、錫拉丘斯大學(xué)麥克斯韋爾（Maxwell）學(xué)院等機(jī)構(gòu)，都開發(fā)建設(shè)了突發(fā)事件案例庫或數(shù)據(jù)庫，內(nèi)容包含全球或本國范圍內(nèi)的各類突發(fā)事件[7]。自2015年起，我國原國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）組織編寫應(yīng)急管理系列叢書，特別是“應(yīng)急管理案例研究”，為應(yīng)急性警察權(quán)行使提供參考依據(jù)，但其仍為理論性參考，無法獲得指導(dǎo)意義的地位。為使應(yīng)急性警察權(quán)在預(yù)警階段發(fā)揮其應(yīng)有的作用，警察機(jī)關(guān)開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作已迫在眉睫。

3.警察不敢或不愿行使應(yīng)急性警察權(quán)。我國警察機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)與刑事偵查權(quán)兩項(xiàng)職權(quán)，權(quán)力行使也須遵守行政程序法和刑事程序法規(guī)定，在合理處理兩種職權(quán)之間以及兩套程序之間的關(guān)系時(shí)，警察權(quán)的運(yùn)行起到了至關(guān)重要的作用。以此為經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急性警察權(quán)的運(yùn)行理應(yīng)使警察在履行兩種職權(quán)過程中的部分程序問題得到解決，但現(xiàn)實(shí)并非如此。由于缺乏系統(tǒng)性法律，應(yīng)急性警察權(quán)行使十分艱難，特別是在預(yù)警階段，警察有效行使職權(quán)面臨問題眾多。以處置群體性事件為例，警方在預(yù)警階段僅就該事件進(jìn)行情報(bào)收集以及情況通報(bào)工作，這對(duì)將緊急情況扼殺在萌芽階段的目標(biāo)來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[8]。不僅如此，為嚴(yán)格控制警察權(quán)濫用，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部存在大量執(zhí)法規(guī)范性文件，甚至還有反映績效產(chǎn)出的考評(píng)機(jī)制，這對(duì)警察權(quán)改革僅僅是一種表面繁榮，實(shí)質(zhì)上只是落后機(jī)制的不斷復(fù)制和繼續(xù)深化，甚至陷入“內(nèi)卷化”機(jī)制之中[9]。基于以上因素，公安民警由于缺乏行使應(yīng)急性警察權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，又需要面臨十分嚴(yán)格的考核機(jī)制和追責(zé)制度，再加上未經(jīng)過專業(yè)的應(yīng)急權(quán)力行使的相關(guān)培訓(xùn)，往往不知在預(yù)警階段如何行使應(yīng)急性警察權(quán)，或受限于不明確的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制不敢、不愿行使應(yīng)急性警察權(quán)。

4.群眾信任危機(jī)。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所做的系列“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，2010 年全國警察信任比例為73.8%，2013 年降至64.1%，說明本就不高的警察信任度又雪上加霜地呈現(xiàn)下降趨勢。有學(xué)者選取調(diào)查報(bào)告中對(duì)警察完全不信任的占比為4.3%這一數(shù)據(jù)，結(jié)合中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的中國網(wǎng)民在2014年底已達(dá)到6.49億這一數(shù)據(jù)，推算出若對(duì)警察完全不信任的2800 萬網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)聲，將給警察權(quán)威帶來無法估量的負(fù)面影響[10]。事實(shí)證明，近年來互聯(lián)網(wǎng)上關(guān)于警察的負(fù)面報(bào)道已經(jīng)造成公民對(duì)警察信任度降低的影響，警察機(jī)關(guān)已經(jīng)在涉警輿情中處于被動(dòng)地位，如再不重視此問題，警察權(quán)威將被消耗殆盡。我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展至今，社會(huì)階層不斷分化，逐漸形成不同的亞群體。不同階層對(duì)警察的需求也不同，特別是改革開放以來國民素質(zhì)和生活質(zhì)量整體提高，人民早已不甘于在傳統(tǒng)警察管理模式下一味服從。特別是接受過高等教育的階層，其自身對(duì)國家管理、警察執(zhí)法有獨(dú)立的思考，且常接觸網(wǎng)絡(luò)媒體中的涉警言論，面對(duì)不斷增加的負(fù)面言論，對(duì)警察的不信任感與日俱增。警察執(zhí)法理念并未與人民的需要同頻發(fā)展，警察執(zhí)法模式與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，導(dǎo)致人民對(duì)警察的信任度降低。中國自古便有“水舟”之喻，即主權(quán)者須滿足人民需求，人民也應(yīng)服從賢明之治[11]。在預(yù)警階段，突發(fā)事件還未發(fā)生，甚至還沒有明顯的風(fēng)險(xiǎn)趨勢，若人民對(duì)警察信任度不高，警察行使應(yīng)急性權(quán)力將困難重重，甚至?xí)鹁裾`會(huì)直接導(dǎo)致“覆舟”的嚴(yán)重后果。

5.警察機(jī)關(guān)重管理輕服務(wù)。警察作為一種公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，最早是由古希臘雅典人為鎮(zhèn)壓奴隸和抵御外敵創(chuàng)建的[12]。可以說警察機(jī)構(gòu)自其創(chuàng)立以來就帶有不可消除的政治職能，甚至在其創(chuàng)建早期，警察即國家。但縱觀世界各國警察史，不難發(fā)現(xiàn)警察機(jī)關(guān)的職能重心都是從政治鎮(zhèn)壓轉(zhuǎn)移到打擊犯罪，再到現(xiàn)如今各國著重強(qiáng)調(diào)的服務(wù)公眾[13]。以英美國家警察發(fā)展史為例，其大致經(jīng)歷了四次重大改革，分別是19 世紀(jì)英國建立了倫敦警察系統(tǒng)，成為世界上最早的專職警察機(jī)構(gòu)；19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初的美國，警察專業(yè)化運(yùn)動(dòng)最先開展，警察逐漸擺脫地方政治集團(tuán)控制；20 世紀(jì)英美國家的警察機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展，演變成國家打擊犯罪的重要利器，但在民眾心中滿意度卻逐漸下降；20世紀(jì)末至今，英美國家愈加重視警察機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能，以求警察機(jī)構(gòu)將打擊犯罪與服務(wù)人民相結(jié)合。我國警察機(jī)構(gòu)的發(fā)展史與世界警察發(fā)展史大體上并無二致，開展公安工作的重心也在向服務(wù)人民轉(zhuǎn)移，最具代表性的例子是110報(bào)警制度的設(shè)立與完善。但與西方警察改革實(shí)踐相比，我國目前的警察公共服務(wù)職能配置還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，仍然存在許多不足之處。在突發(fā)事件預(yù)警階段的體現(xiàn)便是應(yīng)急儲(chǔ)備不足，不能最及時(shí)、最有效的降低風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)公共利益。

二、應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制的域外經(jīng)驗(yàn)

我國應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)十分有限，為快速又科學(xué)合理地完成此項(xiàng)任務(wù)，必須借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)。本文特選取美國建立應(yīng)急組織體系的經(jīng)驗(yàn)以及德國成功開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作的實(shí)踐進(jìn)行論述。美國可謂是最注重應(yīng)急管理的國家，其在19 世紀(jì)70 年代就已經(jīng)制定了適合本國國情的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)并建立了相應(yīng)應(yīng)急體系，特別是近年來金融危機(jī)與恐怖主義襲擊等重大事件的發(fā)生，導(dǎo)致美國更加注重風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，在此過程中不乏成功的經(jīng)驗(yàn)。包括德國、英國、荷蘭、奧地利等國家在內(nèi)的許多歐盟國家都十分重視風(fēng)險(xiǎn)防控，并開展了風(fēng)險(xiǎn)分析工作，其風(fēng)險(xiǎn)分析實(shí)踐已經(jīng)走在世界前列。其中最為典型的是德國經(jīng)驗(yàn)，其早在2002 年便開展了風(fēng)險(xiǎn)分析工作，且成果轉(zhuǎn)化豐富、系統(tǒng)性強(qiáng)，對(duì)我國目前處于起步階段的風(fēng)險(xiǎn)分析工作具有重要參考意義。

（一）美國應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)

為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，20 世界30 年代以來，美國經(jīng)過不斷改革與調(diào)整，應(yīng)急管理模式由制定專項(xiàng)法律并分別執(zhí)行的分散模式逐漸建立了如今的從地方到州再到聯(lián)邦的綜合性、系統(tǒng)化應(yīng)急管理模式。這種管理模式集中體現(xiàn)為地方政府處于應(yīng)急管理一線，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)最為迅速，當(dāng)?shù)胤秸疅o法憑借自身力量應(yīng)對(duì)危機(jī)之時(shí)，州政府便責(zé)無旁貸地挑起重?fù)?dān)，對(duì)地方政府給予支持，若仍無法應(yīng)對(duì)危機(jī)，聯(lián)邦政府就會(huì)出面支持，但始終處于一線的仍是地方政府[14]。自美國“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生以來，美國將應(yīng)對(duì)危機(jī)的重點(diǎn)放在國土安全上，并設(shè)立了國土安全部，該部門甚至整合了曾經(jīng)的應(yīng)急管理體系“龍頭老大”——美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)（FEMA）。為統(tǒng)一全國應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)，美國特制定了包括《國家突發(fā)事件管理與處置系統(tǒng)》《突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)》《美國國家應(yīng)急響應(yīng)體系》等在內(nèi)的一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以協(xié)調(diào)各州、各地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備以及處置與恢復(fù)[15]。美國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展過程可總結(jié)為由分散到統(tǒng)一再到強(qiáng)大。

美國突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)（ICS）的原型可追溯到18世紀(jì)70年代，為協(xié)調(diào)各部門應(yīng)急管理工作，加州創(chuàng)設(shè)了“組織南加州消防資源應(yīng)對(duì)緊急事件”計(jì)劃[16]。當(dāng)面對(duì)規(guī)模較小、情況簡單的事故，指揮組僅包括指揮官和部分工作人員即可。若危機(jī)嚴(yán)重，指揮組將擴(kuò)展到復(fù)雜模式，指揮官下配有新聞官、聯(lián)絡(luò)官、安全官相配合，且設(shè)有計(jì)劃組、行動(dòng)組、財(cái)務(wù)與行政組和后勤組，這種一元指揮模式保證了應(yīng)急處置的效率。而應(yīng)急指揮系統(tǒng)中警察機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重大作用，如為應(yīng)對(duì)暴力危機(jī)，20 世紀(jì)60 年代，洛杉磯警署組建了一只特警部隊(duì)——special weapons and tactics（SWAT）[17]。美國應(yīng)急指揮組織更多的是發(fā)揮控制作用，以便更有效率的應(yīng)對(duì)危機(jī)，其次才是協(xié)調(diào)作用，整合包括非政府方在內(nèi)的各方資源。

（二）德國風(fēng)險(xiǎn)分析實(shí)踐

風(fēng)險(xiǎn)分析即為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件危機(jī)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)進(jìn)行分析并按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并根據(jù)國情分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的過程[18]。我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分析工作的規(guī)定，但我國風(fēng)險(xiǎn)分析工作實(shí)踐卻仍然處于起步階段。目前世界上風(fēng)險(xiǎn)分析工作經(jīng)驗(yàn)最為豐富的當(dāng)屬歐盟國家，其中最有代表性的是德國。德國在2005年以前雖未將風(fēng)險(xiǎn)分析作為全國性重要工作內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)劃，卻也在2002年始便陸續(xù)開展相應(yīng)工作，特別是12月份頒布的《公民保護(hù)新戰(zhàn)略》直接表達(dá)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析工作的重視[19]。德國風(fēng)險(xiǎn)分析工作主要分為聯(lián)邦以及各州兩個(gè)層面的實(shí)踐，由德國一學(xué)院組織調(diào)查分析并撰寫了德國全國存在的風(fēng)險(xiǎn)研究報(bào)告，后各州又根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展了本州內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分析工作，以此為基礎(chǔ)，2005 年德國聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局在國家層面編制了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測報(bào)告。很快，德國便于2010 年結(jié)合歐洲各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及國際風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定并出臺(tái)了《公民保護(hù)中的風(fēng)險(xiǎn)分析方法》，該文件成為德國聯(lián)邦和各州開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，德國還成立了指導(dǎo)聯(lián)邦及各州風(fēng)險(xiǎn)分析工作的專門委員會(huì)，除制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方工作，為各方派發(fā)任務(wù)。

德國風(fēng)險(xiǎn)分析方法的核心是通過大數(shù)據(jù)分析用統(tǒng)一手段和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)損害規(guī)模將危機(jī)分為不同等級(jí)，并分析該危機(jī)發(fā)生的可能性，以此為依據(jù)繪制風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖，并進(jìn)一步繪制全國以及地方的風(fēng)險(xiǎn)地圖[20]。該方法將風(fēng)險(xiǎn)帶來的損害后果分為五個(gè)方面，即人、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和非物質(zhì)，并根據(jù)德國國情將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生分為幾乎不可能、不太可能、偶爾可能、可能和很可能五個(gè)等級(jí)。德國的這種分析方法是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上經(jīng)過歸納總結(jié)而成的，具有很強(qiáng)的實(shí)效性，是我國開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作時(shí)需要借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的基本框架

（一）完善警察應(yīng)急法制

根據(jù)我國現(xiàn)行法，可總結(jié)出警察在預(yù)警機(jī)制中可發(fā)揮如下作用：第一，可利用自身優(yōu)勢建立情報(bào)網(wǎng)，通過對(duì)情報(bào)的研判對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析預(yù)評(píng)估；第二，警察機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估的基礎(chǔ)上制定應(yīng)急預(yù)案并做好應(yīng)急儲(chǔ)備工作，以便對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出快速有效的反應(yīng)，有效防控風(fēng)險(xiǎn)甚至將風(fēng)險(xiǎn)化解于萌芽階段；第三，面對(duì)預(yù)警階段已出現(xiàn)的違法犯罪行為及時(shí)處置，以免人民生命財(cái)產(chǎn)遭受更大損失；第四，必要時(shí)警察可在預(yù)警階段實(shí)施包括交通管制、人員疏散、封鎖特定場所、征用財(cái)物等措施。以上警察職權(quán)是根據(jù)《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》等法律和規(guī)章中總結(jié)而成。遺憾的是我國并未形成完善的應(yīng)急法制。預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的前提要依靠應(yīng)急法制的完善，故我國預(yù)警機(jī)制構(gòu)建須有全國統(tǒng)一的應(yīng)急處置法，專門調(diào)整警察機(jī)關(guān)應(yīng)急處置職權(quán)的法律法規(guī)或規(guī)章，再配合其他部門法中要求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助配合的條款?？山Y(jié)合我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及域外成功經(jīng)驗(yàn)，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上修改完善，在此過程中應(yīng)著重考慮該法律與憲法中“緊急狀態(tài)”之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。此外，應(yīng)制定出臺(tái)一部專門調(diào)整應(yīng)急性警察權(quán)的法規(guī)或規(guī)章，為建立健全應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制以及處置機(jī)制鋪平道路。

（二）建立系統(tǒng)化應(yīng)急管理體系

為保證應(yīng)急性警察權(quán)在預(yù)警階段的有效行使，最為首要的任務(wù)是建立并完善綜合性、系統(tǒng)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。我國可監(jiān)督、管理警察機(jī)關(guān)的政府機(jī)關(guān)或部門眾多，上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致原有警察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置無法適用于應(yīng)急機(jī)構(gòu)的建立。如何保證在秩序失范狀態(tài)下，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)依然能保證自身良性運(yùn)作并有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)，美國一元領(lǐng)導(dǎo)多元參與的制度模式是值得借鑒的。警察應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置須考慮兩方面：第一，在縱向上應(yīng)首先形成一套全國統(tǒng)一的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，并在公安部層面設(shè)置指導(dǎo)全國警察機(jī)關(guān)應(yīng)急管理工作的專門應(yīng)急管理部門，在不破壞原有行政體系的前提下，在各省、市、縣公安機(jī)關(guān)設(shè)置相配套的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)由公安部應(yīng)急管理部門一元領(lǐng)導(dǎo)，部、省、市、縣應(yīng)急機(jī)構(gòu)雖為上下級(jí)關(guān)系，但若預(yù)測到重大危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，可越級(jí)上報(bào)。第二，在橫向上，應(yīng)急機(jī)構(gòu)需處理好與其他職能部門之間的關(guān)系，如各級(jí)政府與其下設(shè)其他部門與公安機(jī)關(guān)應(yīng)急部門之間的關(guān)系。為解決警察應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與行政管理體系的有機(jī)融合問題，各公安機(jī)關(guān)牽頭領(lǐng)導(dǎo)人須在本單位內(nèi)應(yīng)急管理部門擔(dān)任“一把手”，及時(shí)對(duì)相關(guān)未涉密情報(bào)互通互享，以便配合其他職能部門工作或請求其他職能部門配合工作。在此模式下，還應(yīng)考慮到風(fēng)險(xiǎn)全球化的現(xiàn)實(shí)影響。世界各國家、地區(qū)基于地緣或資本等多重因素，都具有自私屬性，因而無法在形成和平體系上尋求突破，只能寄希望于國家間的積極互動(dòng)[21]。例如包括法國在內(nèi)的歐洲多國創(chuàng)立或參加了為應(yīng)對(duì)恐怖主義襲擊風(fēng)險(xiǎn)而成立的“貝爾尼俱樂部”，以便獲取更多情報(bào)[22]。為應(yīng)對(duì)全球化風(fēng)險(xiǎn)，警察機(jī)關(guān)也應(yīng)抓住改革開放的機(jī)遇，促進(jìn)國家間風(fēng)險(xiǎn)防控合作。

四、應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的主要任務(wù)

（一）運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在2007 年才頒布實(shí)施，本就已“姍姍來遲”，如今實(shí)行近13 年，該法律規(guī)定的國家應(yīng)對(duì)國內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，并形成完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系這一重要工作任務(wù)卻仍處于起步階段。這一工作任務(wù)雖未對(duì)責(zé)任主體作出明確分配，但作為與基層群眾聯(lián)系最為密切，擁有最大數(shù)據(jù)庫，開展相關(guān)工作最為便利的警察機(jī)關(guān)應(yīng)義不容辭地挑起重?fù)?dān)。開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作的前提是制定全國統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這應(yīng)由國務(wù)院牽頭、公安部主導(dǎo)，其他各部門全力配合。在統(tǒng)一的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)下，公安部應(yīng)在全國范圍內(nèi)開展調(diào)研分析工作，結(jié)合各省、市、縣公安機(jī)關(guān)根據(jù)各地方具體情況繪制的地方風(fēng)險(xiǎn)分析地圖，繪制出全國風(fēng)險(xiǎn)分析地圖，并建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，以求為應(yīng)急性警察權(quán)行使提供有指導(dǎo)意義的參考依據(jù)，力求將危機(jī)化解于預(yù)警階段。

警察機(jī)關(guān)在開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作過程中，應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢，以及充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用。如公安機(jī)關(guān)的110報(bào)警系統(tǒng)、122交警報(bào)警系統(tǒng)等渠道都為突發(fā)危機(jī)信息收集提供大量數(shù)據(jù)資源，對(duì)此類資源應(yīng)高度重視并做專業(yè)化分類、分析與充分利用。再如我國突發(fā)事件處置皆有警察機(jī)關(guān)參與其中，應(yīng)利用工作便利，整理歷年突發(fā)事件案例，并對(duì)其做科學(xué)分析，為預(yù)防同類事件發(fā)生提供參考依據(jù)。除應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢外，警察機(jī)關(guān)還須與其他部門相配合，形成應(yīng)急信息互聯(lián)互通、多元協(xié)同合作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這對(duì)收集科學(xué)、完整的情報(bào)至關(guān)重要。當(dāng)然，非政府資源也應(yīng)得到重視，如充分利用各類科研機(jī)構(gòu)擁有的各種科學(xué)權(quán)威的檢測系統(tǒng)，以及各類社會(huì)組織的應(yīng)急資源與情報(bào)。

（二）簡化應(yīng)急程序，引入容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)民警用權(quán)

突發(fā)事件往往涉及面廣、處置難度大、追責(zé)制度嚴(yán)格，再加上其他各種因素導(dǎo)致公安民警不敢用權(quán)。在應(yīng)急處置階段尚且如此，預(yù)警階段中民警更有“多一事不如少一事”的謹(jǐn)慎心理，在此心理下無法有效行使應(yīng)急性權(quán)力。為解決這一問題，首先應(yīng)組織對(duì)公安民警的相關(guān)培訓(xùn)，喚起其社會(huì)責(zé)任感，培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。在培訓(xùn)過程中，也應(yīng)向公安民警明確應(yīng)急性警察權(quán)內(nèi)容以及行使權(quán)力應(yīng)遵守的程序要求，以免警察在工作中由于業(yè)務(wù)不熟練無法有效防控危機(jī)。第二，應(yīng)急預(yù)警階段的警察權(quán)與普通狀態(tài)下的警察權(quán)行使不同，應(yīng)該更加注重效率，若其程序要求仍像普通狀態(tài)時(shí)一樣，難免會(huì)錯(cuò)過將危機(jī)化解于萌芽階段的機(jī)會(huì)，故而應(yīng)簡化預(yù)警階段的權(quán)力行使程序，做到盡量少的事前審批，合理運(yùn)用事后報(bào)批制度。第三，為解決民警用權(quán)的“后顧之憂”，應(yīng)合理引入容錯(cuò)機(jī)制?！叭蒎e(cuò)”本是計(jì)算機(jī)行業(yè)術(shù)語，在2016 年李克強(qiáng)總理所做政府工作報(bào)告中將其引入政府管理領(lǐng)域。容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵是在改革創(chuàng)新發(fā)展的探索過程中，對(duì)改革者出現(xiàn)的一些錯(cuò)誤和偏差及時(shí)糾正并不對(duì)其追責(zé)[23]。引入容錯(cuò)機(jī)制，可有效解決民警在預(yù)警階段用權(quán)的“后顧之憂”，特別是在預(yù)警機(jī)制構(gòu)建初期，需要敢于改革創(chuàng)新的勇敢者通過實(shí)踐為國家制度建設(shè)摸索道路。

（三）建立有非政府組織、公民參與的開放型預(yù)警機(jī)制

警察機(jī)關(guān)與人民有著最為密不可分的關(guān)系，如在人民遇到困難又不知尋求何人幫助之時(shí)，往往最先求助于警察，可以說警察與人民只隔了一個(gè)電話的距離[24]。人民對(duì)警察機(jī)關(guān)的信任度對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建有著至關(guān)重要的作用。如何提高人民信任度？最佳答案便是提高公民政治效能感。政治效能感是一種公民信念，即公民內(nèi)心對(duì)自己對(duì)于政府的影響程度的衡量[25]。社會(huì)效能感越高，公民對(duì)警察機(jī)關(guān)的信任度就越高。為增強(qiáng)公民政治效能感，使公民支持警察應(yīng)急預(yù)警管理工作，須建立有非政府組織、公民參與的開放型預(yù)警機(jī)制。開放型預(yù)警機(jī)制的建立，意味著公民以及非政府組織要參與到預(yù)警機(jī)制中。如何確保公民與非政府組織有效參與工作又不影響工作效率，是需要通過長期實(shí)踐才可解決的問題。借鑒美國設(shè)置模擬訓(xùn)練室培訓(xùn)警察并定期向普通民眾開放的經(jīng)驗(yàn)，以及日本應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)有效利用社會(huì)團(tuán)體、志愿者救援的成功經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出我國在構(gòu)建預(yù)警機(jī)制中，應(yīng)加強(qiáng)警察與民眾的聯(lián)系，日常工作中定期對(duì)相關(guān)組織進(jìn)行防控危機(jī)培訓(xùn)，增加警民溝通渠道，多聽取民眾特別是社會(huì)專業(yè)人士的意見（可定期開展意見聽取會(huì)議），并在預(yù)警階段工作中為志愿者團(tuán)隊(duì)等非政府組織統(tǒng)一安排工作。

（四）構(gòu)建服務(wù)型預(yù)警機(jī)制

警察機(jī)關(guān)與其他政府機(jī)關(guān)一樣，具有政治性、行政性與公眾性的屬性，但特殊之處在于，警察機(jī)關(guān)同時(shí)是國家暴力機(jī)關(guān)，具有強(qiáng)制性和暴力性[26]。隨著我國法治化建設(shè)進(jìn)程加快，依法治國理念深入人心，警察機(jī)關(guān)的行政性也在加深。但受社會(huì)分工影響，包括警察機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府內(nèi)部分工也逐漸科學(xué)合理化，特別是對(duì)自身服務(wù)性的反思，推動(dòng)了各級(jí)行政機(jī)關(guān)向服務(wù)型政府演進(jìn)。在此發(fā)展大潮中，具有強(qiáng)制性與暴力性最強(qiáng)的警察機(jī)關(guān)也不應(yīng)故步自封，順應(yīng)發(fā)展潮流、向服務(wù)型轉(zhuǎn)變已成為警察權(quán)改革的發(fā)展趨勢。構(gòu)建服務(wù)型應(yīng)急性警察權(quán)預(yù)警機(jī)制體現(xiàn)在警察機(jī)關(guān)的應(yīng)急儲(chǔ)備上。首先應(yīng)明確的理念是警察在預(yù)警階段所發(fā)揮的作用除了傳統(tǒng)意義上的管理以外，還包括為公民謀福祉的服務(wù)工作。在這一理念指導(dǎo)下，警察機(jī)關(guān)在預(yù)警階段應(yīng)做好相關(guān)應(yīng)急儲(chǔ)備工作。應(yīng)急儲(chǔ)備既包括人員儲(chǔ)備，又包括物資儲(chǔ)備。人員儲(chǔ)備即警察機(jī)關(guān)在危機(jī)還未發(fā)生時(shí)便未雨綢繆地對(duì)公安民警進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)，建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。除培訓(xùn)民警應(yīng)急技能外，也定期開展危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)活動(dòng)，對(duì)普通民眾進(jìn)行宣講與培訓(xùn)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)建立后備軍。當(dāng)然，應(yīng)對(duì)危機(jī)的物資儲(chǔ)備也十分重要，警察機(jī)關(guān)除建立相關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政制度外，也應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析地圖預(yù)測有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)其可能程度儲(chǔ)備所需物資以備不時(shí)之需。