王婧姍，林泰

（1.西南政法大學 重慶 401120；2.重慶工商大學 重慶 400067）

引言

私人主體是指個人或民間團體等非政府性質單位，包括個人和非政府組織。經(jīng)濟全球化使當今世界成為一個普遍聯(lián)系的整體，是一種多層次、多領域的跨國滲透。全球化必然要求全球治理，而全球治理可以理解為一種寬泛意義上的全球行政行為，私人主體在這種超國家行政關系中發(fā)揮著越來越重要的作用。然而在傳統(tǒng)二元法律理論影響下，只有國家才是國際關系的主體，個人和非政府組織不可能成為這種超國家行政關系的主體。隨著全球化的深入發(fā)展，私人主體越來越直接地參與到這種超國家關系中，非政府組織和個人成為全球行政法的主體漸成趨勢。由此帶來的私人主體參與全球行政的挑戰(zhàn)和機遇值得關注與研究。本世紀初，紐約大學法學院啟動“全球行政法研究項目”，至今“全球行政法”課題在國外學術界引起了廣泛的關注，已經(jīng)產(chǎn)生了一定的研究成果及文獻，國外學界的研究已具一定的廣度與深度，相比之下國內對這一領域的研究尚非常欠缺。在目前既有的國外成果當中，以3 篇代表性論文最為值得關注：本尼迪克特·金斯伯里、尼科·克里希、理查德·B.斯圖爾特合著的《全球行政法的產(chǎn)生》、卡羅爾·哈洛的《全球行政法——原則與價值的追問》以及丹尼爾·埃斯蒂的《超國家空間中的善治——全球行政法》。金斯伯里、哈洛側重于對全球行政法基本問題包括爭議問題的描繪，埃斯蒂則探討了國內行政法工具如何在全球治理以及跨國決策中產(chǎn)生作用以及產(chǎn)生作用的限度，他們的研究視角、研究方法和基本前提的設定為本文所借鑒，本文在此基礎上對全球行政法的重要特征之——私人機制對全球行政法的參與這一細分領域進行深入拓展和研究。

一、私人主體和全球行政法概述

（一）私人主體的概念界定

私人主體包括自然人和非政府組織（NGO）,在國內行政法體系中，他們一般情況下不能成為行政主體，除非特殊情形下非政府組織經(jīng)過有權機關的委托或者授權。全球行政法所調整的國際行政關系異常復雜,最為直接的表現(xiàn)就是主體的多元化。傳統(tǒng)國際法理論認為國際法主體是國家以及政府間國際組織,晚近對非政府組織與個人能否成為國際法主體有很大的爭論。對于國內行政法而言，所謂行政法主體稱為行政法律關系主體，即指行政法調整的各種行政關系與監(jiān)督行政關系的參加者——組織和個人，組織包括國家機關、企事業(yè)組織、社會團體和其他組織，個人包括國家公務員以及作為行政相對人的公民、外國人、無國籍人等。全球行政法的意義之一就是納入各種私人機制至體系之內,包括非政府組織、個人等，尤其是在由一個政府間國際組織或機構直接對私人實施行為時,保障個人權利的重要性顯而易見。

（二）全球行政法的概念

1.全球行政法的概念界定。全球行政法這一概念是法律全球化中國際法國內化在行政法方向的表現(xiàn)形式和表達術語。關于全球行政法的概念，目前還未形成統(tǒng)一的定論，美國本尼迪克特·金斯伯里教授的觀點是目前為止最具代表性的。他將其定義為:“包括那些促進或以其他方式影響全球行政機構問責性,特別是確保其達到透明度、參與性、合理決策和合法性方面的充分標準以及對其形成的規(guī)則和決定提供有效審查的機制、原則、慣例和支持性的社會認同?！盵1]金斯伯里教授認為“全球行政”包括五種形態(tài)：正式國際組織的行政、基于國內官員之間合作安排的跨國網(wǎng)絡所實施的共同行動的行政、由國內規(guī)制者在條約以及網(wǎng)絡和其他合作機制下實施的分散行政、政府間和私人混合型安排的行政、具有規(guī)制職能的私人機構的行政。

我們把全球化看成一種多層次、多領域的跨國滲透，為了規(guī)范全球性行政行為，促使決策合理、公開、透明，需要一套超國家范圍的行政法律規(guī)范和原則來約束，此類法律就是全球行政法。

2.全球行政法產(chǎn)生的基礎。15 世紀末16 世紀初，新航路的開辟使得跨國貿(mào)易飛速發(fā)展，形成了一個世界市場。該時期的跨國交流僅存在于經(jīng)濟貿(mào)易方面，但世界第一次被聯(lián)系起來，成為一個整體。進入21 世紀后，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，跨國交流已不限于經(jīng)濟層面，開始滲透于政治、文化、法律等各個領域。“在全球化之前，主權國家的領土邊界同時也是政治、經(jīng)濟、法律和文化等所有社會關系的邊界，全球化沒有消除國家領土邊界，但使社會在不同維度開始按照各自規(guī)律形成了不同的多重邊界?！盵2]經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟全球化，使得各國聯(lián)系更加密切。經(jīng)濟全球化必然會帶來法律的全球化。面對恐怖主義、移民問題、貿(mào)易自由、經(jīng)濟一體化、全球環(huán)境等問題，各國政府都無法獨立地處理這一系列問題，分散的國內管制也越來越難以應對這些全球性問題，因此，各種跨國規(guī)范體制通過國際條約或政府之間國際合作建立起來跨國網(wǎng)絡，使得許多規(guī)制和決策從國內層面轉移到國際層面。當今世界上的任何一個國家都無法置身于全球化浪潮之外，故全球行政法應運而生。

二、法律二元性理論及其困境

（一）法律二元性理論含義

所謂法律二元性理論，是指在同一個法律關系體系中，國家和個人不能同時成為其主體。國內法的主體是個人、社會組織以及國家機關，而國際法的主體只能是國家。該理論在很長一段時間內主導了國際法律關系。在17、18 世紀，國際法被定義為國家與國家之間在斗爭與合作過程中形成的規(guī)范和制度，可見傳統(tǒng)國際法的主體只能是國家。國際法的效力模式直接作用于國家，國家作為中介，再將其轉化為國內法，再作用于國內私人主體。

（二）全球化使法律二元性理論崩塌

隨著全球化的深入，“在全球治理的背景下，大量有關國際經(jīng)濟與社會管理制度得到爆發(fā)式發(fā)展，這些制度都是對全球市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟、社會、環(huán)境、信息和其它相互依存的形式發(fā)展的結果以及由這些純粹通過國家間解決這些問題存在的不足而產(chǎn)生的后果的回應”[3]，僅靠國家或單一的政府間國際組織的力量已經(jīng)很難解決國際社會上的種種問題，可見國際法的主體僅限為國家及政府間國際組織已經(jīng)顯得過于狹窄而不合時宜。以歐盟為例，如果按照法律二元性理論，只有國家才能是歐盟法律關系的主體，而行政法作為國內法，其主體為行政主體和行政相對人，那么歐盟法律體系中就不存在行政法。但實際上，歐洲行政法是客觀存在的。歐盟在建立之初便不受制于傳統(tǒng)的法律二元性理論，它吸收國家作為成員而不是將國家作為獨立的存在，其法律體系的主體不只是國家也包括個人和非政府組織。這樣更能保證歐盟法律系統(tǒng)的民主性、參與性、合理性。

在全球化背景下，除歐盟外，大量國際組織甚至私人主體在全球治理中的廣泛參與，都挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的法律二元性理論，跨國關系的主體僅為國家早已不能滿足實際需要。國家對內部事務的決定和處理逐漸地具有直接域外效力，同樣國際組織的決定也越來越多體現(xiàn)對國內私人主體的直接效力，使得法律二元性理論失去了其原有特征。

三、私人主體參與全球行政法歷程和具體體現(xiàn)

（一）私人主體參與全球行政法的兩個階段

受法律二元性理論的影響，國家和個人不能同時是一個法律體系的主體，國家內部有國內法，國家之間有國際法，國際法的主體只能是國家及政府間國際組織。隨著全球化的深入，私人主體越來越廣泛邁向國際領域，參與到超國家行政關系當中，傳統(tǒng)的法律二元性理論受到?jīng)_擊。

1.第一階段之行政國際法。第一次世界大戰(zhàn)后，人類歷史上第一個世界性政府間國際組織國際聯(lián)盟成立，國聯(lián)設立了獨立于各國政府的秘書處，開啟了行政國際法階段。行政國際法是一種國際組織內部的行政管理法，其實質是國際公務員法，即調整國際組織與其雇員之間的勞動關系和其他內部關系。國際公務員是指在國際組織及其下屬機構或專門機關工作的辦事人員，具有國際性和獨立性?！皣H組織的職員,在履行職責時,不論國籍為何,保持其作為超國家的國際公務員的國際性,只對本組織負責,為實現(xiàn)本組織的宗旨而行事”[4]，國際公務員擁有獨立的行為能力而不受任何國家意志的干涉。因此，國際公務員的出現(xiàn)，使“個人”開始成為超國家行政法的主體。只不過此時“個人”僅限于國際公務員身份。

2.第二階段之全球行政法。全球行政法是在全球治理背景下逐漸發(fā)展而形成的。它是超國家行政法的全新領域。全球行政法的主體是一個復合主體，既包括國家和國際組織，亦包括個人和非政府組織這些私人主體。金斯伯里教授認為全球行政法的主體也包括：國家、政府間國際組織、個人和非政府組織。在全球行政法發(fā)展進程中，私人主體越來越直接受到國際性規(guī)則的影響，成為超國家權力行使的對象，另一方面，私人主體越來越參與到超國家行政關系當中，成為權力的實施者或影響規(guī)則的制定者。

（二）私人主體參與全球行政法的具體體現(xiàn)

1.國際規(guī)則向國內私人領域的滲透能力增強。經(jīng)濟全球化的背景下，受限于WTO 規(guī)則等，國家喪失了對經(jīng)濟流動的絕對控制，卻保留了對法律的控制。為了提高效率，國際法律規(guī)則也在不斷適應這種超國家性，國際規(guī)則向國內私人領域的滲透能力有所增強，越來越直接影響到國內的私人主體。筆者將以國際食品安全標準、勞工權利的保護和世界銀行為例來說明這種滲透力的提升。

（1）食品安全標準。國際食品法典委員會（CAC）是由聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織共同建立，通過制定國際食品安全標準來保障消費者健康和確保國際食品貿(mào)易公平的一個政府間國際組織。1963年國際食品法典委員會通過關于食品衛(wèi)生方面的國際標準，成員國可以選擇“完全接受”或者“附限制條件接受”。接受這些標準的國家，有責任保證所有在國內分配的國產(chǎn)產(chǎn)品和出口產(chǎn)品接受統(tǒng)一、公平的檢驗標準，并保證外國的合規(guī)產(chǎn)品（除禁止銷售的產(chǎn)品外）在國內的自由分配。對于附限制條件接受條款的國家，應當指出不能在境內自由分配的具體產(chǎn)品，并作出合理解釋。

但CAC的規(guī)制具有兩方面局限：一是約束范圍狹窄，無法約束未加入CAC的國家；二是沒有建立有效機制對“附限制條件接受”的限制條件進行約束。由此看來，國際上并沒有真正擁有普遍承認的國際食品安全標準，國際規(guī)則很難向國內滲透。

不過隨著世界貿(mào)易組織（WTO）的建立，通過了《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》（簡稱SPS協(xié)議），SPS 吸收了CAC 關于食品衛(wèi)生的條款，使CAC 規(guī)則具有了更為普遍的實際效力。其一，約束范圍擴大。那些曾經(jīng)不是CAC 成員國，以及曾經(jīng)附限制條件接受CAC 標準的國家，只要他們現(xiàn)在是WTO 的成員國，就都受制于SPS 所承認的CAC 規(guī)則。其二，該協(xié)議對CAC 中“附限制條件接受”的限制條件進行了嚴格的約束，國家難以用限制條件來排除CAC規(guī)則的適用。因此，國際規(guī)則向國內法律系統(tǒng)的滲透能力有所增強。

（2）勞工權利的保護。國際勞工組織（ILO）是聯(lián)合國的一個專門機構，旨在通過制定國際勞工標準以促進社會公正和保護國際公認的人權和勞工權益。自1919年成立以來，ILO 通過了大量的國際勞工公約和國際勞工建議書。但ILO缺乏一種保障公約得以實際執(zhí)行的制裁機制。當國家拒絕履行公約規(guī)定的義務時，國際勞工組織沒有給予制裁的權力。國際規(guī)則在向國內私人主體適用的過程中，受到了來自國家層面的阻礙，國際規(guī)則向國內滲透的能力不足。

不過隨著聯(lián)合國契約組織（GC）的建立，國際規(guī)則向國內滲透的能力有所提高。GC 吸收了ILO 和《世界人權宣言》的原則和規(guī)則，使得各企業(yè)與聯(lián)合國各機構、國際勞工組織、非政府組織以及其他有關各方結成合作伙伴關系，共同建立一個更加廣泛和平等的世界市場。雖然從表面上看，GC 不享有令私營企業(yè)遵守這些國際規(guī)則的直接執(zhí)法權，但這些私營企業(yè)為了追隨GC，必須保證其行為符合GC 的規(guī)則和原則，于是這些規(guī)則和原則對私營企業(yè)便有了直接的可執(zhí)行力。即使一國尚未通過ILO規(guī)則，其國內的私人主體也會主動地遵循GC的標準。因此，GC建立的意義就在于，使國際規(guī)則向國內私人領域的滲透能力得以增強。

（3）世界銀行。全球性經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，說明了全球化使世界經(jīng)濟成為了一個有機整體，國家間相互依賴性增大，一榮俱榮，一損俱損。類似世界銀行和國際貨幣基金組織這樣的全球性金融機構，通過采取財政措施，如提供經(jīng)濟援助或進行經(jīng)濟制裁，進而直接影響到各國國內私人主體。

2.私人主體成為全球行政法主體的具體體現(xiàn)。（1）個人參與全球行政關系之中。參與超國家行政關系的私人主體，不再局限于國際公務員與國際組織的內部關系?，F(xiàn)階段，私人主體廣泛且直接地參與到超國家行政關系中，比如非政府性代表參與國際會議以及人權的國際保護。越來越多的非政府性代表作為國家代表團參加國際性會議，并影響著國際決議的作出。比如國際勞工組織（ILO），由政府提名的企業(yè)代表和勞工代表有權參加國際勞工組織會議。雖然這些代表由其政府提名，然而一旦獲得代表資格，該代表就脫離其國家政府，獨立行使投票權。并且，他們與其他國家的企業(yè)代表和勞工代表共同參與管理委員會代表的選舉與規(guī)則的制定。在這樣的體制下，個人就參與到全球行政關系中，并影響著國際規(guī)則的制定與行使。

此外，在人權的國際保護上，也體現(xiàn)了私人主體在超國家行政關系中的參與。在一般情況下，保障人權的義務由國家來承擔，有學者以此否認私人主體已經(jīng)參與到國際法律關系之中。他們認為“它與其他國際法分支沒有什么區(qū)別,國際人權公約中的權利和義務關系仍然是國家之間的關系?！盵5]但是在面臨殖民主義、種族歧視、外來侵略、恐怖主義、人道災難、空氣污染等特殊情況下，若國家無力保護人權，根據(jù)“用盡當?shù)乇Ｗo”原則，人權保護的義務就可以超越主權國家的界限，由國際社會伸予援手。

實際上，對于人權的保護，一方面，國際社會提供機制保護人權。比如根據(jù)《歐洲人權公約》第34 條的規(guī)定，任何個人、非政府組織、私人組織的合法權利受到公約締約國的侵犯，都可以向歐洲人權法院提起訴訟，不得以任何形式阻礙此權利的行使。這就將個人人權置于國際司法機構的監(jiān)督和保護之下。另一方面，當個體人權受到國際條約的損害時，個人也可以在國內機制中尋求救濟。比如歐洲許多人向國內法院提起訴訟，質疑執(zhí)行聯(lián)合國安理會制裁的歐盟條約。顯然私人已經(jīng)參與到這種超國家行政關系當中。

（2）個人直接受制于國際組織。傳統(tǒng)上國際規(guī)則必須經(jīng)過國家的承認才能到達國內私人主體，晚近國際組織跨過國籍國直接向自然人行使權力漸有端倪。最為典型的例子要屬聯(lián)合國1267委員會和聯(lián)合國難民署。聯(lián)合國1267委員會又稱制裁“基地”組織和塔利班委員會，是聯(lián)合國安全理事會的一個附屬機構，主要是落實聯(lián)合國安全理事會決議，是將國際恐怖主義分子、組織或參與恐怖主義融資者列入黑名單，并給予制裁措施。它作為一種國際機構，直接對個人行使權力。除此之外，聯(lián)合國難民署（UNHCR）也直接對個人行使權力。聯(lián)合國難民署成立的目的是保護難民的權利和健康，其職能主要涉及對難民資格進行認定，并對難民營進行日常管理。因此，個人主體直接受到聯(lián)合國難民署作出的行政性決定影響。

綜上所述，個人越來越廣泛地直接參與到超國家行政關系當中，并直接受制于這些超國家行政機構。因此，個人已成為超國家行政法的主體，這是全球行政法的重要特征。

3.非政府組織成為全球行政法主體的具體體現(xiàn)。（1）非政府組織參與全球行政關系。非政府組織（NGO）是指“主要由個人或者民間團體等非政府性質的單位，按照自愿和依法建立、參與的原則成立的，具有自己獨立的章程、宗旨、組織機構、資本，并在組織目的和章程范圍內獨立承擔責任的跨國性非營利性組織?！盵6]非政府組織在處理跨國事務上發(fā)揮著重要作用。近年來，非政府國際組織的數(shù)量急劇增加，他們通過發(fā)表法律意見和游行示威等方式來表達自己的利益訴求，在國際社會上占據(jù)不可忽視的地位。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第17條第1款的規(guī)定，給予了非政府組織一種諮商資格，可以在會上做書面或口頭發(fā)言。雖然這僅是一種諮商的資格，但足以影響到國際組織作出的最終決定?！胺钦g國際組織參加國際關系是基于自身獨立的意志，而非任何國家的授權或者個案裁量，完全是基于國際法的規(guī)定，獨立的參與到國際關系中。”[7]

（2）非政府組織作為超國家規(guī)制機構直接行使權力?！昂芏嗫鐕?guī)制的職能由私人機構實施，與很多政府間國際組織相比，它們還可能更加有效”。[8]世界反興奮劑機構就是一個非政府性質的私人機構，其基本職能是制定反興奮劑規(guī)則，審核運動員參賽資格，監(jiān)督興奮劑的使用以及進行日常事務的管理。類似的非政府國際組織還有國際標準化組織、環(huán)球銀行金融電信協(xié)會等。毋庸置疑，這類非政府組織機構在國際事務的管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。非政府組織儼然已成為超國家行政關系中的主體，這是全球行政法的又一重要特征。

四、私人主體參與全球行政法面臨的挑戰(zhàn)及回應

（一）私人主體參與全球行政法目前面臨的主要問題

全球行政法作為新的一個研究領域，私人的參與過程中其本身也凸顯許多難以克服的問題，包括民主赤字、問責困難、信息不透明等。

1.民主赤字。在全球層面，每個國家和民族都有自身的政治、經(jīng)濟、文化背景，各國的發(fā)展程度也不盡相同，因此有著不同的民族認同，全球行政很難反映全世界人民的利益，于是就缺乏了公眾基礎，且全球行政法主體和客體都具有復雜性，跨國規(guī)制權力運用也就產(chǎn)生了代表性不夠、程序不透明、公眾參與度不高等民主赤字問題。

2.信息不透明等程序性問題。全球行政法原則的要素包括：“責任性、透明與信息的獲取、參與、訴諸獨立法院的權利、正當程序權利,包含獲得聽證的權利、決定說明理由的權利與合理性?！盵9]然而，全球行政法在實際中卻很難保證這些程序性原則得以貫徹實施。

很多時候個人和非政府組織只能夠從國際組織那里獲得少量的信息，并且這些信息可能并不真實，存在信息不對稱的情況。以世界銀行（WB）為例，雖然它在1994 年便建立了信息披露制度，但在后來的發(fā)展中，世界銀行限制了信息披露的范圍。WB明確規(guī)定了公眾可獲得的信息種類，并對每一種類的具體信息設置了披露限制和條件。此外如果披露的信息可能損害到世界銀行的利益，WB則可以行使廣泛的自由裁量權以排除信息的披露。

此外，一些國際組織在實施全球行政行為時，還存在程序不當、不告知相對方理由、不聽取相對人意見等損害相對方權利的情況。據(jù)披露的消息，聯(lián)合國難民署存在著踐踏難民人權的行為，比如拒不向難民申請者提供被拒絕的理由、不公開難民認定的程序、難民營管理中的體罰虐待等。又如聯(lián)合國1267 委員會最初將個人或組織列入黑名單的程序過于簡化，違反程序正當原則。其次，它缺乏正式的除名程序，個人一旦被列入黑名單，不能自己直接向委員會提出除名并解除制裁的申請，只能依靠國籍國向1267委員會提出申請。

3.問責機制缺失。全球行政空間是一個多層次、多主體參與的超國家行政關系綜合體，然而全球行政空間中并沒有一個全球層面的世界性政府，也沒有強制力進行問責。全球行政法缺少類似國內行政法的問責和救濟機制，并且在全球范圍內劃分行政責任的難度很大，因此對濫用權力的主體很難有效地進行問責。比如國內法院對聯(lián)合國安理會等國際機構的質疑，以及WTO 上訴機構對國內行政程序的質疑[10]。

（二）私人主體參與全球行政法的完善

全球行政法和國內行政法一樣，既包括組織性規(guī)則、實體性規(guī)則也包括程序性規(guī)則。如上所述，不難看出“全球行政法領域的聚集點不在于實體規(guī)則的具體內容，而在于透明度、參與性、合理決策和確保全球治理合法性有關的既有或潛在的原則、程序規(guī)則、審查機制和其他機制?！北Ｕ纤饺酥黧w在全球行政關系中的權利，是全球行政法亟待解決的問題。

1.保障私人主體參與全球行政法的民主性。要解決全球行政法中民主赤字問題，就要努力讓更多的非政府組織和私人主體參與到全球行政法中來，并“通過透明的決策程序給各參與方提供辯論和政治對話的機會，保障參與方的代表性，從而彌補因缺乏選舉導致的民主合法性的喪失?！盵11]面對此種難題，我們不僅要更多地將國內行政程序法中的根本制度，包括聽證制度、說明理由制度、信息公開制度和回避制度移植到全球行政法層面；還要為私人主體提供更多的權利救濟渠道，比如賦予私人主體直接提出復議的權利，保障私人主體能夠向其他的機構申請救濟的權利等。

2.提高全球行政法透明度。為了提高全球行政法的透明度，使國際領域內的決策公開透明，保障私人主體在全球行政關系中的權利，應當充分借鑒國內行政法中的程序性原則，建立權力行使方“以公開為原則，保留為例外”的信息披露制度或國際慣例，做到及時、準確，提高信息公開質量。

3.完善全球行政法問責機制。對此，目前只能“寄望于一些比較寬泛的監(jiān)督機制，比如市場壓力、法定的監(jiān)督機構、非政府組織、媒體等能促使權力行使者證明權力行使的正當性。”[12]金斯伯里教授曾提到過三種模式來建立全球行政法的問責機制。第一種是構建一種替代性問責機制，這種機制將會超出一般的國內行政法機制的范疇：它們將包括等級、監(jiān)督和法律問責等形式,并以市場及同類機構施加的壓力、金融控制和公共聲譽為依靠。金斯伯里教授指出由于強勢國家一般更容易受到談判限制的制約，因此該問責機制仍具有其局限性。第二種模式是有關基準、借鑒、創(chuàng)新、監(jiān)督和相互學習的能動實驗主要模式，該模式中，相同或不同層級中的不同機構和行為體不具有明確的等級關系或者對彼此進行審查,而是相互獨立運行，就像歐盟的開放性協(xié)作機制。第三種則是相互挑戰(zhàn)和加強的模式，不同層級的參與和審查將維持一種并不清晰的關系,從而使每個實體都可以按自身的規(guī)范原則和標準為基礎來挑戰(zhàn)其他實體。

五、結語

全球化與全球治理使曾經(jīng)的法律二元性理論逐漸瓦解，國家不再是超國家層面法律關系的唯一主體，越來越多的私人主體勢不可擋地邁向超國家領域。全球行政法作為一種超國家行政法，其發(fā)展經(jīng)歷了一個漫長的過程。這種超國家行政法的第一個階段國際行政法的發(fā)展中，我們可以看到國內的規(guī)定越來越直接影響到國外的主體。非政府組織和個人這類私人主體越來越多直接地參與到這種超國家關系中來。這兩個階段的發(fā)展已經(jīng)不同于它們本來的形態(tài)，全球行政法就是這兩個階段不斷發(fā)展的融合，它的主體為一個復合主體，既包括國家和政府間國際組織，也包括個人和非政府國際組織這樣的私人主體，這是全球行政法的本質區(qū)別。不過全球行政法作為新興的一個研究領域，其本身也存在許多難以克服的問題，包括民主赤字、問責困難、信息不透明等。隨著私人主體越來越多地參與到全球行政法中，我們必須保障它們作為主體應當擁有的權利，建立公平的程序規(guī)則和審查機制，并為其提供司法救濟途徑，以保證全球行政行為的規(guī)范性、合理性與正當性。