王華鳳，施從美

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

一、研究緣起

2019年12月以來(lái)，湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)多起病毒性肺炎病例，均診斷為病毒性肺炎/肺部感染。此次疫情所具有的突發(fā)性及傳染性，使其在短時(shí)間內(nèi)迅速?gòu)娜珖?guó)蔓延開來(lái)。2020年1月20日宣布成立武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部，1月23日10時(shí)武漢封城，1月24日武漢市開啟公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，至此全國(guó)各地逐步開啟公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。從新冠肺炎病毒確認(rèn)人傳人，到全國(guó)開啟公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，僅一個(gè)月的時(shí)間，中央政府及各級(jí)地方政府積極出臺(tái)各種應(yīng)對(duì)政策，及時(shí)進(jìn)行封城，山東P縣政府也及時(shí)做出人員調(diào)整。但由于在疫情前期，P縣政府對(duì)形勢(shì)的判斷不夠準(zhǔn)確，錯(cuò)過(guò)了疫情防控的最佳時(shí)期。同時(shí)，疫情初期，P縣政府信息透明化低，導(dǎo)致大眾輿情偏離。部分官員的責(zé)任規(guī)避行為也造成了疫情信息的“瞞報(bào)”。P縣作為山東省最大的縣，人口眾多，人員流動(dòng)性強(qiáng)。P縣政府的消極作為，社會(huì)組織參與渠道的阻塞，企業(yè)等多元主體參與的不足，導(dǎo)致P縣迅速淪為山東省的“重災(zāi)區(qū)”。面對(duì)急劇惡化的情況，P縣政府在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，及時(shí)轉(zhuǎn)變治理方式，結(jié)合本地實(shí)際情況，以政府為主導(dǎo)，積極鼓勵(lì)多元社會(huì)力量參與到疫情防控中來(lái)。各基層工作人員大力排查肺炎患者，醫(yī)院等部門設(shè)立發(fā)熱門診，企業(yè)等各方社會(huì)力量捐款捐物，社會(huì)組織積極參與社區(qū)防控治理。截至2020年2月底，隨著部分省市公共衛(wèi)生事件等級(jí)逐步降為二級(jí)響應(yīng)，P縣也開始逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)。在這種轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，縣政府如何與多元社會(huì)力量適時(shí)調(diào)整符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀的治理策略？如何從疫情初期被動(dòng)分散的防御型治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恢?政府為主導(dǎo))多元(社會(huì)組織、企業(yè)等多元力量參與)”的控制型治理，值得我們深入探索。因此，筆者追蹤了P縣政府、企業(yè)、社會(huì)組織等部分工作人員，并進(jìn)行了深度訪談。

二、文獻(xiàn)回顧

2019年底我國(guó)爆發(fā)了COVID-19(新冠肺炎病毒)，此次疫情具有突發(fā)性、群體性(傳染性)、不可預(yù)知性、復(fù)雜性、不確定性等，被列為重大公共安全衛(wèi)生事件。面對(duì)這種突發(fā)性緊急管理事件，政府如何聯(lián)合社會(huì)組織等社會(huì)多元力量進(jìn)行社會(huì)治理？西方國(guó)家早就對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了討論。西方學(xué)者Jnnifer Wilson認(rèn)為，在面臨此類突發(fā)性應(yīng)急管理事件時(shí)，政府應(yīng)該建立一個(gè)完整的應(yīng)急管理組織架構(gòu)，包括聯(lián)邦政府、州政府、縣政府、市政府和社區(qū)等各部門各層級(jí)實(shí)現(xiàn)跨部門跨層級(jí)的協(xié)同合作[1]。Eisinger也認(rèn)為面臨緊急突發(fā)性事件時(shí)，除了要跨部門跨層級(jí)協(xié)同治理之外，還應(yīng)建立聯(lián)邦政府與各政府部門之間的密切合作，共同應(yīng)對(duì)[2]。Robert認(rèn)為在突發(fā)性緊急衛(wèi)生事件時(shí)，政府的危機(jī)決策及政策是十分重要的[3]。Bies認(rèn)為不僅政府而且社會(huì)組織的重要作用也必須重視。也有學(xué)者認(rèn)為，在政府與各部門的合作中，及時(shí)有效的信息溝通和信息共享是應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事件重要一環(huán)[4]。中國(guó)學(xué)者姜秀敏認(rèn)為在面臨此類突發(fā)性事件時(shí)，政府信息公開有利于政府更好地維護(hù)社會(huì)公共安全、保障公民知情權(quán)、有效地遏制謠言傳播及塑造良好的政府形象[5]。蔣明敏也認(rèn)為政府信息公開是解決突發(fā)性事件的重要步驟，但必須將制度、文化建設(shè)和行為改進(jìn)相結(jié)合，發(fā)揮政府、媒體、民間組織和廣大社會(huì)公眾的合力[6]。游志斌以美國(guó)第三代全國(guó)突發(fā)事件管理系統(tǒng)的變革為例，認(rèn)為突發(fā)性事件最重要的是統(tǒng)一行動(dòng)，即指政府統(tǒng)一指揮，各社會(huì)組織及其它各機(jī)構(gòu)共同聽從政府協(xié)調(diào)，提升突發(fā)事件的效率與效能[7]。我國(guó)社會(huì)組織自改革開放發(fā)展初始就具有較強(qiáng)的行政色彩，“政府管社會(huì)”、政府做決策，仍然是最熟悉的慣性模式和日常經(jīng)驗(yàn)[8]。但現(xiàn)今，隨著社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展，企業(yè)等社會(huì)力量的責(zé)任感提高，這種“一主多元”的治理格局才是符合我國(guó)當(dāng)下的實(shí)際情況的。從2003年的“非典”、2008年的“汶川地震”、2009的“甲型H1N1”到2019年的“登革熱”，國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然對(duì)重大緊急性事件中政府的治理政策、策略、方法等研究逐步完善，但對(duì)政府與社會(huì)組織等多元社會(huì)力量協(xié)同合作的研究還不夠深入?，F(xiàn)今，面對(duì)COVID-19的突發(fā)，我國(guó)政府如何在“一主多元”的治理格局下有效控制疫情，其治理方式值得深思。本文以山東P縣為例，對(duì)疫情防控中P縣如何以“一主多元”治理格局去實(shí)現(xiàn)“防御型治理”到“控制型治理”的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了初步探索。

三、防御：政府與社會(huì)組織等多元力量分散治理

新冠疫情爆發(fā)之初，中央及各地政府針對(duì)本地實(shí)際情況積極做出政策調(diào)整。此次疫情具有的突發(fā)性、傳染性等特征需要政府準(zhǔn)確、及時(shí)的治理政策。面對(duì)大量的人口流動(dòng)現(xiàn)狀，如何進(jìn)行準(zhǔn)確防控，是P縣政府的首要目標(biāo)。但疫情初期， P縣政府的責(zé)任規(guī)避、疫情信息的不明確、自我保護(hù)式的“防御型治理”使其及時(shí)性反應(yīng)能力嚴(yán)重下降。同時(shí)，社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量參與渠道不足，各主體分散治理，使P縣失去疫情防控的最佳時(shí)機(jī)。

1.疫情信息不公開，網(wǎng)絡(luò)輿情偏離

政府信息公開，是指政府把自己及相關(guān)部門的信息在保證其準(zhǔn)確性的前提下，及時(shí)準(zhǔn)確的以正確的方式對(duì)公民公開，以確保公民的知情權(quán)[5]。信息公開是解決重大突發(fā)性事件的重要一環(huán)。信息及時(shí)公開不僅可以使公民主動(dòng)積極了解情況并參與到政府的管理中來(lái)，保證政府有序高效的政策實(shí)施，還可以防止虛假信息的傳播，及時(shí)準(zhǔn)確的控制輿情。疫情初期，由于P縣政府對(duì)于此次疫情的忽視，對(duì)于信息的真實(shí)性未能及時(shí)確認(rèn)。因此，沒(méi)有及時(shí)做到信息的公開，錯(cuò)過(guò)了疫情防控宣傳的最佳時(shí)期。據(jù)P縣政府工作人員回憶(來(lái)自筆者與P縣政府工作人員的訪談?dòng)涗?，“當(dāng)時(shí)只是網(wǎng)絡(luò)上在傳播這些消息，我們就沒(méi)有很重視，更別提去核實(shí)了。再說(shuō)了，當(dāng)時(shí)武漢市政府都沒(méi)有明確消息，我們天高皇帝遠(yuǎn)的，也不想去操心，就沒(méi)有多此一舉去核實(shí)”。

同時(shí)，信息的準(zhǔn)確性是防控疫情的必要條件。信息的準(zhǔn)確能夠提高疫情防控的效率，及時(shí)規(guī)劃防控范圍，確保醫(yī)療的后續(xù)保障，明確各部門的政策調(diào)整。但由于P縣政府的部分工作人員不夠重視、不夠?qū)I(yè)，對(duì)各社區(qū)居民的健康醫(yī)療信息確定時(shí)，沒(méi)有做到徹底的核實(shí)，而且忽視了部分公民的“逃避”心理，在進(jìn)行疫情人員排查時(shí)，沒(méi)有及時(shí)查漏補(bǔ)缺，造成信息的不完善及不準(zhǔn)確。這極大增強(qiáng)了疫情的傳染力度，增加了疫情的防控難度。P縣防疫衛(wèi)生工作小組某工作人員說(shuō)：“其實(shí)，我們現(xiàn)在也很后悔當(dāng)時(shí)的做法的，當(dāng)時(shí)雖然確定了疫情有傳染性，但覺(jué)得我們離武漢這么遠(yuǎn)，也傳不過(guò)來(lái)。政府雖然做出了疫情排查的命令，但是大家工作上帶著這種心理排查時(shí)也就沒(méi)有十分認(rèn)真，社區(qū)居民也覺(jué)得沒(méi)必要，因?yàn)橐咔榕挪樾枰獑?wèn)很多問(wèn)題，居民基本選擇逃避，我們工作人員也就做做表面工作。所以導(dǎo)致了疫情信息的不準(zhǔn)確，延誤了居民隔離的時(shí)機(jī)。”如今，新媒體傳播速度快、范圍廣、受眾多。由于疫情初期政府信息公開的不準(zhǔn)確不及時(shí)，造成了網(wǎng)絡(luò)輿情嚴(yán)重偏離。新浪微博某大V惡意截取P縣網(wǎng)站發(fā)布的醫(yī)院救治的現(xiàn)場(chǎng)畫面，故意宣揚(yáng)成大量病人死亡。這段視頻在短短一天時(shí)間內(nèi)，轉(zhuǎn)發(fā)量超60.7萬(wàn)，嚴(yán)重扭曲了事實(shí)，惡意引導(dǎo)了輿論。根據(jù)“首因效應(yīng)”，人們通常對(duì)首發(fā)公之于眾的信息信任度更高一些。因此，P縣政府在突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)沒(méi)有及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息，加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)、輿情分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，沒(méi)有及時(shí)澄清不實(shí)傳言，嚴(yán)厲打擊借機(jī)生事、惡意造謠傳謠等行為，使網(wǎng)絡(luò)輿情被惡意引導(dǎo)，造成了公民恐慌，加大了疫情防控管理的難度。

2.P縣政府專業(yè)能力不足，協(xié)同體制僵化

政府作為社會(huì)治理的最重要主體，其在疫情防控過(guò)程中，有著重要作用。我國(guó)政府的權(quán)威性及公信力使人們對(duì)于政府解決此次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有很高的期待。但從當(dāng)時(shí)來(lái)看，P縣政府面臨兩大問(wèn)題。

其一，P縣政府專業(yè)能力不足。政府作為政策管理及實(shí)施部門，其在調(diào)查走訪、信息采集、物資募捐、心理輔導(dǎo)等方面與專業(yè)社會(huì)組織有著很大區(qū)別。在疫情初始，各部門工作人員面臨大量工作，人力資源嚴(yán)重不足。P縣政府職能的有限性導(dǎo)致各部門在疫情防控時(shí)，面臨很大困難。信息收集及統(tǒng)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)，物資募捐及分發(fā)不及時(shí)，公民心理輔導(dǎo)能力不夠，嚴(yán)重降低了疫情防控的效率。據(jù)P縣疫情防控小組某工作人員回憶：“我們是政府工作人員，又不是專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)，信息收集、統(tǒng)計(jì)、檢索等所需的軟件我們都不會(huì)用。而且，社會(huì)各界的捐贈(zèng)物資由于我們沒(méi)法、也沒(méi)時(shí)間去做專業(yè)性分工，一些女性物資就一直囤積在那，最后就隨便給大家分了一下。對(duì)于心理輔導(dǎo)，我們就更不專業(yè)了。我們還需別人的心理輔導(dǎo)呢，又怎么會(huì)對(duì)居民做心理輔導(dǎo)呢?！倍鐣?huì)組織有著專業(yè)性工作人員，對(duì)于疫情信息的排查和檢測(cè)擁有豐富經(jīng)驗(yàn)，且在物資募捐等方面有強(qiáng)大的號(hào)召力，比政府更具專業(yè)性。但就當(dāng)時(shí)情況來(lái)看，P縣整體還處于被動(dòng)防御狀態(tài)，各社會(huì)治理主體呈現(xiàn)分散治理態(tài)勢(shì)。

其二，P縣政府協(xié)同體制僵化。政府的協(xié)同治理主要體現(xiàn)在內(nèi)部及外部。就內(nèi)部來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)的“重穩(wěn)”思想，使部分工作人員為保留職位、免除問(wèn)責(zé)而在面臨協(xié)同合作時(shí)產(chǎn)生規(guī)避行為。P縣某政府部門在面對(duì)各部門協(xié)同控制疫情時(shí)，為逃避責(zé)任，選擇“瞞報(bào)”或“漏報(bào)”信息，給疫情防控造成嚴(yán)重阻礙。P縣政府辦某工作人員告訴筆者，“在疫情開始防控時(shí)，我們私底下流傳著幾句話：‘疫情期間，誰(shuí)出頭誰(shuí)就下來(lái)’；‘能瞞就瞞，瞞不住再上報(bào)’；‘各部門先管好自己的事，別參與別人的事’”。這種責(zé)任感的缺失，主要原因就是P縣政府各部門協(xié)同治理體制僵化，監(jiān)督管理機(jī)制不健全所造成的。就外部來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織在P縣的發(fā)展還處于初級(jí)階段，其話語(yǔ)地位就政府部門來(lái)說(shuō)還處于弱勢(shì)。傳統(tǒng)的政府“單中心”管理體制及“官本位”思想，使P縣政府處于治理的絕對(duì)主導(dǎo)地位。因此，P縣政府對(duì)于社會(huì)組織參與協(xié)同治理的思想還比較僵化，對(duì)其參與疫情防控保持觀望態(tài)度。正如P縣政府某位領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)，“一開始，我們是真的覺(jué)得，政府才是主體，我們治理就好，我們自己內(nèi)部各部門去合作，不需要其他組織參與。而且怕社會(huì)組織、企業(yè)等做出點(diǎn)事，就大肆宣傳，從而搶了我們政府的風(fēng)頭”。

3.P縣當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織參與渠道不足，參與無(wú)序化

“社會(huì)組織”在國(guó)際上通常被稱為“非營(yíng)利組織(NGO)”“第三部門”“非政府組織”。雖然名稱不同，但定義基本一致，都是指一定數(shù)量的固定成員為了特定的目標(biāo)，使用規(guī)范化的手段和結(jié)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)的組織形式[9]。在中國(guó)，社會(huì)組織主要包括經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、慈善類和社區(qū)社會(huì)組織等[10]。經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織專業(yè)性比較強(qiáng)，在應(yīng)急事件中可以提供專業(yè)性信息支持，同時(shí)通過(guò)社會(huì)組織公眾號(hào)及時(shí)傳播信息。社會(huì)福利類社會(huì)組織在突發(fā)性事件中可以更加快速的行動(dòng)介入，參與到救援與災(zāi)區(qū)服務(wù)中去。慈善類社會(huì)組織因其非盈利性、志愿性、自組織性、獨(dú)立性和公益性等特征使公民對(duì)其具有強(qiáng)大的信任度。這種信任度使其更大程度的動(dòng)員人民捐款捐物，保障物資充足。社區(qū)類社會(huì)組織最大的目的就是心理輔導(dǎo)以提高社區(qū)居民的健康意識(shí)，保護(hù)自己。P縣在疫情前期，由于當(dāng)?shù)卣枷虢┗?，包辦思想較強(qiáng)，P縣各社會(huì)組織面臨疫情防控參與渠道不足，造成了無(wú)序參與的狀態(tài)。同時(shí)，信息的不準(zhǔn)確、不及時(shí)，當(dāng)?shù)卣畔⒐蚕頇C(jī)制的不暢通，嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的專業(yè)性援助。首先，經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織無(wú)法確定信息資源，不能保證疫情信息的準(zhǔn)確公開，進(jìn)而影響社會(huì)福利類社會(huì)組織的社會(huì)救助。其次，慈善組織無(wú)法根據(jù)信息開展募捐，社區(qū)社會(huì)組織無(wú)法與社區(qū)居委會(huì)做好相關(guān)人員信息處理。同時(shí)，由于P縣政府與社會(huì)組織的信息溝通不足，通常造成同地區(qū)重復(fù)捐贈(zèng)物資，而有的地區(qū)一份都沒(méi)有，造成疫情防控的無(wú)序化，影響疫情防控效率。以P縣Y慈善組織為例，在疫情開始時(shí)，Y慈善組織積極聯(lián)系各行各業(yè)，募捐到了大量口罩及醫(yī)用物資。但對(duì)于各地區(qū)醫(yī)院的情況不了解，在與政府聯(lián)系不上的情況下，只能捐到疫情收治人員最多的醫(yī)院。結(jié)果，政府、企業(yè)、其他愛(ài)心人士全部都把物資捐贈(zèng)了此醫(yī)院，而其他醫(yī)院醫(yī)療物資緊缺，最基礎(chǔ)的醫(yī)療救助都無(wú)法保證，影響了疫情救治的效率。

4.當(dāng)?shù)仄髽I(yè)傾向自我保護(hù)，參與力量不足

企業(yè)作為營(yíng)利組織，也是社會(huì)治理主體之一。疫情期間，P縣企業(yè)作為治理主體應(yīng)及時(shí)做好疫情防控工作。但面對(duì)P縣政府的信息溝通不足、信息公開不及時(shí)、專業(yè)性不足、協(xié)同體制僵化等情況，企業(yè)的疫情援助變得無(wú)序化，最終轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕冶Ｗo(hù)。疫情初期，P縣各企業(yè)組織積極捐款捐物，但由于P縣政府及社會(huì)組織的分散治理，導(dǎo)致企業(yè)在疫情治理中無(wú)法保障信息的準(zhǔn)確性，出現(xiàn)了“誤捐”“錯(cuò)捐”現(xiàn)象，從而造成了嚴(yán)重的疫情物資浪費(fèi)。其次，P縣政府信息的不公開透明，雙向溝通機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致多個(gè)企業(yè)同時(shí)捐給一個(gè)部門或地區(qū)，造成了物資的集聚。疫情物資捐贈(zèng)重復(fù)，降低了疫情控制的效率。同時(shí)，企業(yè)作為營(yíng)利組織，其聲譽(yù)是其營(yíng)利的一部分。企業(yè)捐款捐物，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有相應(yīng)的鼓勵(lì)及信譽(yù)支持，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感將會(huì)降低，參與力量將會(huì)不足。

有企業(yè)相關(guān)人士表示：“我們企業(yè)本就是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但面對(duì)疫情，作為社會(huì)治理主體，也想貢獻(xiàn)一份力量，因此急需救助醫(yī)院信息。但在和(P縣)政府溝通過(guò)程中，(P縣)政府不僅不公開信息，也不給我們提供參與渠道，我們就只能盲目捐贈(zèng)，就造成物資捐贈(zèng)中的重復(fù)。而且，P縣政府對(duì)于我們捐贈(zèng)的物資，不僅不鼓勵(lì)，還批評(píng)我們擾亂了其捐贈(zèng)計(jì)劃，這讓我們很無(wú)奈?！?/p>

企業(yè)作為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，面臨疫情物資缺乏，縣政府管理不善的情況，其“重利”思想逐步顯現(xiàn)。部分企業(yè)開始大量販賣醫(yī)療物資，嚴(yán)重?cái)_亂正常市場(chǎng)秩序。P縣部分企業(yè)在疫情初期，以高價(jià)轉(zhuǎn)賣疫情所需防控物資，口罩、酒精、護(hù)目鏡、金銀花等全部以5～10倍價(jià)格出售。對(duì)于疫情期間人們所需日常生活用品，大幅度增漲價(jià)格，嚴(yán)重影響了人們的正常生活。P縣某商場(chǎng)曾賣出一顆白菜70元的天價(jià)，破壞了正常的市場(chǎng)秩序。

四、控制：政府與社會(huì)組織等多元力量通力合作

疫情前期，P縣政府的被動(dòng)式防御分散治理模式使縣政府在疫情防控中暴露出很大的問(wèn)題，如信息公開得不透明、不及時(shí)，協(xié)同體制僵化、獨(dú)立治理，社會(huì)組織的參與渠道缺失、參與無(wú)序化，以及部分企業(yè)對(duì)疫情防控責(zé)任感的缺失等。這些問(wèn)題促使P縣政府部門及時(shí)轉(zhuǎn)變方針政策，在保持政府主導(dǎo)治理的格局下，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織等多元力量主體參與，以“一主多元”的控制型治理，嚴(yán)格防控疫情，做好疫情管理。

1.政府加強(qiáng)主導(dǎo)地位，優(yōu)化主體分工機(jī)制

政府作為社會(huì)治理的主體，在疫情防控中起著主導(dǎo)作用。在疫情中后期，P縣政府緊急成立疫情防控小組，主要包含應(yīng)急保障組、綜合協(xié)調(diào)組、宣傳輿情組、交通聯(lián)防組、市場(chǎng)交易管理組、社會(huì)隨訪組、醫(yī)療廢物處理組、城市建設(shè)管理組、社會(huì)事業(yè)組、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行組等10個(gè)小組。這些小組協(xié)同合作，堅(jiān)持強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、突出防控重點(diǎn)、加強(qiáng)疫情趨勢(shì)和感染病例的研究分析、完善制度機(jī)制、嚴(yán)格依法防控、全面落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。面對(duì)政府職能的有限及可能存在的“失靈”現(xiàn)象，P縣政府作為治理主體，緊急轉(zhuǎn)變了策略，在“掌舵”的基礎(chǔ)上積極鼓勵(lì)多元力量參與，最大效率形成“一主多元”的治理格局。

首先，P縣政府積極出臺(tái)保護(hù)型政策，使得多元主體能夠有效參與。應(yīng)急保障組和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行組在對(duì)營(yíng)利性組織(企業(yè))等做出調(diào)查后，緊急出臺(tái)保障政策(見《關(guān)于加強(qiáng)商貿(mào)服務(wù)業(yè)疫情防控工作的通知》)：“在疫情防控時(shí)期，企業(yè)等營(yíng)利性組織主動(dòng)參與疫情治理，積極捐款捐物的，按情況給予稅收減免。醫(yī)療衛(wèi)生物品生產(chǎn)的企業(yè)，主動(dòng)開工的，給予政策支持和相應(yīng)稅收減免?！蓖瑫r(shí)，對(duì)社會(huì)組織參與疫情防控，應(yīng)急保障組、綜合協(xié)調(diào)組做了明確保障(《關(guān)于全省、全市疫情防控工作調(diào)度視頻會(huì)議安排部署事項(xiàng)和責(zé)任分工的通知》)：“對(duì)于疫情期間參與防控工作的社會(huì)組織，給予免費(fèi)專業(yè)化培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)疫情期間貢獻(xiàn)較大者給予物質(zhì)鼓勵(lì)，且對(duì)社會(huì)組織未來(lái)發(fā)展出臺(tái)了明確政策保障?！贝送?，對(duì)于黨員組織參與疫情防控，P縣縣委辦公室明確規(guī)定(見《關(guān)于黨員干部沖在前堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的通知》)：“疫情防控一線表現(xiàn)突出的優(yōu)秀黨員干部將在P縣黨建公眾號(hào)開設(shè)專欄，對(duì)各單位上報(bào)的先進(jìn)典型，進(jìn)行宣傳報(bào)道，并將優(yōu)秀典型向上級(jí)黨建、燈塔黨建推送?？h委組織部根據(jù)各單位上報(bào)情況，每周進(jìn)行統(tǒng)計(jì)通報(bào)，并建立疫情防控考察識(shí)別干部情況臺(tái)賬，推薦結(jié)果將作為干部培養(yǎng)、選拔、評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲、調(diào)整的重要依據(jù)。”明確的政策支持，使政府在發(fā)揮主導(dǎo)地位的同時(shí)，帶動(dòng)了多元力量參與到疫情防控中來(lái)。

其次，保證信息公開透明，做好輿情信息管理。政府作為社會(huì)治理主體，承擔(dān)著信息公開的責(zé)任，政府的公信力會(huì)加強(qiáng)信息的可信度，同時(shí)引導(dǎo)人們正確做出防護(hù)。為了保證政府信息的公開透明，促使社會(huì)組織、企業(yè)等多方力量參與疫情治理，P縣政府緊急開通官方防控?zé)峋€，同時(shí)利用微博，微信等新媒體廣開公眾號(hào)及官方網(wǎng)站，利用留言和互動(dòng)的方式使更多的人主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)，利用人民群眾的力量和新媒體的快速傳播性使疫情傳播更加公開透明化，減少虛假信息的傳播，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)積極主動(dòng)與P縣政府合作，積極開發(fā)信息傳播程序和各種專業(yè)APP(數(shù)字平原、滿謙資訊)等使信息更能上傳下達(dá)，溝通更加便利、透明。

被訪P縣政府工作人員表示：“我們政府工作人員每天都會(huì)及時(shí)各種APP上更新信息，也回答和統(tǒng)計(jì)公民的回復(fù)，盡量做到有問(wèn)必答，公民可以通過(guò)這些APP和公眾號(hào)，及時(shí)了解信息，主動(dòng)參與到防控工作中來(lái)，社會(huì)組織和企業(yè)等也會(huì)根據(jù)我們發(fā)布的信息給予不同的支持。而且，面對(duì)不實(shí)信息，通過(guò)各種公眾號(hào)及時(shí)做出回應(yīng)，減少了公民的恐慌，也在一定程度上維護(hù)了政府的主體地位?！?/p>

由此可見，信息的公開透明、政府公信力的提升，才能使P縣政府在疫情治理中以更高的效率完成防控。信息的及時(shí)、準(zhǔn)確，才能使社會(huì)多方力量以更有效的方式參與到疫情治理中來(lái)，提高疫情防控的效率和水平。

最后，建立健全體制機(jī)制，擴(kuò)大多元力量參與渠道。P縣政府在疫情防控初期面臨的最大問(wèn)題就是體制機(jī)制不健全，這對(duì)于疫情防控有著嚴(yán)重的阻礙作用。因此，疫情中后期，P縣政府調(diào)整部署，“該緊的緊到位、該放的放到位”，堅(jiān)決守住“大門”和“小門”，做好全流程管理工作閉環(huán)。一方面，政府積極提供支持，督促醫(yī)療機(jī)構(gòu)提升防控水平。全縣各醫(yī)療機(jī)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，都努力恢復(fù)正常醫(yī)療秩序，P縣政府及時(shí)配強(qiáng)配足醫(yī)療資源和醫(yī)護(hù)力量，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源，健全防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機(jī)制。全縣設(shè)置足夠數(shù)量的發(fā)熱、咳嗽檢測(cè)的門診點(diǎn)，確保所有疑似病例得到及時(shí)的檢測(cè)，然后實(shí)施有效隔離。另一方面，積極擴(kuò)大參與渠道，鼓勵(lì)多元力量參與。P縣政府作為社會(huì)治理主體，主動(dòng)開放和擴(kuò)大了參與渠道，優(yōu)化參與方式，放寬了條件和標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化了程序和手續(xù)，方便了更多的社會(huì)力量參與到疫情防控中來(lái)。同時(shí)把社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體參與社會(huì)治理的規(guī)定，落實(shí)到法律中去，在疫情防控中彰顯法治精神，體現(xiàn)法治理念。

2.社會(huì)組織協(xié)同參與，保障專業(yè)化治理

社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體之一，它所具有的專業(yè)性、志愿性、公益性、非營(yíng)利性等特征使其在地方治理過(guò)程中，具有很大優(yōu)勢(shì)。從2003年非典、2008年汶川地震、再到2009年甲型H1N1等重大突發(fā)性事件中，其身影隨處可見?，F(xiàn)今，新冠疫情爆發(fā)，P縣社會(huì)組織在政府的統(tǒng)一部署下，通力合作、共抗疫情。社會(huì)組織的非營(yíng)利性使其在物資募捐過(guò)程中，具有很大優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織的公益性、非營(yíng)利性，使其在公民心中有很強(qiáng)的公信力，因此在物資募捐的過(guò)程中能夠最大程度的動(dòng)員全體人民，積極捐款捐物。截至2020年3月底，P縣紅十字會(huì)、慈善組織、社工機(jī)構(gòu)共捐款捐物達(dá)10萬(wàn)多元，各種醫(yī)療物資共5萬(wàn)元。同時(shí)，面對(duì)政府人力資源不足，專業(yè)性缺乏的現(xiàn)狀，社會(huì)組織積極與政府溝通，主動(dòng)承擔(dān)物資管理工作。據(jù)慈善組織的一位工作人員介紹：“我們慈善基金會(huì)在了解到政府物資管理現(xiàn)狀后，主動(dòng)與政府聯(lián)系，主動(dòng)承擔(dān)了物資排放、分發(fā)、管理、儲(chǔ)備等工作，一定程度上減少了政府的工作量，提高了物資管理效率?！?/p>

重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，人們都會(huì)產(chǎn)生不同程度的心理焦慮，醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)患、居民等都會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的心理恐慌。醫(yī)護(hù)人員作為前線醫(yī)療保障部隊(duì)，由于深入一線，身體負(fù)荷大，面臨患者的死亡與無(wú)助，會(huì)對(duì)自己的職業(yè)產(chǎn)生懷疑，長(zhǎng)期的負(fù)面情緒會(huì)形成PTSD(創(chuàng)傷應(yīng)急后障礙)，因此，醫(yī)療人員的心理疏導(dǎo)成為重中之重。社會(huì)組織的專業(yè)性使其擔(dān)負(fù)起心理疏導(dǎo)工作，社會(huì)各界心理學(xué)專家及醫(yī)生聯(lián)合起來(lái)的心理疏導(dǎo)協(xié)會(huì)主動(dòng)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作。對(duì)于P縣參與疫情一線人員，以其專業(yè)性能力，為醫(yī)療人員送去心理治療。據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員回應(yīng)：“我們醫(yī)療工作人員其實(shí)比普通人的壓力更大，由于長(zhǎng)時(shí)間接觸病人，很怕自己傳染。而且，整天面臨人員死亡，心理壓力真的到了極致，還好社會(huì)組織的心理輔導(dǎo)，是我們慢慢放平了心態(tài)，重新投入到抗疫工作中去?！贝送?，疫情期間，由于新媒體的傳播體制不健全，造成虛假信息迅速傳播開來(lái)，人們長(zhǎng)時(shí)間接受這種信息，容易造成心理恐慌，這種心理長(zhǎng)期得不到治療會(huì)影響身體健康，同時(shí)產(chǎn)生情緒干擾，影響正常生活。P縣一些社會(huì)組織在與各社區(qū)居委會(huì)溝通后，利用網(wǎng)格化管理的制度，由“樓長(zhǎng)”帶領(lǐng)，一家一戶，一對(duì)一上門疏導(dǎo)，傳播積極觀念，使社區(qū)居民做到不信謠、不傳謠，把謠言及時(shí)扼殺，使社區(qū)居民以更好的心態(tài)去面對(duì)生活。

社會(huì)組織作為服務(wù)型、志愿型組織，在面對(duì)社區(qū)封鎖時(shí)，主動(dòng)與居委會(huì)合作，承擔(dān)起居民生活物資購(gòu)買的工作。社區(qū)人口眾多，工作人員不足，面對(duì)大量的生活物資需求，一些社會(huì)組織主動(dòng)與社區(qū)組織合作，居委會(huì)收集物資需求信息，由社會(huì)組織工作人員購(gòu)買，分發(fā)。一定程度上杜絕了疫情的再次傳染。一位社區(qū)居民回憶稱：“為了防止我們感染，每天都是社區(qū)工作人員來(lái)統(tǒng)計(jì)我們需要買什么，然后社會(huì)組織的工作人員買來(lái)再給我們送到門口，這樣真的有效地防止了傳染率。”

3.發(fā)揮黨組織帶頭作用，以榜樣促進(jìn)人人參與

黨員在人民群眾中起著帶頭、指導(dǎo)作用。重大公共衛(wèi)生事件中，P縣的各級(jí)黨組織堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，將區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。作為基層社區(qū)治理的重要力量，部分黨員在疫情防治工作的關(guān)鍵部位，及時(shí)建立了臨時(shí)黨組織，選優(yōu)配強(qiáng)黨組織負(fù)責(zé)人，積極配合政府工作人員展開疫情防治工作。P縣各級(jí)黨組織與政府工作人員在吸取前期教訓(xùn)的基礎(chǔ)上實(shí)施“兩張清單”制度，對(duì)于黨員在此次疫情中的“正面清單”及“負(fù)面清單”做出明確工作標(biāo)尺，以黨員促群眾，積極配合政府工作，共同抗擊疫情。據(jù)此，某黨組織領(lǐng)導(dǎo)人給我們介紹到：“所謂正面清單就是我們黨員要如何發(fā)揮積極作用，同時(shí)在防控疫情期間如何與政府部門協(xié)商合作。負(fù)面清單就是我們黨員不能做什么和不能影響政府有序開展工作，同時(shí)積極進(jìn)行信息溝通，不做重復(fù)性防疫，影響效率?！边@種清單制度，保證了黨組織工作開展的有序、高效。

P縣黨組織與社會(huì)組織合作，嚴(yán)格落實(shí)政府“四快”“五到位”要求。黨員的帶頭作用和社會(huì)組織的專業(yè)性、志愿性等特征對(duì)于疫情防控中的地方治理具有重要作用。P縣各基層黨組織聯(lián)系社會(huì)組織的志愿者結(jié)合實(shí)際，成立防疫志愿服務(wù)隊(duì)，設(shè)立防疫“先鋒崗”“責(zé)任區(qū)”。借鑒完善“胡同長(zhǎng)制”“樓長(zhǎng)制”等做法，統(tǒng)籌做好上級(jí)政策宣傳、防控知識(shí)普及、輿論引導(dǎo)、登記點(diǎn)值班、分片包戶責(zé)任落實(shí)、入戶信息摸排、幫助重點(diǎn)人員購(gòu)買必要生活用品、公共區(qū)域衛(wèi)生消毒、垃圾清運(yùn)、群眾聚會(huì)勸導(dǎo)等“十項(xiàng)服務(wù)”，確?？h不漏鄉(xiāng)、鄉(xiāng)不漏村(社區(qū))、村(社區(qū))不漏戶。據(jù)某基層黨員回憶：“在做防疫工作的時(shí)候，我們雖然帶頭參與其中來(lái)，但人力不足，專業(yè)性不夠，很多事情心有余而力不足，幸好我們主動(dòng)與社會(huì)組織合作，才能及時(shí)做好了防疫工作?！?/p>

與此同時(shí)，黨組織鼓勵(lì)村民志愿者加入。P縣村莊眾多，黨員人數(shù)在村莊總?cè)藬?shù)的比例為“1∶9”。人力資源的不足，使基層黨組織積極鼓勵(lì)村民志愿者加入到防疫工作中來(lái)，充分發(fā)揮人民群眾的作用，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)情況精準(zhǔn)排查、逐一核實(shí)、動(dòng)態(tài)掌握，全面做好疫情防控工作。對(duì)于城市社區(qū)，P縣黨組織則與社區(qū)居委會(huì)開展了很好的合作。充分發(fā)揮“雙報(bào)到”“紅色物業(yè)”和社區(qū)網(wǎng)格員作用，積極做好人員排查、輿情引導(dǎo)、科學(xué)防控等工作，嚴(yán)格做到了“外防輸入，內(nèi)防輸出”。

4.企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)防疫主體多元化

在“一主多元”治理格局中，企業(yè)作為多元力量主體，在疫情治理中有著不可推卸的社會(huì)責(zé)任。面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的疫情，P縣很多企業(yè)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，多企業(yè)主動(dòng)聯(lián)合，通過(guò)政府信息傳播機(jī)制，在保證信息準(zhǔn)確的同時(shí)，及時(shí)捐款捐物，為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的后方保障奠定了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2020年2月1號(hào)截至筆者發(fā)稿前，P縣各企業(yè)捐贈(zèng)醫(yī)療物資總計(jì)135萬(wàn)元，這在極大程度上保證了疫情防控所需的物資需求。而且，生產(chǎn)口罩等醫(yī)療物資的企業(yè)主動(dòng)與政府協(xié)商溝通，加大醫(yī)療物資生產(chǎn)，確保P縣防控工作有效展開。同時(shí)，隨著疫情的逐步控制，各行各業(yè)逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)。在政府的鼓勵(lì)支持下，P縣很多企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)起相關(guān)社會(huì)責(zé)任。

首先，很多企業(yè)保留了因疫情延期上崗職工的職位。不同地區(qū)疫情嚴(yán)重程度不同，各省市地區(qū)人員管理政策不一致，每個(gè)人身體健康情況不一樣。因此，由于疫情導(dǎo)致的員工無(wú)法按時(shí)上工上崗，P縣企業(yè)承諾保留其職位，不給予停職、革職、免職。

其次，對(duì)上崗到崗職工進(jìn)行隔離觀察，不得直接上崗。對(duì)外來(lái)職工，P縣企業(yè)按國(guó)家規(guī)定積極做好隔離14天準(zhǔn)備，不得直接上崗。同時(shí)，企業(yè)與社區(qū)居委會(huì)合作，做好信息互通，及時(shí)觀察員工身體是否健康，做到了早發(fā)現(xiàn)，早隔離，早治療，不隱瞞、不漏報(bào)。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，P縣企業(yè)聯(lián)合起來(lái)與各社區(qū)實(shí)行“通行證+健康碼”管理。這種做法使社區(qū)居委會(huì)和企業(yè)雙方信息互通，能及時(shí)了解員工健康狀況，積極做好防控工作。

最后，企業(yè)與專業(yè)性社會(huì)組織合作。疫情造成的心理恐慌使員工心理一直處于亞健康狀態(tài)，為保證員工的心理健康，P縣企業(yè)主動(dòng)聯(lián)系專業(yè)性社會(huì)組織，及時(shí)做好心理輔導(dǎo)，消減消極思想。據(jù)某企業(yè)員工說(shuō)到：“我們公司積極與X專業(yè)心理輔導(dǎo)組織聯(lián)系，在我們公司提供專門空間給我們做心理疏導(dǎo)，一開始我們很怕過(guò)來(lái)工作，情緒一直很低落，怕自己突然被傳染。但現(xiàn)在，在社會(huì)組織的疏導(dǎo)下，我們心情好很多，積極備戰(zhàn)，做好防疫工作?！逼髽I(yè)的積極參與、主動(dòng)合作，在很大程度上推動(dòng)了防疫主體的多元化發(fā)展。

五、總結(jié)及反思

2019年底我國(guó)爆發(fā)的新冠疫情所具有的突發(fā)性、傳染性、不可控性等特征使各級(jí)政府都面臨著巨大挑戰(zhàn)。P縣政府及社會(huì)組織等多元主體力量在前期的各自防御、分散治理，使得疫情防控初期的工作面臨著很大阻礙。P縣政府信息的不公開、不透明，直接影響著社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)治理主體參與疫情防控工作的積極性。P縣政府部分官員的規(guī)避行為及其思想意識(shí)的僵化造成了外部協(xié)同機(jī)制的僵化，阻礙了政府與社會(huì)組織的通力合作。企業(yè)作為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)雖然給予捐款捐物，但由于縣政府的引導(dǎo)不及時(shí)，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感逐漸減弱。面對(duì)此種情況，P縣政府及時(shí)轉(zhuǎn)變治理格局，根據(jù)本地實(shí)際從“分散治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恢鞫嘣保魃鐣?huì)治理主體也從原來(lái)自我保護(hù)式的“防御治理”轉(zhuǎn)變?yōu)橥献魇降摹翱刂浦卫怼??！耙恢鞫嘣钡闹卫砀窬挚梢愿玫卣{(diào)動(dòng)各方資源，社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，可以做到信息共享，資源互置，提高物資配送效率。因此，其他省市各級(jí)政府在疫情防控期間也要及時(shí)轉(zhuǎn)變治理方式，保持政策調(diào)適性，做好疫情防控工作。

傳統(tǒng)的“上傳下達(dá)”體制及“官本位”思想，使部分地方政府“單中心”治理思想嚴(yán)重，這造成了局部地區(qū)緊急事件管理的效率低下。黨的“十九大”上，習(xí)近平總書記提出“要把社會(huì)組織納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)‘五位一體’總體布局中去”。社會(huì)組織的專業(yè)性、公益性、非營(yíng)利性等特征被視為新時(shí)代治理格局中的重要主體和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的重要力量。因此，面臨此次疫情，各級(jí)政府如何打破傳統(tǒng)政府管理格局，積極引進(jìn)社會(huì)組織等多元力量形成“一主多元”格局，實(shí)行各主體協(xié)同治理，成為做好疫情防控工作的關(guān)鍵。在“一主多元”的治理格局中，如何確保政府主導(dǎo)和多元社會(huì)力量的協(xié)同合作不重蹈P縣疫情初期防治幾乎失控的覆轍？社會(huì)組織及企業(yè)等多元力量如何保持其應(yīng)有地位？政府與社會(huì)組織的關(guān)系將會(huì)如何發(fā)展？這些問(wèn)題值得去做進(jìn)一步的深入研究。