趙紀(jì)華

引言：隨著近幾年煙草專賣行政執(zhí)法部門打擊涉煙違法行為的力度越來越大，查獲的涉案卷煙的數(shù)量也越來越龐大，而涉案卷煙的管理問題成為一個(gè)日益突出的問題，“重查獲，輕管理”的現(xiàn)象普遍存在，如果監(jiān)督不嚴(yán)、管理不善，極易發(fā)生違法亂紀(jì)的行為，引發(fā)行政相對(duì)人的質(zhì)疑，行政復(fù)議甚至行政訴訟，既制約辦案進(jìn)度，又損害煙草專賣行政執(zhí)法部門的形象。因此，重視涉案卷煙的規(guī)范化管理勢(shì)在必行。

正文：卷煙是一種特殊商品，易燃易變質(zhì)且不能隨意變價(jià)銷售。對(duì)于涉案卷煙的規(guī)范化管理，體現(xiàn)了煙草專賣執(zhí)法公正、保障涉案當(dāng)事人的權(quán)益，是建設(shè)法治煙草過程中的重要一步。結(jié)合實(shí)際工作，立足基層，分析現(xiàn)狀，著眼未來，設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范的倉(cāng)儲(chǔ)、制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇贫龋瑯?gòu)建全方位的監(jiān)督體系，以期解決煙草專賣涉案卷煙中的不規(guī)范問題。

一、涉案卷煙的概念和分類

涉案卷煙是指在煙草專賣行政執(zhí)法部門辦理行政處罰案件過程中通過依法先行登記保存、抽樣取證、沒收等方式查獲的與案件有關(guān)聯(lián)的卷煙，以及其他執(zhí)法機(jī)關(guān)立案查處委托保管的卷煙。

1.按照卷煙的來源來分類

一是本級(jí)煙草專賣行政執(zhí)法部門辦理行政處罰案件查獲的卷煙。二是公安部門涉及刑事立案查獲的卷煙。三是市場(chǎng)監(jiān)管局或者城市管理綜合執(zhí)法等部門立案查獲的卷煙。

2. 按照卷煙的屬性來分類

分為假冒卷煙、走私卷煙、國(guó)產(chǎn)真品卷煙、正規(guī)渠道進(jìn)口的外國(guó)真品卷煙以及霉變卷煙（指黃斑、霉變、異味或蟲蛀的）。

而其中走私卷煙較為復(fù)雜，通常指出口倒流國(guó)產(chǎn)卷煙、無標(biāo)志外國(guó)卷煙、海關(guān)監(jiān)管區(qū)的免稅卷煙以及近幾年又增加的境外生產(chǎn)的國(guó)內(nèi)品牌回流卷煙。

二、涉案卷煙的管理問題和現(xiàn)狀

目前對(duì)涉案卷煙的管理已制定了相應(yīng)的制度，在2018 年也下發(fā)了重新修訂的《涉煙案件卷煙保存管理規(guī)定（試行）》文件，但是實(shí)際操作中依然存在以下這些問題。

1.庫(kù)房管理問題

目前全市涉案卷煙儲(chǔ)存的庫(kù)房管理情況良莠不齊，由于庫(kù)房的面積、保管條件所限，無法做到將真品和假冒卷煙分別儲(chǔ)存于不同庫(kù)房，其庫(kù)房條件也是無法達(dá)到國(guó)家局關(guān)于卷煙倉(cāng)儲(chǔ)管理的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家局《卷煙倉(cāng)儲(chǔ)管理規(guī)則》中明確規(guī)定：卷煙倉(cāng)庫(kù)內(nèi)的相對(duì)濕度在55%—65%，夏季溫度控制在25 ℃-30℃之間，保持卷煙含水率在11.5%-13%范圍內(nèi)，并有通風(fēng)換氣等相關(guān)規(guī)定。而目前儲(chǔ)存涉案卷煙的庫(kù)房基本都沒有配備除濕設(shè)備、恒溫設(shè)備。有的消防安全設(shè)備和視頻監(jiān)控設(shè)備也都欠缺。有的當(dāng)查獲大批量的卷煙后，由于場(chǎng)地面積所限，只能儲(chǔ)存在會(huì)議室等臨時(shí)堆放點(diǎn)，帶來較大的遺失和安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.卷煙數(shù)量清點(diǎn)問題

根據(jù)現(xiàn)行的《涉煙案件卷煙保存管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，涉煙案件卷煙保存由庫(kù)房管理人員專人負(fù)責(zé)，并對(duì)需要入庫(kù)的卷煙進(jìn)行清點(diǎn)復(fù)核，確保實(shí)際入庫(kù)卷煙品種、規(guī)格和數(shù)量與《先行登記保存通知書》或者其他扣押文書上所載相關(guān)內(nèi)容一一對(duì)應(yīng)。但是在實(shí)際操作中，特別是遇到數(shù)量較大、品種規(guī)格復(fù)雜的案件，給清點(diǎn)帶來很大難度。例如遇到一些規(guī)格復(fù)雜的走私卷煙，容易造成規(guī)格登記錯(cuò)誤；遇到異型包裝的卷煙，容易造成數(shù)量登記錯(cuò)誤。

此外，根據(jù)該文件規(guī)定，存儲(chǔ)3 個(gè)月以上的涉案卷煙應(yīng)當(dāng)進(jìn)行每月盤點(diǎn)，而在實(shí)際操作中，存儲(chǔ)3 個(gè)月以上的案件大部分都是由公安部門立案查處的案件，數(shù)量龐大，儲(chǔ)存期限長(zhǎng)，每月進(jìn)行盤點(diǎn)耗時(shí)耗力，執(zhí)行難度大，造成這一環(huán)節(jié)的執(zhí)行并不理想。

3.部分涉案卷煙保存期限過長(zhǎng)

目前，公安部門立案查處（以下簡(jiǎn)稱刑事案件）或者移送市場(chǎng)監(jiān)管局處理的涉案卷煙普遍存在著保存期限過長(zhǎng)的問題。

刑事案件，在實(shí)踐中，公安部門由于不具備卷煙存放的條件，因此都委托煙草行政執(zhí)法部門代為保管。但是由于刑事案件從立案到最終的判決需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的訴訟過程。而在此過程中，卷煙可能因?yàn)槭艹?、風(fēng)干等原因，產(chǎn)生霉變、變質(zhì)等問題，從而喪失原有價(jià)值。有的案件由于不能成功追訴，又退回原煙草專賣行政執(zhí)法部門處理，再次帶來由于卷煙霉變，當(dāng)事人要求賠償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。

無證經(jīng)營(yíng)的案件。根據(jù)規(guī)定需移送市場(chǎng)監(jiān)管局處理。但是此類案件由于當(dāng)事人無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等原因，造成案件長(zhǎng)時(shí)間不能處理結(jié)束。懸而未決的情況，讓涉案卷煙處于長(zhǎng)時(shí)間占據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)空間，無法處理的局面。

當(dāng)事人不愿配合案件。此類案件都是屬于煙草專賣行政執(zhí)法部門自己管轄案件。但是近幾年，出現(xiàn)較多當(dāng)事人不愿積極配合調(diào)查，拖延處理的情況，也造成存儲(chǔ)時(shí)間較長(zhǎng)，帶來了法律風(fēng)險(xiǎn)和保管風(fēng)險(xiǎn)。

4.收購(gòu)管理問題

根據(jù)《上海市煙草專賣局罰沒卷煙處理的管理辦法》規(guī)定，罰沒的涉案卷煙要予以收購(gòu)。但是在實(shí)際中，由于抽樣風(fēng)險(xiǎn)、存庫(kù)管理不善、原包裝卷煙真?zhèn)位煅b等原因，曾出現(xiàn)假冒卷煙進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。有的由于經(jīng)過非法流通環(huán)節(jié)，就算沒有霉變，也出現(xiàn)積壓、破損、包裝污濁、吸味不佳等問題，出現(xiàn)了銷售情況不佳，甚至消費(fèi)者購(gòu)買后投訴的情況。

三、涉案卷煙規(guī)范化管理的對(duì)策

針對(duì)涉案卷煙當(dāng)前存在的突出問題，為防止涉案卷煙管理中出現(xiàn)差錯(cuò)，有效規(guī)避煙草專賣行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高規(guī)范化管理水平，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)。

1. 建立涉案卷煙集中存儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)

全市16 個(gè)區(qū)局，各涉案卷煙存儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)都存在環(huán)境較差，空間不足，全部進(jìn)行整修、擴(kuò)建的成本過高。建議可以將涉案卷煙進(jìn)行分類處理。行政案件的卷煙數(shù)量少，流轉(zhuǎn)快由各區(qū)局自行保管和儲(chǔ)存。公安部門立案查處的案件，卷煙數(shù)量龐大，存儲(chǔ)時(shí)間長(zhǎng)，可以將各區(qū)局此類案件的涉案卷煙集中式存儲(chǔ)?？山栌脙?chǔ)運(yùn)公司、海煙物流等現(xiàn)有的倉(cāng)庫(kù)建立幾個(gè)集中式存儲(chǔ)點(diǎn)，由各區(qū)局就近送往該集中存儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)保存。

集中式存儲(chǔ)點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于：一是都是借用現(xiàn)有的倉(cāng)庫(kù)，設(shè)備齊全，無需額外投入成本。二是公安查處案件，數(shù)量龐大，清點(diǎn)過程長(zhǎng)，集中式存儲(chǔ)點(diǎn)場(chǎng)地大，并有相應(yīng)搬運(yùn)工具，便于清點(diǎn)。對(duì)于還未抄碼的國(guó)產(chǎn)真品卷煙，可以先存入待保存點(diǎn)，封閉保存，避免在抄碼過程中丟失的風(fēng)險(xiǎn)。三是由專人看管、定期盤存，節(jié)約了區(qū)局的人力，減輕了一線執(zhí)法人員的負(fù)擔(dān)。四是存儲(chǔ)和處理分離，也可以避免當(dāng)事人糾纏，防止人情案的產(chǎn)生。

2. 完善信息化管理平臺(tái)

目前全市的涉案物品管理信息系統(tǒng)已經(jīng)在2019 年建立完成。采取使用二維碼管理貨物，從先行登記保存、入庫(kù)清點(diǎn)、登記、抽檢、鑒定結(jié)果錄入、鑒定返還、盤點(diǎn)、出庫(kù)等各環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了信息化管理，改變了人工和手工作業(yè)模式，有效改善了手工模式帶來的人為差錯(cuò)率，有效提高效率，庫(kù)存管理也更加清晰準(zhǔn)確。但是在涉案物品存儲(chǔ)動(dòng)態(tài)狀況、數(shù)據(jù)查詢統(tǒng)計(jì)分析等功能在還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（1）完善信息化模塊的數(shù)據(jù)共享

目前涉案物品管理信息系統(tǒng)在抽樣、鑒定結(jié)果錄入環(huán)節(jié)還是需要手工錄入系統(tǒng)，然后打印紙質(zhì)單據(jù)后，再交給倉(cāng)庫(kù)管理人員。建議涉案物品管理的信息系統(tǒng)能夠與鑒定抽樣系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，倉(cāng)庫(kù)管理人員直接能從信息系統(tǒng)內(nèi)查看到抽樣情況和鑒定結(jié)果情況。然后進(jìn)行真假煙區(qū)分操作，實(shí)現(xiàn)全程電子化操作以及數(shù)據(jù)化倉(cāng)庫(kù)狀態(tài)展示。

（2）加強(qiáng)查詢和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

對(duì)于涉案物品管理信息系統(tǒng)的查詢、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控模塊還需要加強(qiáng)。一是無論是市級(jí)還是區(qū)級(jí)都有權(quán)限，對(duì)所有在庫(kù)、出庫(kù)等所有狀態(tài)的涉案卷煙都能根據(jù)各查詢條件進(jìn)行快速查詢，便于倉(cāng)庫(kù)管理人員查找物品。二是根據(jù)卷煙品牌、案件性質(zhì)、實(shí)際狀態(tài)等各要素能夠進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。三是對(duì)于涉案卷煙所有歷史操作記錄和流轉(zhuǎn)記錄都可以在系統(tǒng)內(nèi)查詢，便于責(zé)任倒查。

（3）設(shè)立分級(jí)分類管理

在信息系統(tǒng)內(nèi)，將刑事案件、行政案件區(qū)分管理，并設(shè)置不同流程操作要求。對(duì)于重大案件、需要長(zhǎng)期保存的涉案卷煙設(shè)置不同重要性等級(jí)，進(jìn)行分級(jí)管控，便于針對(duì)性管理，

（4）設(shè)立糾錯(cuò)更正功能

在實(shí)際操作中，的確存在一些在清點(diǎn)過程中未能發(fā)現(xiàn)的疏漏。例如：品種繁復(fù)的走私卷煙規(guī)格等?？梢杂蓚}(cāng)庫(kù)保管人將疏漏問題進(jìn)行書面說明，提交主管副局長(zhǎng)審批，可以對(duì)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)量和品名進(jìn)行糾正。并將此情況系統(tǒng)內(nèi)備案，也可追溯備查，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

3. 其他執(zhí)法部門涉案卷煙的處理

（1）刑事案件的涉案卷煙的處理

刑事案件的涉案卷煙的處理應(yīng)當(dāng)由人民法院在作出判決中予以明確如何處理，針對(duì)不同的卷煙性質(zhì)作出不同的處理。若涉案卷煙為假冒卷煙，則類似于“違禁品”，交由煙草專賣行政執(zhí)法部門統(tǒng)一銷毀；若為真品卷煙，對(duì)其進(jìn)行變價(jià)收購(gòu)處理，收購(gòu)所得價(jià)款上繳國(guó)庫(kù)。若判決書中沒有明確如何處理，可以提請(qǐng)公安部門向法院征求處理意見。

對(duì)于一些儲(chǔ)存周期過長(zhǎng)的刑事案件卷煙，建議可以向公安部門提議，提前對(duì)涉案卷煙中真品卷煙部分進(jìn)行變價(jià)處理。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定：對(duì)于因自身原因不宜長(zhǎng)期保存的食品、藥品及其原材料等物品，經(jīng)其權(quán)利人本人書面同意或者申請(qǐng)，并經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以依法變賣、拍賣，所得價(jià)款存入本單位合規(guī)賬戶。根據(jù)該規(guī)定，涉案卷煙可以經(jīng)權(quán)利人同意，提前收購(gòu)處理，將收購(gòu)的價(jià)款存入公安部門的專用賬戶，防止卷煙霉變后，被告人的權(quán)利受到損失。

（2）無證經(jīng)營(yíng)的涉案卷煙的處理

無證經(jīng)營(yíng)需移送屬地同級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局處理，一般涉案卷煙作為重要物證應(yīng)隨案移送，若市場(chǎng)監(jiān)管局不具備存放條件，煙草專賣行政執(zhí)法部門也可代為保管。對(duì)于長(zhǎng)時(shí)間懸而未決的案件，煙草部門應(yīng)及時(shí)聯(lián)系市場(chǎng)監(jiān)管局，按照無人認(rèn)領(lǐng)程序及時(shí)處理。

（3）當(dāng)事人拖延處理案件

當(dāng)事人拖延處理，不愿配合情況近幾年出現(xiàn)頻繁。這給煙草專賣執(zhí)法帶來較多的風(fēng)險(xiǎn)。煙草專賣行政執(zhí)法部門暫扣涉案卷煙的行政措施是先行登記保存。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定。因此不能將先行登記保存變相為“扣押”。建議鑒定結(jié)論出具后，將需要返還的涉案卷煙，及時(shí)返還當(dāng)事人，避免出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。

4. 收購(gòu)卷煙建立出庫(kù)檢驗(yàn)機(jī)制

收購(gòu)的卷煙都將流入市場(chǎng)，應(yīng)確保其吸食的價(jià)值。為了減少后續(xù)煙草批發(fā)企業(yè)的銷售難度，維護(hù)煙草行業(yè)的形象，建議建立收購(gòu)卷煙的出庫(kù)檢驗(yàn)機(jī)制。由收購(gòu)部門、查處部門、卷煙鑒定部門三個(gè)部門聯(lián)合成立檢驗(yàn)組，確保假冒偽劣不會(huì)進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。對(duì)霉壞變質(zhì)、包裝損壞、煙支含水量過低的情況進(jìn)行評(píng)估，不符合銷售要求的，就及時(shí)進(jìn)行銷毀。

5.確立定期抽查和責(zé)任機(jī)制

要將涉案物品的管理納入到條線檢查、績(jī)效考核等體系內(nèi)，定期開展檢查，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高涉案物品管理人員物證管理意識(shí)。對(duì)于由于管理不善導(dǎo)致涉案物品損壞、丟失的人員，要開展責(zé)任倒查機(jī)制，不能放任縱容。