李志強(qiáng)

(中共青島市委黨校法學(xué)教研部，山東 青島 266000)

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，黨堅(jiān)持依規(guī)治黨，嚴(yán)格遵守黨章，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。中國共產(chǎn)黨在百年發(fā)展歷程中，根據(jù)需要始終加強(qiáng)和推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，其在諸多方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，隨著依規(guī)治黨深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制定步伐明顯加快。中國共產(chǎn)黨在不同領(lǐng)域出臺或修訂了一批具有標(biāo)志性、核心性、重要性的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系逐步形成并不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得顯著成就。當(dāng)前，我們黨致力于推進(jìn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)的作用和地位更加凸顯。為進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實(shí)效，應(yīng)構(gòu)建一套科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系。應(yīng)通過對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)測度與評價(jià)，不斷推動黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系的功能

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估是指對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果進(jìn)行系統(tǒng)、客觀衡量和評價(jià)的活動。評估指標(biāo)作為評估的核心要素，對其進(jìn)行系統(tǒng)化、科學(xué)化構(gòu)建，有助于從整體上提高黨內(nèi)法規(guī)評估工作的效能。一方面，指標(biāo)體系的建構(gòu)使黨內(nèi)法規(guī)評估具有了可操作性，為測評黨內(nèi)法規(guī)的具體效果提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。另一方面，指標(biāo)體系的應(yīng)用進(jìn)一步提升了評估結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性，有助于改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，從而推動黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一， 有助于提升黨內(nèi)法規(guī)評估的可操作性。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)在實(shí)踐層面為測度黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量與實(shí)施效果提供了可量化的工具，實(shí)現(xiàn)了評估工作有據(jù)可依，使得黨內(nèi)法規(guī)評估更具有操作性、客觀性、準(zhǔn)確性。一方面，評估主體依據(jù)具體化、規(guī)范化指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)測度，有助于避免黨內(nèi)法規(guī)評估過程中的盲目性、隨意性，保證評估標(biāo)準(zhǔn)的客觀與統(tǒng)一。另一方面，評估主體通過評估指標(biāo)對立規(guī)效果進(jìn)行檢測，有助于了解黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施過程中存在的問題，并據(jù)此提出有針對性的對策和建議，切實(shí)保障黨內(nèi)法規(guī)評估工作取得實(shí)效。

第二，有助于改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。有的政策經(jīng)過一段時間后發(fā)現(xiàn)有偏差，因而在政策舉措出臺之前必須經(jīng)過反復(fù)論證和科學(xué)評估。黨內(nèi)法規(guī)制定亦是如此，只有對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行科學(xué)、有效評估，預(yù)測與衡量黨內(nèi)法規(guī)對黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)產(chǎn)生的具體影響，綜合考量制度安排的利弊得失，趨利避害，尋求制度效果的最大化，才能保證制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)行之有效。[1]而要進(jìn)行科學(xué)的評估，就需要構(gòu)建一套科學(xué)、可操作的評估指標(biāo)體系。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系貫穿適用于黨內(nèi)法規(guī)制定全過程，包括立規(guī)前、立規(guī)中與立規(guī)后三個階段。通過其在黨內(nèi)立規(guī)各個環(huán)節(jié)的適用，有助于降低黨內(nèi)法規(guī)制定成本，增強(qiáng)黨內(nèi)立規(guī)的科學(xué)性和可行性，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨目標(biāo)。具體而言，立規(guī)前的指標(biāo)應(yīng)用，具有前瞻性和預(yù)判性。通過相關(guān)測度，有助于為立規(guī)主體提供科學(xué)指引，確保黨內(nèi)立規(guī)項(xiàng)目科學(xué)合理和預(yù)期實(shí)現(xiàn)。立規(guī)中的評估指標(biāo)，則屬于制度選擇與論證范疇。評估主體借助指標(biāo)體系精準(zhǔn)測量和評價(jià)，有助于保障立規(guī)中制度設(shè)計(jì)的科學(xué)、規(guī)范、可操作。立規(guī)后的指標(biāo)應(yīng)用，則是未來修法的重要前提，關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)完善的質(zhì)量。借助評估指標(biāo)，評估主體能夠有效驗(yàn)證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的成效，并對黨內(nèi)法規(guī)不完善的地方進(jìn)行合理的調(diào)適與改進(jìn)。由此可知，評估指標(biāo)在黨內(nèi)法規(guī)制定各個階段都能發(fā)揮不同的功能，彰顯出更多實(shí)用性價(jià)值，也促使黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生的效益趨向最優(yōu)。

第三，有助于提升黨內(nèi)法規(guī)治理效能。一方面，科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)能夠揭示和反映黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一般規(guī)律。借助評估指標(biāo)，立規(guī)主體能夠有效檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果是否達(dá)至預(yù)期目標(biāo)，了解黨員對黨內(nèi)法規(guī)的滿意度，并調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施工作方向，從而不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，全面提高管黨治黨能力。另一方面，借助評估指標(biāo)，有助于發(fā)現(xiàn)黨的規(guī)范制度體系可能存在的欠缺與不足，并對黨內(nèi)法規(guī)予以改進(jìn)和完善，合理劃分機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)、權(quán)限，規(guī)范和保障黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，從而形成合力，進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

二、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系的現(xiàn)狀及問題

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施評估工作，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全面提速，并取得重大突破和歷史性成就。2019年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》頒布實(shí)施，明確規(guī)定在情況允許的條件下立規(guī)主體可以對黨內(nèi)法規(guī)展開執(zhí)行與效果方面的評估，進(jìn)一步督促法規(guī)執(zhí)行、保障實(shí)施和責(zé)任落實(shí)。同時，該規(guī)定還明確規(guī)定了評估對象基本類型、評估報(bào)告撰寫等問題，然而，對于評估指標(biāo)的具體內(nèi)容卻并未涉及。與此同時，一些地方結(jié)合自身實(shí)際情況制定了專門的評估辦法，使評估工作有章可循。有的地方還在評估中創(chuàng)設(shè)和使用了一些具體指標(biāo)。例如，2018年中共四川省委辦公廳出臺《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法(試行)》，要求評估主體從政治性、合法性、合理性、可操作性等八個維度對黨內(nèi)法規(guī)效果進(jìn)行評價(jià)。2019年中共重慶市委辦公廳、重慶市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合組織開展《重慶市貫徹實(shí)施<黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例>辦法》的效果評估活動，從學(xué)習(xí)傳達(dá)、配套落實(shí)等方面查找實(shí)施過程存在的問題，并提出完善建議。2021年中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會辦公廳與機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、內(nèi)蒙古大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究教育中心等組成黨內(nèi)法規(guī)評估組，借助實(shí)地調(diào)研、座談訪問等形式對《內(nèi)蒙古自治區(qū)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法》的執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估，通過開展科學(xué)評估來完善管理辦法的各項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了機(jī)構(gòu)編制管理工作。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估目前仍處于探索階段，尤其是實(shí)踐中欠缺一套行之有效的評估指標(biāo)體系，已成為制約黨內(nèi)法規(guī)評估工作進(jìn)一步發(fā)展的因素，也影響了評估活動系統(tǒng)化、規(guī)范化地開展。同時，由于不同區(qū)域社會、法治、文化等方面的發(fā)展?fàn)顩r不盡一致，各地黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也在各方面呈現(xiàn)出諸多差異性，地方層面已有的評估指標(biāo)也各不相同。具體而言，主要區(qū)分為以下兩種模式：一種是統(tǒng)一適用的評估指標(biāo)體系模式。此種模式移植和借鑒法律法規(guī)評估指標(biāo)的內(nèi)容，采用諸如合法性、合理性、規(guī)范性等定性指標(biāo)考察黨內(nèi)法規(guī)文本是否清晰、是否沖突等問題。整體來看，這一模式有其存在的意義與價(jià)值，但在運(yùn)用效果上卻未必是最佳的。尤其是合法性、合理性、可操作性等評估指標(biāo)與評估標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，在邏輯框架上易發(fā)生類同，從而影響評估結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。在評估實(shí)踐中，評估標(biāo)準(zhǔn)是影響、決定評估科學(xué)性、實(shí)效性、可適用性等的基本依據(jù)，而評估指標(biāo)體系是在評估原則和標(biāo)準(zhǔn)明確的前提下，由具體標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)構(gòu)成的綜合體系框架。[2]理想的評估指標(biāo)體系構(gòu)建一般將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的評估標(biāo)準(zhǔn)確定為政治性、合規(guī)性、合理性、實(shí)效性，具體到評估指標(biāo)上，再按照上述標(biāo)準(zhǔn)分級、細(xì)化。[3]另一種為獨(dú)立適用的評估指標(biāo)模式，即評估主體基于被評估法規(guī)自身的特殊性，有針對性地選取指標(biāo)進(jìn)行測度。但在此種模式下，評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有鮮明的主觀化評估傾向，帶有一定的抽象性，缺少客觀的數(shù)據(jù)和相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其在專業(yè)化、適用性上存在不足，也很難有效測度出黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施落地所產(chǎn)生的具體效應(yīng)。

近年來理論界開始對指標(biāo)體系構(gòu)建、適用問題予以關(guān)注和探討，并形成了一批代表性、創(chuàng)新性研究成果。例如，依據(jù)評估的目標(biāo)不同，王建芹將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估指體系分為文本評估框架和效果評估框架兩大類。其中，文本評估框架主要考察黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合規(guī)性、合理性、技術(shù)性等問題。效果評估框架則關(guān)注和聚焦黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果與政治效果等方面內(nèi)容。[4]借鑒立法評估理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，李福林、伊士國、管華等嘗試構(gòu)建一套具有通用性、一般性的評估指標(biāo)體系，指標(biāo)涉及合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性、實(shí)效性、必要性等方面內(nèi)容。[5]借助公共政策分析的模型與框架，依據(jù)投入與產(chǎn)出邏輯，林蓉蓉、谷志軍構(gòu)建了以實(shí)施效果為導(dǎo)向的黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系，并將指標(biāo)體系劃分為人力投入、經(jīng)費(fèi)投入、可操作性、協(xié)調(diào)性、黨內(nèi)治理等多個評估指標(biāo)[6]。朱璇、黃大熹則從“文本質(zhì)量—行動邏輯—價(jià)值觀念”等三個層面，設(shè)計(jì)了一個由法理標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)組成的評估指標(biāo)體系，具體包括政治性、合法性、規(guī)律性、適當(dāng)性等評價(jià)指標(biāo)。[7]

在參考法律法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，學(xué)理研究構(gòu)建起涵蓋制定要求、執(zhí)行情況、實(shí)施效果以及投入—產(chǎn)出等多個維度的理想化宏觀指標(biāo)體系。[8]這些理論層面構(gòu)建的指標(biāo)體系試圖覆蓋黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施影響的各個維度，為評估主體提供一套詳實(shí)細(xì)致、可反復(fù)適用的指標(biāo)體系，切實(shí)提升評估工作的可操作性。但實(shí)踐中由于黨內(nèi)法規(guī)的特殊性和復(fù)雜性，通用性往往適用在一定層面上，難以包括全部法規(guī)。雖然我們期望建立一套具有通用性的評估指標(biāo)體系，能夠涵蓋各種類型的黨內(nèi)法規(guī)，評估者僅需將指標(biāo)直接套用到被評估黨內(nèi)法規(guī)中即可，但現(xiàn)實(shí)中由于每部黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)、價(jià)值與功能定位存有差異，在具體評估過程中，評估者只能依據(jù)目標(biāo)法規(guī)的具體內(nèi)容和特有屬性，靈活多變地選擇相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。一言以蔽之，當(dāng)下關(guān)于評估指標(biāo)的研究成果主要體現(xiàn)為規(guī)范化、系統(tǒng)化的理論構(gòu)造，指標(biāo)實(shí)踐的應(yīng)用性和可操作性不足，也難以直接針對某一特定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)效作出準(zhǔn)確評估。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系存在進(jìn)一步提升與完善的空間。通過理論與實(shí)踐層面的梳理，應(yīng)構(gòu)建一套科學(xué)、可操作、可度量、模塊化的指標(biāo)體系。鑒于此，對評估指標(biāo)進(jìn)行整體性、規(guī)范化、合理化設(shè)計(jì)極為重要。具體來看，第一，增強(qiáng)評估指標(biāo)體系的合理性。評估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是具體的、明確的，而非模棱兩可的、抽象的。評估指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)綜合考量各方面因素，把握應(yīng)然與實(shí)然、價(jià)值與事實(shí)、文本質(zhì)量與實(shí)際效果等之間的辯證邏輯關(guān)系。既要關(guān)注價(jià)值判斷，又要關(guān)注事實(shí)判斷；既要有應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)，又要有實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)；其評估內(nèi)容既涉及法規(guī)文本的質(zhì)量，還關(guān)乎法規(guī)本身的價(jià)值取向及法規(guī)實(shí)施后的實(shí)際效果。[9]因此，衡量和測度黨內(nèi)法規(guī)具體實(shí)施效果應(yīng)是評估內(nèi)容的主要指向，亦是評估指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要參照因素。第二，提升評估指標(biāo)體系的可操作性。如上文所述，實(shí)踐中立規(guī)主體希望評估指標(biāo)體系構(gòu)建主體能夠提供一套通用型、易操作的評估指標(biāo)體系，以供評估時使用。然而，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量較多、調(diào)整對象差異、適用領(lǐng)域不同的狀況，使得評估主體很難通過一套指標(biāo)體系模式解決黨內(nèi)法規(guī)評估的所有問題。為此，立規(guī)主體應(yīng)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的不同屬性，有針對性地構(gòu)建評估指標(biāo)體系，實(shí)施差別化、個性化評估，以此充分提升評估指標(biāo)在應(yīng)用中的可操作性。第三，確保評估指標(biāo)體系的可量化性。在理論視角下，盡管評估要立足于客觀事實(shí)，但整體上是一種具有主觀認(rèn)知屬性的理論路徑。要不斷提升評估的客觀化程度，避免主觀化的傾向。因而，對主觀性影響因素，也要充分測量，如要充分運(yùn)用問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法；同時要更加重視客觀性影響要素，充分獲取客觀數(shù)據(jù)。在評估過程中，指標(biāo)體系應(yīng)綜合運(yùn)用定性分析與定量分析兩種方法。當(dāng)然，為提升評估結(jié)果準(zhǔn)確性，應(yīng)對評估指標(biāo)盡可能量化，這樣才能獲得更為客觀、準(zhǔn)確的評估結(jié)論。

三、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本邏輯

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中，應(yīng)遵循科學(xué)合理的邏輯規(guī)則。首先，指標(biāo)體系的設(shè)置必須遵循系統(tǒng)化思維，確保評估指標(biāo)的明確性、關(guān)聯(lián)性。其次，指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)符合類型化邏輯，實(shí)現(xiàn)評估指標(biāo)的針對性、可操作性。再次，指標(biāo)體系的設(shè)置需結(jié)合數(shù)據(jù)思維，系統(tǒng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析方法，實(shí)現(xiàn)評估指標(biāo)的可度量性，從而提升指標(biāo)體系整體的適用性。這些原則在實(shí)際貫徹過程中，難免會存在偏差抑或難度，重要的是實(shí)現(xiàn)一種整體上的把握，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個具有不同層次、相互關(guān)聯(lián)并邏輯自洽的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系。

(一)系統(tǒng)化思維

前提上，黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)遵循系統(tǒng)化思維和邏輯進(jìn)路。系統(tǒng)是一種有序的組合，它將一些有規(guī)律的、互相作用或互相依賴的個體聯(lián)系起來，構(gòu)成緊密的聚集體。在這一范疇釋意下，內(nèi)部各元素呈現(xiàn)出相互交織的普遍聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)首先體現(xiàn)出整體性特征。[10]在系統(tǒng)論語境下，指標(biāo)群或指標(biāo)組合絕不是雜亂無章和隨意拼湊的。系統(tǒng)化思維具有整體性、層次性、開放性邏輯。首先，在整體性上，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系是由若干有關(guān)聯(lián)的評估指標(biāo)組成的有機(jī)統(tǒng)一體。作為一個系統(tǒng)工程，這些指標(biāo)要素之間既相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)、相互作用，能夠比較全面、客觀地對黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施狀況作一個科學(xué)性評價(jià)。在評估指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，應(yīng)注重整體與部分、系統(tǒng)與要素、結(jié)構(gòu)與功能之間的配合與銜接。尤其是評估指標(biāo)的設(shè)置，要更好地反映質(zhì)量與效果，必須圍繞評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)，全面反映黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和實(shí)施效果，并與加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平適應(yīng)。評估指標(biāo)體系構(gòu)建既要統(tǒng)籌兼顧各個方面，也要有所偏重。

其次，評估指標(biāo)體系構(gòu)建要體現(xiàn)層次性特征。所謂層級性就是對復(fù)雜之整體結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理層級劃分。一定程度上說，層次的合理劃分是影響評估指標(biāo)體系運(yùn)行效率的基礎(chǔ)性因素。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系可劃成為多個層次，即一級指標(biāo)、二級指標(biāo)等。不同級別指標(biāo)間應(yīng)表現(xiàn)出層層遞進(jìn)之邏輯關(guān)聯(lián)性。具體言之，一級指標(biāo)屬于宏觀層面，主要確立黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施影響后果的基本維度。二級指標(biāo)屬于中觀層面，細(xì)化并明確一級指標(biāo)包括的基本內(nèi)容。另外，在指標(biāo)體系中還可以設(shè)置可操作的具體數(shù)據(jù)觀測點(diǎn)，對一級指標(biāo)、二級指標(biāo)進(jìn)行直觀的衡量和評價(jià)，進(jìn)而便于實(shí)際測度其所產(chǎn)生的影響效果。

最后，評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)凸顯開放性特征。系統(tǒng)與外界之間的緊密聯(lián)系和信息交換是系統(tǒng)穩(wěn)定存在的必要條件，因而系統(tǒng)的生存很大程度上依賴其開放性特征?，F(xiàn)實(shí)情況紛繁復(fù)雜，我們不能奢求評估指標(biāo)體系完美無缺，能夠準(zhǔn)確測度出黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中產(chǎn)生的任何效果。尤其是面對各種層出不窮的新情況、新問題，指標(biāo)體系的構(gòu)建無法在設(shè)置之初即全面涵蓋、準(zhǔn)確預(yù)判所有情況。因此，評估指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)把握住重點(diǎn)，要根據(jù)實(shí)施中不同影響因素的權(quán)重，選取影響力高的指標(biāo)，適當(dāng)放棄缺乏影響力的指標(biāo)或者難以操作的指標(biāo)。同時，指標(biāo)體系應(yīng)具有開放性、包容性、動態(tài)性，需要確立與時俱進(jìn)的建構(gòu)立場。應(yīng)隨著社會環(huán)境變化和全面從嚴(yán)治黨的不斷深入推進(jìn)，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題和黨內(nèi)治理的新要求與時俱進(jìn)，不斷修正和完善指標(biāo)體系的內(nèi)容，不斷提升評估指標(biāo)體系的適用性和科學(xué)性。

(二)類型化思維

在邏輯學(xué)上，作為一種思維導(dǎo)向，類型化是基于事物特征的類屬劃分。類型由一些基本特征結(jié)構(gòu)而成，以整體化的特質(zhì)作為分類標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并對不同事物進(jìn)行判斷、歸類與整合。[11]類型作為一種科學(xué)的邏輯思維方法，目前已被廣泛應(yīng)用于人文社會科學(xué)研究的各個領(lǐng)域。在黨內(nèi)法規(guī)評估中，同樣離不開類型化的思維與方法。相比于傳統(tǒng)概念思維注重邏輯上的歸納、涵攝而排斥價(jià)值判斷，借助類型化思維，能夠更好地概括已有事物的基本特征，并能夠不斷吸納其他事物尤其是新生事物的特點(diǎn)。源于設(shè)計(jì)者認(rèn)識上的有限理性、評估過程中的動態(tài)變化以及評估對象的多重樣態(tài)等因素，評估指標(biāo)體系往往難以涵蓋黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中存在的諸多影響因子。在實(shí)際評估過程中，以一套固定的評估指標(biāo)體系往往無法有效測度不同類型黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果。類型化思維的作用恰恰在此，它能夠彌補(bǔ)抽象概念式思維的缺陷。類型化思維有助于評估主體把握事物的多樣化特征，彌補(bǔ)抽象概念式思維的空洞化缺陷。同時，類型化思維所具有的開放性、針對性特征，也有助于促使指標(biāo)體系的構(gòu)建更具有針對性、明確性、可預(yù)測性。

從黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對象來看，黨內(nèi)法規(guī)存在不同的類型，并且每一種類型的功能定位也不一樣。例如，縱向上，黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)制定主體層級可劃分為黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)，中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)等類型。黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)主要涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)，規(guī)定黨內(nèi)基本制度。中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)涉及中央工作機(jī)關(guān)的職責(zé)事項(xiàng)，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)則主要針對其職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。在橫向上，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整具體領(lǐng)域不同，遵循黨的建設(shè)總體布局，黨內(nèi)法規(guī)又可劃分為黨的領(lǐng)導(dǎo)類、黨的自身建設(shè)類等黨內(nèi)法規(guī)。此外，黨內(nèi)法規(guī)依調(diào)整方式還可劃分為實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)和程序性黨內(nèi)法規(guī)。其中，實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)的主要功能在于確認(rèn)和規(guī)定黨員權(quán)利義務(wù)、黨組織職權(quán)職責(zé)等事項(xiàng)。程序性黨內(nèi)法規(guī)則為主體及時、恰當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序。不同類型黨內(nèi)法規(guī)具有不同的功能和作用，在實(shí)踐操作中亦產(chǎn)生了不同的效應(yīng)。應(yīng)依照不同類型黨內(nèi)法規(guī)的功能和目的，進(jìn)一步設(shè)置可操作性評估指標(biāo)，并有針對性地檢測黨內(nèi)立規(guī)產(chǎn)生的具體效果，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)水平。“規(guī)范的指標(biāo)體系應(yīng)該是依據(jù)不同的研究目的和研究對象所具有的特征，把客觀上存在聯(lián)系的、說明社會現(xiàn)象性質(zhì)的若干個指標(biāo)，科學(xué)地加以分類和組合而形成的。”[12]

(三)數(shù)據(jù)化思維

當(dāng)前，信息技術(shù)跨越式發(fā)展，大數(shù)據(jù)之應(yīng)用已延伸至諸多領(lǐng)域，不斷形塑著人類的生活方式，并逐漸形成以大數(shù)據(jù)為核心的思維范式。相較于傳統(tǒng)樣本數(shù)據(jù)收集方式，作為新興技術(shù)方法的大數(shù)據(jù)有著質(zhì)的超越與飛升，特別是在數(shù)據(jù)規(guī)模擴(kuò)大化、數(shù)據(jù)類型多樣化、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)快速化等方面。它運(yùn)用現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)測算技術(shù)，通過對全樣本、多類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)有效的分析，挖掘隱藏在數(shù)據(jù)背后的各種相關(guān)信息，揭示傳統(tǒng)樣本數(shù)據(jù)無法涵蓋的各種細(xì)節(jié)信息，從而為政策制定者提供科學(xué)、客觀的依據(jù)。需要注意的是，大數(shù)據(jù)思維之核心，在于充分挖掘所搜集和分析的數(shù)據(jù)之價(jià)值，并通過大數(shù)據(jù)的分析運(yùn)用，發(fā)現(xiàn)其中存在的深層次問題與規(guī)律。因而，在黨內(nèi)法規(guī)評估中運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維顯得尤為重要。

對于黨內(nèi)法規(guī)評估而言，運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維有助于實(shí)現(xiàn)評估指標(biāo)的可度量性，提升評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可量化性。已開展的評估實(shí)踐由于受到黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的原則性、抽象性影響，在法規(guī)文本和實(shí)施效果評估中缺乏科學(xué)、合理的量化測度指標(biāo)。大數(shù)據(jù)測算方法能夠有效彌補(bǔ)這一不足，提升評估的精確性。尤其是在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，入選具體指標(biāo)在實(shí)踐操作中應(yīng)能夠有效測度黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的真實(shí)效果，同時還應(yīng)確保指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性，以此實(shí)現(xiàn)指標(biāo)量化的目標(biāo)。因此，應(yīng)加快形成一套融合新興技術(shù)、操作性更強(qiáng)、應(yīng)用手段更便捷的“基于大數(shù)據(jù)的可量化的黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系”[13]。為了便于直接獲取評估數(shù)據(jù)，更應(yīng)首先構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施信息統(tǒng)一發(fā)布平臺，打破黨建領(lǐng)域內(nèi)各層級、各部門、各環(huán)節(jié)之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高評估效率。具體來看，平臺應(yīng)重點(diǎn)收集、整合從中央到地方各層級、各類型、各領(lǐng)域執(zhí)規(guī)主體實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的信息，包括守規(guī)、執(zhí)規(guī)、評規(guī)、督規(guī)等方面的數(shù)據(jù)。通過動態(tài)調(diào)整數(shù)據(jù)，平臺能夠準(zhǔn)確、及時地反映黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況，并將獲得的數(shù)據(jù)信息向?qū)＜覍W(xué)者、社會公眾共享開放。例如，針對監(jiān)督保障類黨內(nèi)法規(guī)的效果評估，評估主體可以通過數(shù)據(jù)平臺中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件受理數(shù)量、黨員控告申訴率、違規(guī)違紀(jì)案件案件發(fā)生率等客觀指標(biāo)進(jìn)行直接測度。在某些特殊情形下，有的定性指標(biāo)難以直接量化，只能先進(jìn)行主觀性闡釋。在此基礎(chǔ)上，評估主體可借助大數(shù)據(jù)分析和可視化技術(shù)予以數(shù)字格式轉(zhuǎn)化。例如，針對組織類黨內(nèi)法規(guī)的效果進(jìn)行評估，評估主體一般難以直接獲得客觀的評估數(shù)據(jù)。評估主體可先通過問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、座談訪問等形式，了解黨組織建設(shè)、黨員管理、組織生活、換屆選舉等工作的基本情況。同時，根據(jù)每位受訪者的感受與評價(jià)不同，生成評估的大數(shù)據(jù)素材，作為評價(jià)和衡量依據(jù)。積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對此進(jìn)行聚合、篩選、精算、處理，開展科學(xué)的分析與及時的反饋[14]，最后引入社會公眾對評估結(jié)論進(jìn)行再評估，從而更好地保障評估結(jié)果的科學(xué)、客觀與真實(shí)。

四、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系的內(nèi)容

在遵循系統(tǒng)化、類型化、數(shù)據(jù)化思維邏輯基礎(chǔ)上，以效果衡量為價(jià)值導(dǎo)向，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的不同功能和目的，來構(gòu)建不同類型的評估指標(biāo)體系，可以使黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估更具有可操作性。遵循“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出“1+4”基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。每一類黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與價(jià)值定位各不相同，存有差異。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系可以劃分為以下4大類：

第一， 黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度實(shí)施效果評估指標(biāo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度主要用于規(guī)范黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)活動。這類法規(guī)旨在為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供有效制度保障。通過健全各方面的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿落實(shí)到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、黨和國家機(jī)構(gòu)建設(shè)、決策執(zhí)行監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，從而強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位，不斷增強(qiáng)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。評估指標(biāo)設(shè)置應(yīng)側(cè)重于考察和評價(jià)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明、軍隊(duì)建設(shè)等方面的影響。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度實(shí)施效果評估指標(biāo)可劃分為經(jīng)濟(jì)影響、政治影響、社會影響、生態(tài)文明影響、文化建設(shè)影響、軍隊(duì)建設(shè)影響等方面的具體指標(biāo)。當(dāng)然，上述每個評估指標(biāo)又可進(jìn)一步劃分為不同層級的子指標(biāo)，從而形成邏輯清晰、內(nèi)容完整的指標(biāo)體系。

第二， 黨的組織法規(guī)制度實(shí)施效果評估指標(biāo)。黨的組織法規(guī)制度屬于“組織法”范疇。此類黨內(nèi)法規(guī)著重調(diào)整作為主體的各級黨組織的產(chǎn)生、運(yùn)行和職能等事項(xiàng)，旨在為加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、提高執(zhí)政治國水平夯實(shí)組織基礎(chǔ)。通過建立健全組織制度規(guī)范，使組織與個人、組織與組織之間的關(guān)系更為科學(xué)、規(guī)范，從而形成高效、有序的組織體系，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會動員力。因此，黨的組織法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)設(shè)置應(yīng)側(cè)重于考察黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對黨組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)生方式、運(yùn)行機(jī)制、職權(quán)職責(zé)劃分等方面的影響。例如，黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施是否完善了黨內(nèi)選舉程序，是否規(guī)范了黨組織的設(shè)立方式，是否健全和完善了黨內(nèi)民主集中制，是否合理配置了黨組織的職權(quán)和職責(zé)等。

第三， 黨的自身建設(shè)法規(guī)制度實(shí)施效果評估指標(biāo)。黨的自身建設(shè)法規(guī)制度構(gòu)建立足于黨的建設(shè)總體布局。它是以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以黨的五大建設(shè)為基本分類，并將制度建設(shè)貫穿全過程，以推進(jìn)反腐敗斗爭，提高黨的建設(shè)質(zhì)量，增強(qiáng)黨建工作的科學(xué)性和有效性為功能目標(biāo)的一系列思想和行為規(guī)范的總稱。這類法規(guī)著眼于規(guī)范黨的自身建設(shè)的行為，通過調(diào)整和規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)等自身建設(shè)活動，旨在為深化黨的建設(shè)制度改革，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平提供制度保障?；诖?，該類評估指標(biāo)應(yīng)側(cè)重于考察黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對黨的建設(shè)帶來的實(shí)質(zhì)影響。依據(jù)黨的建設(shè)分類不同，黨的自身建設(shè)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)又可劃分為黨的政治建設(shè)影響評估指標(biāo)、黨的思想建設(shè)影響評估指標(biāo)、黨的組織建設(shè)影響評估指標(biāo)、黨的作風(fēng)建設(shè)影響評估指標(biāo)和黨的紀(jì)律建設(shè)影響評估指標(biāo)。其中，黨的政治建設(shè)影響評估指標(biāo)主要測度黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對黨的政治建設(shè)的影響。例如，是否保證了黨的基本理論、基本路線和基本方略得以有效貫徹實(shí)施，是否堅(jiān)定維護(hù)了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是否嚴(yán)明了黨的政治紀(jì)律，是否做到了增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”等。黨的思想建設(shè)評估指標(biāo)具體測度黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對黨內(nèi)思想理論工作、學(xué)習(xí)教育活動等帶來的影響。黨的作風(fēng)建設(shè)影響評估指標(biāo)旨在測度黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對群眾路線、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、生活作風(fēng)、文風(fēng)會風(fēng)等方面帶來的影響。黨的組織建設(shè)影響評估指標(biāo)重點(diǎn)衡量和評價(jià)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對黨員干部的培訓(xùn)教育、選拔任用等方面產(chǎn)生的影響。黨的紀(jì)律建設(shè)影響評估指標(biāo)主要測度黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對黨員干部廉潔自律意識帶來的影響。例如，是否做到了廉潔從業(yè)，是否堅(jiān)定了理想信念，是否發(fā)揚(yáng)了優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)等。

第四，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是對黨組織工作、活動和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、獎懲、保障的行為規(guī)范。與黨的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)相比較，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度須借助外部強(qiáng)制力達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的“應(yīng)然狀態(tài)”[15]，具有鮮明的懲戒性、獎勵性與救濟(jì)性。同時，對于違紀(jì)處分、工作考核、獎勵榮譽(yù)、權(quán)利保障、工作保障等方面都應(yīng)作出具體規(guī)定。因此，監(jiān)督保障類黨內(nèi)法規(guī)旨在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、激勵和保障活動的規(guī)范化、制度化，目的是從正反兩面確保各級黨組織和黨員干部依法依規(guī)行使職權(quán)、履行職責(zé)。為此，評估指標(biāo)設(shè)置應(yīng)側(cè)重于考察黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施對權(quán)力行使監(jiān)督、違規(guī)違紀(jì)問題查處、黨員榮譽(yù)獎勵和權(quán)利保障等方面的影響。例如，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施是否完善了黨內(nèi)問責(zé)制和監(jiān)督考評制度，是否降低了違規(guī)違紀(jì)數(shù)量，是否完善了黨員權(quán)利保障制度，是否健全了黨內(nèi)激勵機(jī)制，是否改進(jìn)了黨內(nèi)工作保障機(jī)制等。

五、結(jié)語

作為開展評估工作的核心要素，科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系有助于提升黨內(nèi)法規(guī)評估的操作性、客觀性與精確性，從而為評估主體開展評估工作提供具體參照。雖然我們致力于通用的評估指標(biāo)體系研究，即指標(biāo)體系可以適用于各種類型的黨內(nèi)法規(guī)，但實(shí)踐中由于黨內(nèi)法規(guī)的特殊性和復(fù)雜性，通用性往往適用在一定層面上，難以包括全部黨內(nèi)法規(guī)。為此，在遵循系統(tǒng)化、類型化、數(shù)據(jù)化邏輯思維策略基礎(chǔ)上，本文嘗試建構(gòu)一套能夠有效測度各類黨內(nèi)法規(guī)所產(chǎn)生的效果的模塊化指標(biāo)體系模式。這一模式有助于提升指標(biāo)體系的適用性與科學(xué)性。當(dāng)然，任何一種評估指標(biāo)體系模式都有其局限性，都需要在實(shí)踐中不斷地修正與完善。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系也概莫能外。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系在構(gòu)建策略、具體設(shè)置及適用范圍上，多多少少存有一些需要改進(jìn)的地方。這些局限性與理論體系本身的科學(xué)性有很大的關(guān)系。尤其是當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)評估研究仍處于起步階段，對評估指標(biāo)缺少規(guī)范化、系統(tǒng)化、整體化的理論研究。需不斷完善、發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評估指標(biāo)體系的理論框架，同時以實(shí)踐需求為導(dǎo)向，在實(shí)際操作中不斷進(jìn)行修正，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更加科學(xué)、合理的評估指標(biāo)體系。