湯增秋

(江西省公安廳刑警總隊(duì)，江西 南昌 330006)

國(guó)際警務(wù)合作是跨越國(guó)界的警察事務(wù)交流，是不同國(guó)家的警察機(jī)關(guān)根據(jù)法律和國(guó)際公約相互提供援助，以懲治跨國(guó)犯罪、維護(hù)國(guó)際秩序的執(zhí)法行為。[1]當(dāng)前，全球新冠肺炎持續(xù)蔓延，疫情后的犯罪形態(tài)加速演變，非傳統(tǒng)、非接觸類(lèi)案件驟然上升，新型跨境犯罪顯著增長(zhǎng)，國(guó)際警務(wù)合作面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)。伴隨著世界權(quán)力重心東移，中國(guó)作為世界上最大新興經(jīng)濟(jì)體，與世界各主要大國(guó)的關(guān)系變得復(fù)雜而不確定，國(guó)與國(guó)之間的摩擦從經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，延伸至文化、科技等其它領(lǐng)域，國(guó)際警務(wù)合作更是首當(dāng)其沖地受到影響。2020年10月28日美國(guó)司法部和聯(lián)邦調(diào)查局對(duì)八名在美國(guó)參與獵狐行動(dòng)的人員提起訴訟(其中五人被逮捕)，這一事件的發(fā)生預(yù)示著我國(guó)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法面臨以美國(guó)為首的西方國(guó)家打壓的風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)中國(guó)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作將面臨長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，中國(guó)必須運(yùn)用體制機(jī)制威力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，在繼續(xù)依托西方已建立的國(guó)際警務(wù)合作體系的同時(shí)，應(yīng)依靠自身的實(shí)力，創(chuàng)設(shè)國(guó)際警務(wù)合作的新機(jī)制，構(gòu)建國(guó)際警務(wù)合作的新框架，力求在地緣優(yōu)勢(shì)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作中謀求核心地位和主導(dǎo)權(quán)。

一、構(gòu)建亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織的意義

近年來(lái)，我國(guó)綜合國(guó)力顯著提升，國(guó)際地位和國(guó)際形象有了一定程度的改善，但實(shí)際取得的國(guó)際地位和影響力與綜合國(guó)力仍不相匹配。就國(guó)際警務(wù)合作而言，中國(guó)雖然加入了一些國(guó)際警務(wù)合作組織，但是在這些組織中一直處于話語(yǔ)權(quán)和代表權(quán)缺失的狀態(tài)，缺乏實(shí)質(zhì)性決策權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，嚴(yán)重影響了我國(guó)執(zhí)法安全合作效率。在此形勢(shì)下，中國(guó)推動(dòng)構(gòu)建公平公正、互相尊重、協(xié)商共贏的國(guó)際警務(wù)合作常態(tài)化機(jī)制，既是維護(hù)國(guó)家安全利益的必然選擇，也是構(gòu)建全球安全議題制度話語(yǔ)權(quán)的重要方式。

全球化、現(xiàn)代科技和新冠疫情三重疊加的世界，跨國(guó)性和聯(lián)動(dòng)性已經(jīng)成為當(dāng)前犯罪最為突出的特點(diǎn)，犯罪要素不斷地在國(guó)家之間流動(dòng)，同一區(qū)域國(guó)家的犯罪態(tài)勢(shì)相互刺激，僅靠雙邊警務(wù)執(zhí)法合作無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新型跨國(guó)犯罪問(wèn)題。保羅·肯尼迪在描述人類(lèi)21世紀(jì)的暗淡前景時(shí)曾斷言，應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題的各種措施并不是僅靠傳統(tǒng)民族國(guó)家就可以做到，民族國(guó)家的一部分權(quán)力須讓渡給全球性或區(qū)域性國(guó)際組織，以更好應(yīng)對(duì)跨邊界的全球性和區(qū)域性挑戰(zhàn)。[2]盡管目前應(yīng)對(duì)跨國(guó)有組織的犯罪仍主要通過(guò)國(guó)家中心主義模式開(kāi)展，但在打擊犯罪的警務(wù)和司法合作的小舞臺(tái)上，行為者的利益經(jīng)歷了從國(guó)家層面到超國(guó)家層面的轉(zhuǎn)移，形成了一個(gè)穩(wěn)定的跨國(guó)聯(lián)合和聯(lián)盟，[3]這種跨國(guó)聯(lián)合和聯(lián)盟被證明是行之有效的。目前，國(guó)際恐怖主義犯罪與跨國(guó)毒品犯罪、跨國(guó)武器走私、非法移民活動(dòng)在中亞和東南亞地區(qū)相互交織，而“一帶一路”沿線國(guó)家大多分布在這些地區(qū)，“一帶一路”國(guó)際合作面臨較為嚴(yán)重的安全挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)區(qū)域安全治理，構(gòu)建區(qū)域警務(wù)合作國(guó)際組織，使亞洲國(guó)家在更高層次的國(guó)際警務(wù)執(zhí)法體系下開(kāi)展合作，既可以實(shí)現(xiàn)打擊違法犯罪的功利性目標(biāo)，也可以達(dá)到創(chuàng)建區(qū)域安全穩(wěn)定國(guó)際環(huán)境的結(jié)構(gòu)性效果。

2020年11月20日，習(xí)近平主席在亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上的發(fā)言中指出：“我們要繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，早日建成亞太自由貿(mào)易區(qū)。”亞太自由貿(mào)易區(qū)的安全發(fā)展，離不開(kāi)高效的區(qū)域警務(wù)合作作為保障。正如全球化一樣，經(jīng)濟(jì)的一體化是一個(gè)多維度的過(guò)程，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的聯(lián)合逐步成為一種綜合性的需要，例如，在歐盟框架下的警務(wù)合作應(yīng)運(yùn)而生，短時(shí)間內(nèi)形成了系統(tǒng)化的警務(wù)合作機(jī)制。[4]隨著世界格局呈現(xiàn)出歐洲、美洲、亞洲三足鼎力的格局，未來(lái)的世界治理體系既有全球的治理機(jī)構(gòu)，又需要有區(qū)域的治理機(jī)構(gòu)。[5]縱觀世界范圍內(nèi)的區(qū)域性國(guó)際警務(wù)合作組織，歐洲有歐洲警察署、美洲有美洲警察署、非洲有非洲刑警組織，這些合作組織基本運(yùn)作良好。目前，亞洲各國(guó)間警務(wù)合作不斷加強(qiáng)，建立了有如東盟警察組織等合作組織，但是存在覆蓋面不廣、代表性不強(qiáng)的問(wèn)題，不能滿(mǎn)足區(qū)域安全合作要求。中國(guó)作為亞洲最大經(jīng)濟(jì)體量的國(guó)家，應(yīng)抓住機(jī)遇、順勢(shì)而為，從體系參與者向制度建設(shè)者轉(zhuǎn)變，探索創(chuàng)建亞洲警務(wù)合作組織，為維護(hù)區(qū)域安全穩(wěn)定、構(gòu)建區(qū)域安全命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)力量。

二、國(guó)際警務(wù)合作組織的法律性質(zhì)

(一)定義“國(guó)際組織”

多年來(lái)，眾多國(guó)際法學(xué)者、國(guó)際政治學(xué)者對(duì)國(guó)際組織的定義進(jìn)行了深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的探討，但目前仍沒(méi)有一個(gè)普遍認(rèn)同的定論，也沒(méi)有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)作出界定。1975年的《維也納關(guān)于國(guó)家在其對(duì)國(guó)際組織關(guān)系上的代表權(quán)公約》也回避了該問(wèn)題。究其原因，主要是“國(guó)際組織”內(nèi)涵豐富、外延廣泛，難以用一個(gè)概念去準(zhǔn)確、完整地界定其所涵蓋的意義及其法律后果。國(guó)際組織(international organization )一般是指兩個(gè)以上的國(guó)家的政府、民間團(tuán)體或個(gè)人為特定的國(guó)際合作的目的，通過(guò)協(xié)議形式而創(chuàng)設(shè)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。[6]國(guó)際組織有廣義和狹義之分，廣義的國(guó)際組織既包括政府間國(guó)際組織，也包括非政府間國(guó)際組織。但是國(guó)際法上所講的國(guó)際組織基本都是狹義的國(guó)際組織——政府間國(guó)際組織，即兩個(gè)以上的國(guó)家政府為謀求合作，以實(shí)現(xiàn)符合共同利益的目標(biāo)，通過(guò)締結(jié)國(guó)際條約的形式而創(chuàng)建的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。

(二)國(guó)際警務(wù)合作組織的法律性質(zhì)

國(guó)際警務(wù)合作組織以全球性、區(qū)域性、次區(qū)域性的形式存在。全球性的有如國(guó)際刑警組織、聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問(wèn)題辦公室，區(qū)域性的有如歐洲警察署、美洲警察署，次區(qū)域性的有如東南歐執(zhí)法中心、瀾滄江綜合執(zhí)法中心。從國(guó)際組織法角度看，國(guó)際警務(wù)合作組織應(yīng)當(dāng)屬于專(zhuān)門(mén)性的政府間國(guó)際組織：第一，國(guó)際警務(wù)合作組織的主體是主權(quán)國(guó)家。第二，國(guó)際警務(wù)合作組織是國(guó)家為了警務(wù)合作而建立的。第三，國(guó)際警務(wù)合作組織(除國(guó)際刑警組織外)是國(guó)家通過(guò)締結(jié)條約的形式創(chuàng)設(shè)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。

國(guó)際刑警組織由于特定的成立歷史，不是通過(guò)正式的國(guó)際條約設(shè)立的，其政府間國(guó)際組織的法律地位受到少數(shù)學(xué)者質(zhì)疑。還有學(xué)者困惑于對(duì)其法律性質(zhì)的界定，如安瑪麗·斯勞特(Anne-Marie Slaughter)教授指出，國(guó)際刑警組織在世界格局中扮演著政府間國(guó)際組織的作用，但其又不是根據(jù)一份真正的條約而建立的。[7]目前，學(xué)術(shù)界主流意見(jiàn)認(rèn)為，國(guó)際刑警組織具備政府間國(guó)際組織的法律屬性，西爾韋斯·瑪莎(Rutsel Silvvestre J. Martha)的專(zhuān)著《國(guó)際刑警組織的法律基礎(chǔ)》詳細(xì)研究了國(guó)際刑警組織是否可以在沒(méi)有正式條約的前提下成立，胡黎陽(yáng)也在《國(guó)際刑警組織的法律人格研究》中認(rèn)為，國(guó)際刑警組織已經(jīng)基于主權(quán)國(guó)家對(duì)其的相關(guān)授權(quán)而具備政府間國(guó)際組織的法律人格。

三、我國(guó)主導(dǎo)構(gòu)建亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織的設(shè)想

(一)增加政治互信、擴(kuò)大發(fā)展共識(shí)

亞洲許多國(guó)家相互接壤，一些國(guó)家之間的歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和民族文化具有共源性，為亞洲國(guó)際警務(wù)合作提供了地緣優(yōu)勢(shì)。但是，區(qū)域合作仍難逃國(guó)家性質(zhì)、意識(shí)形態(tài)、利益訴求差異的束縛，表現(xiàn)出合作互信度不足、合作意愿不高。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家的溝通，秉承共商、共享、共建原則，加大高層討論磋商，增進(jìn)國(guó)家間執(zhí)法合作文化和核心價(jià)值觀的了解，尋找利益交匯點(diǎn)，形成合作共贏的認(rèn)同感和共享合作成果的愿景，激發(fā)構(gòu)建合作組織的主觀意愿，夯實(shí)建設(shè)合作組織的政治基礎(chǔ)。

(二)制定法律制度、打牢合作基石

評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)際機(jī)制是否有效，主要看其在多大程度上影響和塑造國(guó)際行為，而塑造國(guó)際行為的最根本手段是警務(wù)合作基礎(chǔ)性條約的制定?？v觀世界范圍內(nèi)的國(guó)際警務(wù)合作，各國(guó)國(guó)家和地區(qū)的警務(wù)合作均以法律為基礎(chǔ)展開(kāi)，均具備詳實(shí)和完備的法律法規(guī)。亞洲警務(wù)合作應(yīng)向歐盟一樣，構(gòu)建起一套完整且極具參考價(jià)值的行為規(guī)范，既為區(qū)域警務(wù)合作提供宏觀的方向，又為警務(wù)活動(dòng)全面展開(kāi)提供具體的行動(dòng)指南。一方面，要以亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織章程為基礎(chǔ)，構(gòu)建一套完整的國(guó)際警務(wù)合作法律體系，尤其是在涉及警察信息收集、傳輸?shù)确矫嬷贫▏?guó)際通用、具有地區(qū)特色的法律規(guī)范；另一方面，要在亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織的框架下，促進(jìn)警務(wù)合作的雙邊條約、國(guó)際公約的誕生，豐富亞洲國(guó)際警務(wù)合作的法律內(nèi)容。

(三)建設(shè)信息平臺(tái)、增強(qiáng)情報(bào)融合

在數(shù)字化時(shí)代，信息的收集和分享已成為破解跨國(guó)犯罪的一項(xiàng)重要因素。亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織應(yīng)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建設(shè)強(qiáng)大的信息交換網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立以情報(bào)為驅(qū)動(dòng)的關(guān)于跨國(guó)犯罪的數(shù)字平臺(tái)，使之成為警務(wù)合作交流的主要方式。組織應(yīng)建立固定化信息流轉(zhuǎn)機(jī)制和固定化程序，并設(shè)定加密制度，增強(qiáng)信息流轉(zhuǎn)的高效性，解決成員國(guó)警察機(jī)構(gòu)之間信息分享的后顧之憂。為提升情報(bào)融合水平，亞洲警察合作組織應(yīng)尋求整合東盟警察組織、上海合作組織、瀾滄江綜合執(zhí)法合作中心等多種情報(bào)數(shù)據(jù)資源，對(duì)接國(guó)際刑警組織數(shù)據(jù)庫(kù)，打造符合亞洲區(qū)域特色的國(guó)際警務(wù)合作的情報(bào)交流機(jī)制和信息化系統(tǒng)。

四、結(jié)語(yǔ)

疫情沖擊后的世界，亞洲一體化是時(shí)代潮流，亞洲區(qū)域安全治理需要高層次、廣覆蓋的警務(wù)合作領(lǐng)域的政府間國(guó)際組織，亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織的建立成為必然選擇。中國(guó)應(yīng)抓住關(guān)鍵時(shí)刻，敢為人先、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、布全局，創(chuàng)設(shè)警務(wù)合作新理念、新機(jī)制，主導(dǎo)構(gòu)建亞洲國(guó)際警務(wù)合作組織，為區(qū)域和全球安全治理貢獻(xiàn)力量。