張麗佳,周 妍

1 中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京), 北京 100083 2 自然資源部國(guó)土整治中心, 北京 100035

人類文明的發(fā)展高度依賴自然給予我們的資源和空間,飛躍式的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程為人類進(jìn)步貢獻(xiàn)力量,與此同時(shí),對(duì)資源的不合理利用愈演愈烈,個(gè)人利益最大化和對(duì)“免費(fèi)”公共產(chǎn)品的過(guò)度使用造成“公地悲劇”[1],導(dǎo)致越來(lái)越多的生物多樣性損失、氣候變化、空氣和水污染等,逐漸威脅生態(tài)系統(tǒng)安全[2]。生態(tài)文明是在新發(fā)展階段辯證反思人與自然關(guān)系的理論創(chuàng)舉,是人類社會(huì)進(jìn)步的重大成果,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求[3]。近年來(lái),黨中央高度重視生態(tài)文明,提出深化生態(tài)文明體制改革,建設(shè)生態(tài)文明制度的“四梁八柱”。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是對(duì)生態(tài)文明理念的呼應(yīng),其實(shí)踐與路徑的探索是生態(tài)文明理念落地的關(guān)鍵[4]。

習(xí)近平主席指出：“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山?！鄙鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)便是搭建“綠水青山”與“金山銀山”的橋梁[5- 6]。2018年,《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái),賦予自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[7]。自然資源是生態(tài)產(chǎn)品的自然本底和供給主體,自然資源部門(mén)成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度供給者和重要管理者[8]。當(dāng)前,我國(guó)資源要素管理部門(mén)化、分散化現(xiàn)象普遍存在,生態(tài)產(chǎn)品由于所依托的自然資源要素特征、管理轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實(shí)情況,其價(jià)值實(shí)現(xiàn)受多種因素限制。本文擬從自然資源管理整體角度出發(fā),探索分析政府、市場(chǎng)主導(dǎo)及社會(huì)參與不同實(shí)現(xiàn)路徑遇到的問(wèn)題與障礙,提出有關(guān)政策建議,推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的發(fā)展與完善。

1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策背景及理論依據(jù)

1.1 政策背景

2010年發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào))中首次提出生態(tài)產(chǎn)品的概念,即維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素,包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。黨的十八大、十九大報(bào)告提出增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品等要求。2016 年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》,要求完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制,使保護(hù)者通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的積極作用。2017年,中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》,明確提出對(duì)生態(tài)功能區(qū)縣地方政府考核生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值,并將貴州、江西、浙江、青海列為國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。2018年,習(xí)近平總書(shū)記在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。2020年4—11月,自然資源部發(fā)布生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例2批、社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)典型案例1批。2021年3月,“十四五規(guī)劃”提出“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,在長(zhǎng)江流域和三江源國(guó)家公園等開(kāi)展試點(diǎn)”。2021年4月,中辦 國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》,提出建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制和價(jià)值實(shí)現(xiàn)推進(jìn)機(jī)制。同月,自然資源部批復(fù)福建南平、重慶2個(gè)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。

1.2 理論依據(jù)

1.2.1生態(tài)產(chǎn)品概念界定

生態(tài)產(chǎn)品是我國(guó)特有的概念,狹義的生態(tài)產(chǎn)品概念與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的調(diào)節(jié)服務(wù)類似[9- 10]。廣義的生態(tài)產(chǎn)品概念,還包括生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游服務(wù)等[11]。政府官方文件將生態(tài)產(chǎn)品概念界定為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素[4]。學(xué)界對(duì)生態(tài)產(chǎn)品概念的內(nèi)涵、外延討論繁多,尚未統(tǒng)一[12- 13]。自然資源部權(quán)益司發(fā)布案例將生態(tài)產(chǎn)品歸納為自然生態(tài)產(chǎn)品與人類共同作用,所產(chǎn)生的能夠增進(jìn)人類福祉的產(chǎn)品和服務(wù)[8]；李忠等[6]認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)標(biāo)識(shí)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的上位類產(chǎn)品,綠色產(chǎn)品、生態(tài)標(biāo)識(shí)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的下游產(chǎn)品,概念界定上沿用《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的定義；張林波等[14]認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)系統(tǒng)生物生產(chǎn)和人類社會(huì)生產(chǎn)共同作用提供給人類社會(huì)使用和消費(fèi)的終端產(chǎn)品或服務(wù),分為公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品三類；靳樂(lè)山和朱凱寧[15]、譚榮[12]等在研究生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制過(guò)程中沿用了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品概念的界定,在如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的機(jī)制路徑闡述中,實(shí)際采用了廣義的生態(tài)產(chǎn)品概念；馬曉妍等[3]認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品是指生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)或由人類勞動(dòng)共同參與生產(chǎn),當(dāng)前或者將來(lái)比較稀缺的,且能夠進(jìn)入人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的,具有使用價(jià)值或交換價(jià)值的產(chǎn)品、功能和效益等；曾賢剛等[11]從生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化供給機(jī)制建設(shè)等方面對(duì)生態(tài)產(chǎn)品概念進(jìn)行分析。

國(guó)外無(wú)生態(tài)產(chǎn)品術(shù)語(yǔ),與之類似的是生態(tài)服務(wù)或環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)。聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)評(píng)估的首個(gè)研究成果《生態(tài)系統(tǒng)與人類福利：評(píng)估框架》將生態(tài)服務(wù)定義為人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲取的效益[16],將生態(tài)服務(wù)視為自然產(chǎn)出物,不受人類活動(dòng)影響[17]。筆者認(rèn)為,應(yīng)從現(xiàn)有研究與實(shí)踐出發(fā),采用廣義生態(tài)產(chǎn)品的概念,即自然生態(tài)系統(tǒng)與人類共同作用,所產(chǎn)生的能夠增進(jìn)人類福祉的產(chǎn)品和服務(wù)[8]。據(jù)此,可從兩個(gè)維度探討生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,一是生態(tài)產(chǎn)品提供的有形產(chǎn)品,如生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品等,二是生態(tài)產(chǎn)品提供無(wú)形的直接、間接的服務(wù)。對(duì)于有形產(chǎn)品和業(yè)已進(jìn)入一般經(jīng)濟(jì)循環(huán)的生態(tài)康養(yǎng)、旅游等直接服務(wù),已經(jīng)具有相對(duì)成熟的需求方、供給方及相應(yīng)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制；對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品提供的無(wú)形的維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境等服務(wù)功能的需求方、供給方及定價(jià)交易機(jī)制方面,雖然已有一定的理論和實(shí)踐探索,現(xiàn)實(shí)中仍面臨諸多困境,對(duì)政府的依賴程度較高。應(yīng)認(rèn)識(shí)到,自然資源與生態(tài)產(chǎn)品是一種共生關(guān)系,生態(tài)產(chǎn)品來(lái)源并依托自然資源這一載體。從分類來(lái)看,根據(jù)人類勞動(dòng)參與程度,生態(tài)產(chǎn)品可分為公共性生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品。公共性生態(tài)產(chǎn)品,包括人居環(huán)境產(chǎn)品和生態(tài)安全產(chǎn)品；經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品包括物質(zhì)原料產(chǎn)品和精神文化產(chǎn)品[18]。

1.2.2生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論依據(jù)

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題,涉及新理念的樹(shù)立、新價(jià)值觀的形成、新產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造、新制度的建立,以及經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)財(cái)富的重新分配、價(jià)值鏈的調(diào)整、定價(jià)機(jī)制的調(diào)整等[6]。目前,關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論研究遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐探索。因此,應(yīng)對(duì)生態(tài)文明理念下的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)學(xué)理基礎(chǔ)進(jìn)行探討。

(1)產(chǎn)權(quán)理論為生態(tài)產(chǎn)品所有者兌現(xiàn)價(jià)值提供了依據(jù)

人口與資源的矛盾導(dǎo)致了資源的稀缺性,在利用資源上的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加劇矛盾,產(chǎn)權(quán)理論的建立和發(fā)展指明了所有者對(duì)于資源占有和使用的權(quán)利,使稀缺性的資源達(dá)到最優(yōu)化配置成為可能。隨著人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需要,生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性越來(lái)越得以體現(xiàn),也為優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)參與市場(chǎng)分配、開(kāi)展市場(chǎng)化機(jī)制建立創(chuàng)造了條件[19- 20]。

(2)公共物品理論解釋了為什么要顯化生態(tài)產(chǎn)品提供的無(wú)形服務(wù)的價(jià)值

在法律上,“公地悲劇”可歸因于：任何使用人都對(duì)物不享有排他性權(quán)利,而均可自由使用物。因此,每個(gè)使用人對(duì)其他使用人而言均構(gòu)成負(fù)外部性,在無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一決策內(nèi)部化時(shí),資源的所有凈值將被完全消耗,這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“租值耗散理論”[1]。因此,要實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的剛性約束,就要顯化、量化生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,確定恰當(dāng)?shù)母顿M(fèi)使用主體,消除濫用公共物品產(chǎn)生的負(fù)外部性[21]。

(3)市場(chǎng)失靈理論解釋了為什么生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程需要政府發(fā)揮一定作用

世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中指出“每一個(gè)政府的核心使命”都包含了五種基本職能,其中之一就是保護(hù)環(huán)境。市場(chǎng)無(wú)法以最令人們滿意的方式提供的商品或服務(wù)包括：教育、法律與秩序、環(huán)境保護(hù)、國(guó)防、道路和橋梁、醫(yī)療衛(wèi)生與健康、福利服務(wù)、公共交通等[22]。市場(chǎng)講求效率,僅僅依靠競(jìng)爭(zhēng)的力量來(lái)防止資源浪費(fèi)、保護(hù)自然環(huán)境免遭惡化常常出現(xiàn)問(wèn)題,政府的行動(dòng)是防止環(huán)境惡化的主要途徑。除此之外,馬克思勞動(dòng)價(jià)值理論、效用價(jià)值理論等也為生態(tài)產(chǎn)品屬性分析和價(jià)值構(gòu)成提供了有力支撐[3]。

2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)踐探索

生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被市場(chǎng)認(rèn)可、生態(tài)價(jià)值充分顯現(xiàn)、社會(huì)價(jià)值穩(wěn)步提升,需要政府和市場(chǎng)共同發(fā)力已成為共識(shí)[23]。實(shí)踐探索證明,厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系,充分利用政府的權(quán)威、公信特征,輔以市場(chǎng)活力,發(fā)動(dòng)全社會(huì)多維度廣泛參與,是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2.1 政府主導(dǎo)型

2.1.1政府全部購(gòu)買服務(wù)

我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料公有制,人民整體地永久保留自然資源資產(chǎn)所有權(quán),授予政府代表人民行使所有權(quán)和實(shí)際上的管理權(quán)[24]。生態(tài)產(chǎn)品承載了維持國(guó)家生態(tài)安全、產(chǎn)出公共物品(水質(zhì)凈化、水土保持、生物多樣性、氣候調(diào)節(jié)等)等多種功能,因此,政府根據(jù)人民的委托,對(duì)提供資產(chǎn)保值增值管理的對(duì)象購(gòu)買服務(wù)成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)不可或缺的途徑之一。面對(duì)關(guān)乎國(guó)家或區(qū)域性生態(tài)安全戰(zhàn)略的生態(tài)產(chǎn)品,政府通過(guò)縱向、橫向生態(tài)補(bǔ)償來(lái)“兌現(xiàn)”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是基于主體功能區(qū)考量的轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)生態(tài)投資建設(shè),橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是基于地方發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的生態(tài)產(chǎn)品交易,前者購(gòu)買服務(wù)的主體通常是中央政府,后者購(gòu)買服務(wù)的主體通常是地方政府。

2.1.2政府部分購(gòu)買服務(wù)

指政府通過(guò)規(guī)劃布局重要生態(tài)系統(tǒng)功能地區(qū)項(xiàng)目,或安排生態(tài)建設(shè)投資項(xiàng)目等方式,根據(jù)中央、地方事權(quán)劃分等采取部分金額的財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)助、獎(jiǎng)補(bǔ)資金,或各種“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施等,推動(dòng)區(qū)域性、流域性生態(tài)保護(hù)修復(fù)推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式。例如,2016—2018年,財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部分四批共支持了25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)。計(jì)劃總投資2000多億,其中中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金近500億[25]。工程試點(diǎn)在較大空間范圍內(nèi)實(shí)施整體性、系統(tǒng)性、綜合性生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng),通過(guò)系統(tǒng)性、全流域、大尺度的工程實(shí)施,提升了工程范圍內(nèi)整體生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量。中央對(duì)地方的獎(jiǎng)補(bǔ)資金是基于中央事權(quán)的財(cái)政補(bǔ)貼方式,是中央政府代表人民購(gòu)買各工程項(xiàng)目對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)修復(fù)、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的服務(wù)。探索出了與生態(tài)系統(tǒng)難以分割的生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)多種模式,依托土地政策、金融工具、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,多渠道拓寬了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑,不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要和對(duì)優(yōu)美生態(tài)產(chǎn)品的需要[26]。

2.1.3問(wèn)題與障礙

政府主導(dǎo)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑中,也需要引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、效率作用,來(lái)提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)水平。政府主導(dǎo)的方式直接、高效,但是,面臨財(cái)政資金缺口大、財(cái)政資金利用效率不高、“公地悲劇”愈演愈烈等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期依靠單方政府投入,無(wú)法全面激勵(lì)社會(huì)樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境、積極維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全的普遍意識(shí)和行為方式,保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的可持續(xù)性。

2.2 市場(chǎng)主導(dǎo)型。

生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)計(jì)價(jià)和交易才能有效遏制人力對(duì)自然環(huán)境無(wú)節(jié)制的消耗,從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展[27]。因此,充分發(fā)揮市場(chǎng)作用,探索多元化、社會(huì)化投入推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù),能夠激發(fā)市場(chǎng)主體內(nèi)生動(dòng)力,提升保護(hù)修復(fù)效率。依市場(chǎng)交易客體,可分類公共性生態(tài)產(chǎn)品交易和經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品交易。

2.2.1公共性生態(tài)產(chǎn)品交易

該類生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品屬性和特征,容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。因此,需要政府創(chuàng)造先導(dǎo)條件,包括：出臺(tái)法律法規(guī)或強(qiáng)制性政策、根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展制定和調(diào)整交易規(guī)則以保證公平、對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)及主體進(jìn)行監(jiān)管等。

(1)以環(huán)境權(quán)益交易為代表的交易模式。在政府確定的配額制度及排放量標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi),允許在一定地區(qū)總體保護(hù)目標(biāo)范圍內(nèi)產(chǎn)生環(huán)境權(quán)益的合理交易流動(dòng)。例如用能權(quán)、用水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等。在實(shí)踐中,配額量交易類市場(chǎng)存在初始分配合理性不夠、定價(jià)方法不統(tǒng)一、一二級(jí)市場(chǎng)不活躍等問(wèn)題,排放權(quán)交易類市場(chǎng)存在缺乏法律基礎(chǔ)、市場(chǎng)活躍度不足、價(jià)格波動(dòng)較大、市場(chǎng)信息透明度不高和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率等問(wèn)題和障礙。

(2)以與后續(xù)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合為代表的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化(利用優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源聚集效應(yīng)形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模,突進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化(產(chǎn)業(yè)發(fā)展走綠色化、環(huán)?；⒖沙掷m(xù)化發(fā)展道路),都是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中,體現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能與作用的保護(hù)和利用,目的都是通過(guò)將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),激發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力,推動(dòng)“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化。

(3)與金融結(jié)合的各類補(bǔ)償或交易模式。金融手段本身無(wú)法成為推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑,只有通過(guò)與產(chǎn)業(yè)等其他模式的結(jié)合,拓展出不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新路徑,才能在新時(shí)代開(kāi)創(chuàng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新路徑。應(yīng)認(rèn)識(shí)到,金融手段不僅僅是解決融資、資金鏈的問(wèn)題,還能夠衍生其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)和交易方式,多樣化拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。比如廣東省肇慶市高要區(qū)“綠色信貸+生態(tài)補(bǔ)償”創(chuàng)新模式、天津?qū)幒訁^(qū)發(fā)行綠色生態(tài)債券,支持七里海濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、綠色基金千島湖水基金建立等,都是金融手段參與的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。但是,在此類模式中,普遍存在規(guī)模拓展限制、管理風(fēng)險(xiǎn)、基金設(shè)計(jì)與運(yùn)行合理性探討等問(wèn)題。

2.2.2經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品交易

該類產(chǎn)品是業(yè)已進(jìn)入一般商品經(jīng)濟(jì)循環(huán)的,物質(zhì)原料產(chǎn)品和精神文化產(chǎn)品中生態(tài)效益顯著的經(jīng)營(yíng)性商品。在經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品交易中,需要政府營(yíng)造公平的營(yíng)商環(huán)境,在綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證、反壟斷、維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮政府的公信力背書(shū)和監(jiān)督管理作用。經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑較多,也較成熟規(guī)范,價(jià)值載體通常是可以附著的農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品或者服務(wù)業(yè)產(chǎn)品,生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值能夠直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易,并由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)價(jià)格,也更合理。經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品交易能夠利用優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),甚至改變?cè)械膫鹘y(tǒng)生產(chǎn)生活方式,帶動(dòng)其他服務(wù)業(yè)等一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如生態(tài)資源豐厚的地區(qū)居民通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、提供導(dǎo)游服務(wù)、受聘為景區(qū)工作人員等途徑參與旅游發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,分享旅游發(fā)展紅利,改善人居環(huán)境,守護(hù)“綠水青山”,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大效益的相得益彰。

2.3 社會(huì)廣泛參與型。

社會(huì)廣泛參與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要政府和市場(chǎng)發(fā)揮合力,尤其是政府的法規(guī)政策指引。一是通過(guò)法規(guī)政策等強(qiáng)制性規(guī)定,形成自然資源生態(tài)監(jiān)管法律體系,在《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《水法》《民法典》等中,對(duì)環(huán)境保護(hù)正向激勵(lì)、損害賠償?shù)冗M(jìn)行細(xì)化規(guī)定與嚴(yán)格執(zhí)行,引導(dǎo)形成全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)烈意識(shí)。二是通過(guò)績(jī)效引導(dǎo)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的完善,轉(zhuǎn)變地方增長(zhǎng)掛帥績(jī)效考核機(jī)制和追求當(dāng)期經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)導(dǎo)向[28],扭轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)-破壞-巨額成本修復(fù)-新一輪破壞-再更巨額成本修復(fù)的惡性循環(huán)[29]。三是不斷完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。四是在社會(huì)各領(lǐng)域積極探索開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn),賦予試點(diǎn)地區(qū)試錯(cuò)可能,形成規(guī)模和示范效應(yīng)。例如,自然資源領(lǐng)域首批2個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)獲批。福建南平試點(diǎn)將提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力、形成“生態(tài)銀行”“誰(shuí)沒(méi)經(jīng)濟(jì)”“武夷山水”和森林碳匯等一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑和配套政策,建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法、價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估方法、交易平臺(tái)等支撐機(jī)制和制度框架等作為工作目標(biāo),明確了夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)、提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力、推進(jìn)“生態(tài)銀行”市場(chǎng)化建設(shè)等10項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。重慶市試點(diǎn)設(shè)定到2022年,初步建立以森林覆蓋率橫向補(bǔ)償、“林票”、生態(tài)“地票”等為主的生態(tài)資源指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制,完善“森林+N”生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,爭(zhēng)取廣陽(yáng)島片區(qū)、渝北銅鑼山礦山生態(tài)修復(fù)區(qū)成為示范點(diǎn),試點(diǎn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值供給能力有效提升等目標(biāo)。并制定了推進(jìn)“林票”制度改革、推動(dòng)廣陽(yáng)島片區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)綜合試點(diǎn)、完善森林覆蓋率橫向補(bǔ)償制度等7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。在法規(guī)政策的強(qiáng)制性規(guī)定、地方官員績(jī)效考核和離任審計(jì)引導(dǎo)和試點(diǎn)試行等多方舉措共同影響下,逐步形成了社會(huì)廣泛參與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的價(jià)值導(dǎo)向和路徑探索。

3 促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的啟示與討論

人與自然的關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系。作為自然的一部分,在開(kāi)發(fā)、利用自然的過(guò)程中,人類的行為方式必須符合自然規(guī)律。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的設(shè)計(jì),意圖通過(guò)顯化自然資源價(jià)值,搭建保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)框架,強(qiáng)化保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值導(dǎo)向。實(shí)踐探索中,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨很多體制、機(jī)制的問(wèn)題與障礙,需要不斷的探索、求證、實(shí)踐、總結(jié)。但是,應(yīng)認(rèn)識(shí)到自然資源及其他領(lǐng)域開(kāi)展的諸多關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索,以及對(duì)生態(tài)損害賠償制度的設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償政策的制定,無(wú)論是政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)主導(dǎo)模式還是社會(huì)主導(dǎo)模式[30],目的都是將資源、環(huán)境的保護(hù)作為前提,平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

3.1 持續(xù)深化落實(shí)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要空間和物質(zhì)條件,也是生態(tài)產(chǎn)品的載體,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)與自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系的完善、發(fā)展息息相關(guān),健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容[31]。因此,可探索在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查確定底數(shù)的基礎(chǔ)上,明確各類自然資源的存量、位置及權(quán)屬等,依托自然資源確權(quán)情況明確生態(tài)產(chǎn)品品類和權(quán)責(zé)歸屬,分區(qū)域建立生態(tài)產(chǎn)品目錄清單。其次,進(jìn)一步理順自然資源所有權(quán)權(quán)能及委托代理機(jī)制,在所有者權(quán)益受保護(hù)的前提下,豐富完善用益物權(quán)內(nèi)涵,通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑探索,創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式,促進(jìn)資源權(quán)益的保護(hù)與利用。

3.2 將用途管制制度拓展到整個(gè)國(guó)土空間,在環(huán)境保護(hù)剛性約束框架下顯化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。

從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局構(gòu)建角度看,城市化地區(qū)的主體功能就是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品,農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能就是提供農(nóng)產(chǎn)品,生態(tài)功能區(qū)的主體功能就是提供生態(tài)產(chǎn)品[32]。目前,已經(jīng)度過(guò)了土地用途管制限于農(nóng)業(yè)向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)化的時(shí)代,生態(tài)文明建設(shè)背景下,對(duì)自然生態(tài)空間的管控逐步納入用途管制管理范疇[33]。隨著自然資源部“兩統(tǒng)一“職責(zé)的確認(rèn),在生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間之間建立轉(zhuǎn)換規(guī)則給管理者提出了更高要求。因此,一方面,在協(xié)調(diào)考慮區(qū)域行政空間、自然地理單元、功能空間和生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線等底線的基礎(chǔ)上,應(yīng)將用途管制拓展到整個(gè)國(guó)土空間的管制規(guī)則,逐步建立國(guó)土空間用途管制下的空間發(fā)展權(quán)權(quán)利體系。在此基礎(chǔ)上,基于不同國(guó)土空間之間產(chǎn)生的約束性轉(zhuǎn)用指標(biāo),有序調(diào)控各類指標(biāo)的市場(chǎng)需求,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行顯化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值[34]。另一方面,可借助業(yè)已成熟的土地儲(chǔ)備、征收等制度,將生態(tài)保護(hù)任務(wù)內(nèi)化于土地開(kāi)發(fā)成本,通過(guò)后期土地綜合開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的外溢,以國(guó)土優(yōu)化帶動(dòng)土地溢價(jià)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值,助推自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)[35]。

3.3 進(jìn)一步科學(xué)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù),提升自然資源生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

一是明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是接續(xù)與互相促進(jìn)的關(guān)系,應(yīng)構(gòu)建生態(tài)保護(hù)修復(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制,認(rèn)識(shí)到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是解決資金問(wèn)題,建立長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。二是持續(xù)開(kāi)展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、全域土地綜合整治等,開(kāi)展全流域、大尺度的空間生態(tài)修復(fù)與系統(tǒng)治理,切實(shí)提升自然資源質(zhì)量和效用,提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。三是健全完善生態(tài)保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制,結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度規(guī)定,將自然資源損耗、生態(tài)環(huán)境損害等納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系,建立導(dǎo)向和約束機(jī)制[36]。四是通過(guò)完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫燃s束負(fù)面開(kāi)發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境破壞活動(dòng)。

3.4 深入開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)理論研究和價(jià)值核算研究。

實(shí)踐中,關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的學(xué)理研究相對(duì)實(shí)踐工作已經(jīng)出現(xiàn)顯著滯后。一方面,關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑、模式,已得到多部門(mén)、多省市的關(guān)注和多方位探索,通過(guò)調(diào)研、歸納、提煉發(fā)布的典型案例分別從不同角度對(duì)多種類型生態(tài)產(chǎn)品及其價(jià)值彰顯做出了總結(jié)。但是,目前生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、自然資源資產(chǎn)、生態(tài)資產(chǎn)等概念繁多,學(xué)界各家各言,相關(guān)概念間的內(nèi)涵外延和相互關(guān)系尚未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)[12,37]。且基于生態(tài)產(chǎn)品及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的法理依據(jù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)和原理等,學(xué)界深入探討不足。另一方面,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法和標(biāo)準(zhǔn)研究方面[38- 39],由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,部門(mén)統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同、計(jì)算方法多樣導(dǎo)致計(jì)算結(jié)果差距較大,且應(yīng)用方向不明,一定程度阻礙生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

因此,建議深化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)理論研究和核算方法研究。一是通過(guò)宣傳提高社會(huì)各界對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的認(rèn)識(shí)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值只有得到全社會(huì),尤其是市場(chǎng)中消費(fèi)者一方的認(rèn)可,才能讓生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值真正參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配,進(jìn)入普通的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。二是在摸清生態(tài)產(chǎn)品底數(shù)的前提下開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算,區(qū)分生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值與GEP、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的差別,運(yùn)用相對(duì)統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法,制定符合地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異化計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。三是從生態(tài)產(chǎn)品的社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性著手,加強(qiáng)有關(guān)基礎(chǔ)理論研究。

3.5 對(duì)接國(guó)際話語(yǔ)體系,讓基于自然的解決方案在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

基于自然的解決方案(NbS)是保護(hù)、可持續(xù)管理和恢復(fù)自然的和改變了的生態(tài)系統(tǒng)的行動(dòng),能有效和適應(yīng)性地應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn),同時(shí)提供人類福祉和生物多樣性效益(IUCN, 2016)[40]。應(yīng)認(rèn)識(shí)到,基于自然的解決方案是應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題與挑戰(zhàn)的標(biāo)準(zhǔn)、工具、方法,從自然生態(tài)系統(tǒng)本身出發(fā),能夠指導(dǎo)自然資源管理實(shí)踐,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑選擇和可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。