□ 廣州白云國際機(jī)場股份有限公司 宋亞勝 馬發(fā)濤 余睿文/文
按照傳統(tǒng)的機(jī)場應(yīng)急管理理念,一談到應(yīng)急,大家一般都是想到應(yīng)急救援,想到航空器事故災(zāi)難的救援。誠然,民航運(yùn)輸是機(jī)場的主業(yè),機(jī)場應(yīng)急處置的重點(diǎn)首先是圍繞航空器救援來開展。但隨著社會的不斷進(jìn)步,機(jī)場需要面對和處置的突發(fā)事件越來越復(fù)雜。通過這次新冠肺炎疫情防控工作,就可以看出機(jī)場在國家公共衛(wèi)生管理和應(yīng)急處置體系中所扮演的重要角色以及所需要承擔(dān)的重要職責(zé)。當(dāng)然,通過疫情防控工作,也暴露出民用機(jī)場在應(yīng)急管理工作中也存在一些不足之處。特別是對于大型樞紐機(jī)場,在國內(nèi)、國外雙重疫情沖擊下,如何有效調(diào)動機(jī)場處置資源,聯(lián)合各方力量實(shí)施有效應(yīng)對,是值得深入思考和探討的。本文將通過分析國家、省市政府疫情防控體系和應(yīng)急管理體系,結(jié)合廣州白云機(jī)場疫情防控實(shí)踐,為大型民用機(jī)場構(gòu)建分工更加清晰、運(yùn)作更加高效、處置更加專業(yè)的應(yīng)急管理體系提出建議。
從國家層面來看,我國將突發(fā)事件劃分為四大類:自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件;并按照突發(fā)事件的嚴(yán)重程度及需要調(diào)動的資源,劃分為I 級、II 級、III 級、IV 級4 個響應(yīng)等級,整個體系基本涵蓋了不同類型、不同等級的突發(fā)事件。
在體制建設(shè)上,2018年,我國成立了應(yīng)急管理部,進(jìn)一步整合和優(yōu)化國家的應(yīng)急資源和力量,在應(yīng)急理念方式、主體、制度保障等方面朝現(xiàn)代化的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。在這個體制下,應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)牽頭應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件,突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)健委牽頭應(yīng)對,社會安全事件主要由公安部應(yīng)對。三個單位各司其職,按職責(zé)開展應(yīng)急管理工作,體現(xiàn)出專業(yè)化管理的思路。在省一級的管理體系中,北京、上海、廣東、浙江、四川等省市成立應(yīng)急管理委員會,下設(shè)若干指揮部,實(shí)施全事件、全鏈條的應(yīng)急管理,取得較好成效。
隨著應(yīng)急管理工作的全面深入,在國家層面建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及綜合應(yīng)急指揮管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作,必然為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。
疫情初期及內(nèi)防擴(kuò)散階段。在今年年初疫情爆發(fā)初期,疫情防控工作以內(nèi)防擴(kuò)散為主。1 月21 日,廣東省成立疫情防控指揮部,由省委書記任總指揮。指揮部下設(shè)辦公室,按照“一辦九組”的組織架構(gòu)運(yùn)作和指揮調(diào)度。同日,廣州市政府成立了廣州市防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組,市委書記任組長,下設(shè)防治、交通檢疫、物資保障、市場和環(huán)境整治、社區(qū)和農(nóng)村、教育、宣傳、維穩(wěn)治安等8 個工作組和辦公室。2 月11 日,廣州市印發(fā)《關(guān)于部分調(diào)整廣州市防控新型冠狀病毒肺炎疫情工作指揮部的通知》,其中,防治組作為排名第一的工作組,由市衛(wèi)健委牽頭,市科技局、市應(yīng)急管理局、市市場局、市醫(yī)保局、廣州醫(yī)科大學(xué)共同組成,主要負(fù)責(zé)疫情的監(jiān)測、評估和防治工作。
外防輸入及常態(tài)化防控階段。3 月以后,國內(nèi)疫情得到有效控制的同時,境外疫情開始進(jìn)入爆發(fā)階段,疫情防控工作進(jìn)入外防輸入階段。在《關(guān)于印發(fā)廣州市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部辦公室工作方案的通知》中,廣州市將交通防控組作為除綜合組外的第一個專項(xiàng)工作組,標(biāo)志著疫情防控工作重點(diǎn)從國內(nèi)防治開始向防境外輸入轉(zhuǎn)移。為有效防范新冠肺炎疫情境外輸入,統(tǒng)籌部署白云國際機(jī)場入境人員各項(xiàng)防控工作,3 月14 日,廣州市牽頭成立了由廣州市委常委、市政府副市長擔(dān)任指揮長的“1+9”廣州白云機(jī)場工作專班現(xiàn)場指揮部,指揮部由市商務(wù)局具體牽頭,成員包括廣東省商務(wù)廳、省衛(wèi)健委、省公安廳、廣州海關(guān)、廣州邊檢總站、民航中南管理局、南航集團(tuán)、省機(jī)場集團(tuán)、廣鐵集團(tuán)等9 個單位(見圖1),負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌防范白云機(jī)場疫情境外輸入各項(xiàng)工作的總體指揮調(diào)度、重大問題決策、處置方針調(diào)整、突發(fā)事件處置,協(xié)調(diào)解決各成員單位在入境工作方面遇到的困難問題。
從國家層面來看,國務(wù)院按照應(yīng)急管理部、衛(wèi)健委、公安部的職責(zé)分工和專業(yè)特點(diǎn),分別負(fù)責(zé)事故災(zāi)難、自然災(zāi)難、公共衛(wèi)生、公共安全4大類突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作,體現(xiàn)了“管行業(yè)必須管安全、必須管應(yīng)急”的特點(diǎn),也更加有效地確保了應(yīng)急處置的專業(yè)性。
從省市政府層面來看,也很好體現(xiàn)出了“專業(yè)化處置”的特點(diǎn)。在內(nèi)防擴(kuò)散階段,疫情防與治是當(dāng)時最核心的任務(wù),強(qiáng)化的是對疫情的控制和病人的救治,因此由廣州市衛(wèi)健委主導(dǎo)整體處置工作,突出醫(yī)療救援的專業(yè)化。在外防輸入階段,核心任務(wù)是把住口岸,防止疫情從境外輸入,因此由廣州市商務(wù)局牽頭“1+9”指揮部工作,統(tǒng)籌做好境外來穗人員的衛(wèi)生檢疫、專車轉(zhuǎn)運(yùn)、酒店隔離等全流程封閉管控工作。這種根據(jù)不同階段任務(wù)由對口的專業(yè)部門牽頭開展處置工作的應(yīng)急管理機(jī)制靈活、有效,很好地適應(yīng)了疫情不同階段的防控要求。
相比之下,國內(nèi)大型機(jī)場對于“專業(yè)化”應(yīng)急管理理念的落實(shí)還不到位,在應(yīng)急管理、應(yīng)急處置工作中仍保留著傳統(tǒng)上“應(yīng)急救援就找應(yīng)急指揮中心”的思想,對應(yīng)急管理的理念以及自身職責(zé)的認(rèn)識還不到位。下面,以白云機(jī)場為例,介紹如何學(xué)習(xí)借鑒國家、省市“專業(yè)化管理”理念,構(gòu)建好機(jī)場應(yīng)急管理體系。
1. 籌備建立機(jī)場應(yīng)急管理委會員,建立全事件管理的管理體制
當(dāng)前,廣東省組建成立了省應(yīng)急管理委員會,對全省應(yīng)急工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為切實(shí)解決在實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)行中突發(fā)事件多、差異性大、協(xié)調(diào)處置難等問題,白云機(jī)場正積極籌備成立白云機(jī)場地區(qū)應(yīng)急管理委員會,作為機(jī)場區(qū)域內(nèi)實(shí)施“大應(yīng)急”管理模式的應(yīng)急決策機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織機(jī)場范圍內(nèi)自然災(zāi)害、事件災(zāi)難、公共衛(wèi)生以及公共安全等各類突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。對內(nèi),統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)機(jī)場區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)應(yīng)急管理工作的有序開展,以強(qiáng)化機(jī)場應(yīng)急管理工作的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)機(jī)場應(yīng)急管理“統(tǒng)”的力度;對外,代表白云機(jī)場與民航管理部門、地方政府以及駐場單位、外部單位進(jìn)行應(yīng)急管理上的對接與協(xié)調(diào)。
2. 組織成立由各專業(yè)單位牽頭的專項(xiàng)應(yīng)急管理模塊
在疫情處置工作中,廣州市疫情防控總指揮部下設(shè)各個專項(xiàng)工作組,按照專業(yè)分工,由不同單位牽頭負(fù)責(zé)專業(yè)處置工作。按照專業(yè)化管理理念,白云機(jī)場應(yīng)在應(yīng)急管理委員會下設(shè)置專業(yè)模塊的專業(yè)工作組和專家隊(duì)伍,如:航空器救援、消防救援、公共衛(wèi)生、航空安保、危險品處置等。專業(yè)工作組(專家隊(duì)伍)在機(jī)場應(yīng)急管理委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,按照“平戰(zhàn)結(jié)合”的原則,一方面負(fù)責(zé)所在專業(yè)應(yīng)急預(yù)案的制定完善、演練培訓(xùn)的組織實(shí)施等工作;另一方面,在應(yīng)急情況下負(fù)責(zé)協(xié)助機(jī)場總指揮部、現(xiàn)場指揮部開展指揮決策、應(yīng)急處置等工作。
1. 依托總指揮部,對機(jī)場應(yīng)急處置實(shí)施總體指揮決策
大型民用機(jī)場應(yīng)急處置工作涉及單位多,單位之間的協(xié)同配合需要強(qiáng)有力的指揮體系進(jìn)行統(tǒng)籌。建立應(yīng)急處置總指揮部,作為機(jī)場突發(fā)事件的最高指揮決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)應(yīng)急處置總體指揮、重大決策和對外協(xié)調(diào)等工作,一般由決策小組與相關(guān)功能組組成。決策小組組長由總指揮擔(dān)任,常設(shè)成員由機(jī)場股份公司、航空公司、機(jī)場公安局、機(jī)場海關(guān)、機(jī)場邊檢等單位領(lǐng)導(dǎo)組成。對內(nèi),總指揮部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、指揮機(jī)場內(nèi)部重大事件處置;對外,負(fù)責(zé)在應(yīng)急情況下與政府、局方、外部單位的溝通協(xié)調(diào),建立有效的聯(lián)動指揮機(jī)制,確保對外接口統(tǒng)一。
2. 依托現(xiàn)場指揮部,對應(yīng)急處置現(xiàn)場實(shí)施“專業(yè)化”指揮
現(xiàn)場指揮部是設(shè)在事件現(xiàn)場的聯(lián)合指揮場所,負(fù)責(zé)控制突發(fā)事件現(xiàn)場事態(tài),組織開展現(xiàn)場救援工作,為現(xiàn)場處置工作提供保障,為總指揮部決策提供依據(jù)?,F(xiàn)場指揮部是否有效運(yùn)作,直接關(guān)系到應(yīng)急處置的成敗與否,是減少人員傷亡和財產(chǎn)損失、有效控制事態(tài)的關(guān)鍵因素。按照分類管理、屬地管理的原則,要實(shí)現(xiàn)專業(yè)化現(xiàn)場指揮,需要依靠專業(yè)處置單位和區(qū)域管理單位的共同配合。如:在疫情處置中,由公共衛(wèi)生管理部門提供防控方面的專業(yè)處置意見;在涉恐涉暴處置中,由公安部門對處置提供專業(yè)意見、制定處置方案;在設(shè)備故障應(yīng)急處置中,由設(shè)備管理部門對故障情況及應(yīng)急處置實(shí)施專業(yè)評估。在緊急疏散工作中,各區(qū)域管理部門對區(qū)域的疏散路線、組織指揮最為熟悉,通過日常建立的網(wǎng)格化管理機(jī)制,可以有效、快速組織開展緊急疏散工作。對于應(yīng)急情況下各區(qū)域運(yùn)營秩序的調(diào)整,同樣需要區(qū)域管理部門提供專業(yè)意見,及時將事態(tài)及受影響區(qū)域控制在最小范圍內(nèi)。
按照民用機(jī)場的運(yùn)行特點(diǎn),可以將機(jī)場突發(fā)事件劃分為航空器類突發(fā)事件和非航空器類突發(fā)事件兩大類,確保在大類上實(shí)現(xiàn)全覆蓋,并按照“專業(yè)化支持”的理念,由各專業(yè)單位負(fù)責(zé)制定完善。
1.由運(yùn)控中心負(fù)責(zé)航空器類突發(fā)事件預(yù)案的制定完善
按照白云機(jī)場各單位整體分工,由機(jī)場運(yùn)控中心牽頭,聯(lián)合各處置單位共同負(fù)責(zé)航空器類應(yīng)急預(yù)案的制定工作。并依據(jù)航空器的運(yùn)行狀態(tài)、突發(fā)事件類型,建立航空器失事、空中遇險、地面遇險、空中遭受非法干擾和地面遭受非法干擾5 個專項(xiàng)處置預(yù)案以及28 個專項(xiàng)處置方案,確保應(yīng)急預(yù)案既解決做什么的問題,也解決怎么做的問題,全面提升應(yīng)急預(yù)案的可行性和實(shí)操性。同時,還應(yīng)將航空器應(yīng)急預(yù)案制定的形式和內(nèi)容提煉為白云機(jī)場應(yīng)急預(yù)案的模版,用以支持其他類型應(yīng)急預(yù)案的編制。
2.由各專業(yè)處置單位負(fù)責(zé)所管轄業(yè)務(wù)突發(fā)事件預(yù)案的制定完善
目前根據(jù)發(fā)生突發(fā)事件的主體和特點(diǎn),劃分為機(jī)場安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、設(shè)施設(shè)備以及運(yùn)行秩序5 種類型。非航預(yù)案的制定應(yīng)改變以往應(yīng)急預(yù)案全部由應(yīng)急救援指揮中心一手操辦的原則,按照“專業(yè)化支持”、“管業(yè)務(wù)必須管應(yīng)急”的理念,由專業(yè)管理部門或處置單位牽頭負(fù)責(zé)建立相應(yīng)的專項(xiàng)預(yù)案,以提升專項(xiàng)預(yù)案的專業(yè)性。如航班大面積延誤預(yù)案、自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等涉及機(jī)場整體運(yùn)行的預(yù)案繼續(xù)由運(yùn)控中心牽頭負(fù)責(zé);機(jī)場公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的制定由機(jī)場公共衛(wèi)生管理部門負(fù)責(zé);各項(xiàng)設(shè)施設(shè)備的應(yīng)急預(yù)案由負(fù)責(zé)管理的職能部門或運(yùn)行部門來負(fù)責(zé),如行李系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等已經(jīng)明確由設(shè)備公司、動力公司制定,其他如信息系統(tǒng)、安防系統(tǒng)、安檢系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)由對口部門來負(fù)責(zé)制定和管理。因此,建議各單位要按照《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急條例》等國家法規(guī),充分對本單位所承擔(dān)的職責(zé)以及生產(chǎn)經(jīng)營過程中的風(fēng)險,進(jìn)行場景建構(gòu)和排查梳理,針對本單位承擔(dān)的職責(zé)及可能出現(xiàn)的風(fēng)險,制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。
綜上所述,大型機(jī)場運(yùn)行日趨復(fù)雜,對機(jī)場應(yīng)急管理工作的專業(yè)性提出了更高的要求,應(yīng)將“專業(yè)化管理”的理念貫穿在應(yīng)急管理的全過程,包括管理體制的構(gòu)建、指揮體系的設(shè)計、預(yù)案體系的建設(shè)等工作中。各機(jī)場應(yīng)在統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,根據(jù)業(yè)務(wù)管理職責(zé)抓好應(yīng)急管理工作,充分發(fā)揮機(jī)場各專業(yè)部門在應(yīng)急日常管理、預(yù)案制定、組織指揮中的作用,推動機(jī)場應(yīng)急管理、指揮決策、現(xiàn)場處置等工作朝著更加專業(yè)化的方向發(fā)展。