祝燕

2018年中央一號文件全面部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中第九部分“推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度供給”下就提出要“完善農(nóng)村承包地三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營權?！鞭r(nóng)村土地“三權分置”是鄉(xiāng)村振興制度供給的重要環(huán)節(jié)。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵

2017年10月我國召開中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會，習近平同志在十九大報告中提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年12月底，中央農(nóng)村工作會議全面分析“三農(nóng)”工作面臨的形勢和任務，研究實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策。2018年中央一號文件就是關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義、總體要求等，并提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施原則等。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”就是要緊緊圍繞促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展旺盛活力;“生態(tài)宜居”就是要加強農(nóng)村資源環(huán)境保護，大力改善水電路氣房訊等基礎設施，統(tǒng)籌山水林田湖草保護建設，保護好綠水青山和清新清凈的田園風光;“鄉(xiāng)風文明”就是要促進農(nóng)村文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展，推進移風易俗、文明進步，弘揚農(nóng)耕文明和優(yōu)良傳統(tǒng)，使農(nóng)民綜合素質(zhì)進一步提升、農(nóng)村文明程度進一步提高;“治理有效”就是要加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，加強基層民主和法治建設，讓社會正氣得到弘揚、違法行為得到懲治，使農(nóng)村更加和諧、安定有序;“生活富裕”就是要讓農(nóng)民有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)濟寬裕，衣食無憂，生活便利，共同富裕。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一個簡單的工作，而是一項長期的艱巨任務，當前就需要重點解決人才短缺、資金短缺、農(nóng)民增收難等問題。

二、農(nóng)村土地“三權分置”制度

（一）農(nóng)村集體土地“三權分置”的歷史沿革：

1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的開始，意味著我國農(nóng)村土地從集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權和承包經(jīng)營權分離的兩權分離農(nóng)地制度。1982年1號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》提出：目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。1982年到1986年，中央用5個一號文件確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的法律地位，極大激發(fā)了農(nóng)民的熱情，改變了農(nóng)村的面貌，農(nóng)村的收入得到極大的提高。這意味著，我國農(nóng)村確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為趨勢，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要改變過去小規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為有效實行土地流轉(zhuǎn)，20世紀80年代中后期，湖北等地開始探索“所有權、承包權、經(jīng)營權”的分離，到90年代，重慶、四川、安徽等地也相繼試點推行這一改革。2012年召開的十八大，報告提出要建設新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。 2013年7月23日，習近平同志在湖北考察改革發(fā)展工作時強調(diào)：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系?！?2014年中央一號文件提出：在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構(gòu)進行抵押融資。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向就是實行“三權分置”。 2016年10月30日的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》則明確提出要堅持所有權、保護承包權、放活經(jīng)營權的三權分置，順應農(nóng)民意愿。

（二）J市農(nóng)村集體土地“三權分置”的現(xiàn)狀分析

農(nóng)村集體土地“三權分置”的前提是要做好農(nóng)村土地確權工作，J市自2015年被浙江省確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作試點縣。2017年J市重點開展數(shù)據(jù)建庫、調(diào)查測繪成果的公示、省級專項驗收、合同簽字、權證發(fā)放等工作;8月底通過了省級承包地確權測繪成果專項驗收;10月份以來，全面開展以“一表、一圖、一合同”（即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權公示結(jié)果歸戶表、農(nóng)戶承包地塊分布圖、農(nóng)村土地承包合同）為重點的承包地確權農(nóng)戶簽字工作。大橋鎮(zhèn)立足實際，精心組織，因村制宜定方案，經(jīng)過基本信息調(diào)查、地塊指認勾繪、公示完善錄入等流程，截至11月13日，除1個村因地塊圖紙重做外，其余14個村全面完成發(fā)證前的確權登記工作，共簽訂確權合同5128份，涉及土地12949.722畝，完成率98.33%。2017年11月30日，在大橋鎮(zhèn)西坂村舉行了土地承包經(jīng)營權證首發(fā)儀式。

截止2018年年底，J市開展土地確權行政村269個、村民小組3832個、農(nóng)戶128815戶，實測家庭承包耕地面積332073.19畝、地塊467022塊。8月份在衢州市率先通過省級綜合驗收，列全省第十七位，截至目前權證頒發(fā)率達97.6%。

（三）鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村土地“三權分置”存在的局限性

實施農(nóng)村土地“三權分置”制度，創(chuàng)新現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，彌補現(xiàn)有土地權利結(jié)構(gòu)存在的制度缺陷，通過明確規(guī)范所有權、承包權以及經(jīng)營權的內(nèi)容，促進農(nóng)村土地承包關系能夠持續(xù)并確保長久穩(wěn)定，賦予農(nóng)民對所承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保等權能，以豐富農(nóng)村土地雙層經(jīng)營體制，實現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)，順應現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，對農(nóng)村集體土地實行集約高效利用，增加農(nóng)民收入與保障。但與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的標準來看，農(nóng)地“三權分置”運行仍存在一定的局限性：

從經(jīng)濟性上看，經(jīng)營主體追求市場化博弈與農(nóng)村土地用途之間存在著沖突，進入農(nóng)村的工商資本的強勢與農(nóng)民利用空間弱小存在著沖擊;從機制性上看，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制不健全與片面追求流轉(zhuǎn)速度的沖突;經(jīng)營權的抵押支撐體系不足與資本運行存在著不協(xié)調(diào);從制度性上看，“三權分置”存在著實踐發(fā)展與立法短板上的沖突，政策上缺乏協(xié)調(diào)設計。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權分置”制度的路徑探討

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權分置”制度的底線原則

“三權分置”是為了引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展的一項重大制度創(chuàng)新，而在這期間，必須堅守幾個原則，以保障我國農(nóng)村現(xiàn)行土地制度不變，保護農(nóng)民的切身利益。

首先、堅持農(nóng)村土地集體所有權不變。農(nóng)村土地的集體所有權制度必須保持不變，是“三權分置”活的靈魂，只有在充分發(fā)揮集體所有制的前提下，其他兩權的運行才是既尊重歷史的選擇，又能發(fā)揮制度的優(yōu)越性。其次、堅持耕地紅線不碰觸。堅守耕地保護的紅線，不僅僅是解決中國人吃飯問題，更是關系到國家民生、可持續(xù)發(fā)展的長久之計。最后、堅持保護農(nóng)民的利益為先。在“三權分置”下，要處理好土地承包者與經(jīng)營者的權利義務關系，處理好農(nóng)民與土地的關系，謹防土地經(jīng)營權賦權過多，壓縮了農(nóng)民的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權利。在土地流轉(zhuǎn)過程中，不能一味追求速度，而對農(nóng)民的權益造成傷害。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權分置”制度的目標途徑

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見第九部分《推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度供給》中提出要“完善農(nóng)村承包地三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營權。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權可以依法向金融機構(gòu)融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，培育發(fā)展家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權分置”制度的具體路徑

法治路徑：確?！叭龣喾种谩庇蟹梢?。“三權分置”起源于省份試點工作，要得到全國范圍的大面積推廣，要解決政策難題，就要讓法律為社會發(fā)展而服務。在理論上，要通過進一步的深入思考與探討，要修改和完善相關法律法規(guī)，豐富法律供給，讓現(xiàn)行《土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等與實踐相適應;要加強相關法律配套，包括要明確土地承包經(jīng)營權的長久不變，要明確土地承包權的繼承制度等，要對農(nóng)村土地征收征用等進行相應的制度立法，調(diào)動農(nóng)民保護農(nóng)地的積極性，要健全耕地保護和管理的法律法規(guī)，不要讓經(jīng)營權鉆空子，破壞農(nóng)地的基本價值，服務國家糧食安全戰(zhàn)略。各級人民代表大會及常委會可根據(jù)形勢變化要求，及時將“三權分置”的工作成果立法化;司法部門也要做好土地流轉(zhuǎn)等工作中出現(xiàn)的法律糾紛，以公平公正的態(tài)度處理雙方矛盾，維護農(nóng)村市場穩(wěn)定，促進農(nóng)村和諧發(fā)展。

制度路徑：保證“三權分置”順利開展。要推進“三權分置”不斷深化，切實保障農(nóng)民的土地權益。要加快農(nóng)村土地的確權工作，確定土地承包經(jīng)營權的主體、經(jīng)營范圍、期限等，以此作為權利的象征和義務的依據(jù);要健全土地經(jīng)營權租賃制度，對當前農(nóng)村存在的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、代耕代種、托管、租賃、入股、互換、繼承等多種流轉(zhuǎn)方式進行定義，規(guī)范各類流轉(zhuǎn)形式之間的內(nèi)容;要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)相關程序，有效保護各權利主體的利益。當前機構(gòu)改革下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等職能部門更是要對“三權分置”做規(guī)范性的指導，以確保在合法合規(guī)合適的狀況下進行。

機制路徑：促進“三權分置”協(xié)調(diào)發(fā)展?！叭龣喾种谩睆淖畛醯脑圏c，逐步積累形成可復制的經(jīng)驗，到全面推進，無一不是在群眾的實踐基礎和保障下完成的。要建立健全土地經(jīng)營轉(zhuǎn)讓市場，通過建立交易平臺，以市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，促進土地承包經(jīng)營權的增值，并為其提供相應的信息;要嚴格落實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，加強合同管理，引導雙方使用合同示范樣本，以減少流轉(zhuǎn)雙方合同方面出現(xiàn)的矛盾;要嚴厲打擊土地經(jīng)營違法行為，對損害農(nóng)民合法權益、肆意更改農(nóng)地用途、不按照正常程序進入農(nóng)村市場、不尊重農(nóng)民意愿等行為進行嚴厲打擊。當土地開始進入流轉(zhuǎn)程序，各種矛盾糾紛也會隨之而來，商務、市場監(jiān)管等職能部門也要負起責任來，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場公平交易等做出指導性的建議。

宣傳路徑：營造“三權分置”良好氛圍。“三權分置”只有得到群眾的支持才能真正達到效果，可用鮮活的事例引導群眾，調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性，但是更是要讓農(nóng)民在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行動。要擴大農(nóng)村土地法律法規(guī)宣傳范圍，以貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民，以農(nóng)民的需求為方向，向農(nóng)民宣傳法律法規(guī)，加大宣傳力度，不遺落一個農(nóng)民;要拓寬法律法規(guī)宣傳渠道，除舉辦法制宣傳班、開設宣傳欄、進行現(xiàn)場宣講等傳統(tǒng)方式外，要“以案釋法”，將有關農(nóng)村土地法律政策以一個個實際的案例分析出來，加深印象，同時要積極采用現(xiàn)代通訊設施微博、微信等進行宣傳。對于“三權分置”制度的宣傳，不僅僅是職能部門的任務，其他的宣傳部門，包括新聞信息、廣播廣電、網(wǎng)絡管理等，都要一起行動，營造全社會動員的氛圍。

“三權分置”工作是一項有利于農(nóng)村長久發(fā)展、有利于深化體制改革、有利于真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的措施，從土地確權，到經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，每一個步驟都需要在法律法規(guī)的框架下進行，需要有政策的指引。探索“三權分置”制度的實現(xiàn)路徑時，要尋找一條符合國情、順應歷史、尊重社會發(fā)展規(guī)律的可持續(xù)、高效益、低能耗等路徑。

參考文獻

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