王榮黨 張宗敏

(云南財經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650221)

一、引言

十年前《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020)》中就提出“對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項目，要進(jìn)行貧困影響評估?！盵1]但時至今日，這個重大需求無論在中國的理論研究中還是實(shí)踐管理中都沒有得到很好回應(yīng)，客觀事實(shí)是中國還沒有一套可供使用的貧困影響評估體系。而中國農(nóng)村的反貧困工作進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，2020年后將消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困，相對貧困將凸顯為農(nóng)村和城市貧困的主體形式，更迫切地面臨用什么工具評估反相對貧困的影響問題。本研究將重點(diǎn)討論一個與農(nóng)村相對貧困的識別同等重要的問題——如何更科學(xué)有效、全面客觀地評估反相對貧困的成效，以便持續(xù)鞏固反貧困的成效，保證中國現(xiàn)代化的進(jìn)程。這是政府、學(xué)界和扶貧管理部門都亟待破解的理論問題和實(shí)踐難題。

任何一項反貧困政策或項目都必須回答它是否發(fā)揮作用，并對預(yù)定的扶貧人群產(chǎn)生預(yù)期的影響目標(biāo)和福利變化，回答這些問題只有通過影響評估才能實(shí)現(xiàn)，國際上將這種最重要的測度工具稱之為影響評估，也叫做社會影響評估。被學(xué)界和實(shí)踐界比較認(rèn)同的定義是國際影響評估協(xié)會(IAIA)提出的：“社會影響評估包括對有計劃的干預(yù)(政策、規(guī)劃、計劃、項目)以及由這些干預(yù)所引發(fā)的任何社會變化過程中預(yù)期的和非預(yù)期的、積極的與消極的社會后果的分析、監(jiān)測和管理。其首要目的是營造更可持續(xù)的、更平等的自然與人類環(huán)境”。[2]它改變了政策制定者對事先規(guī)劃的看法，注重社會和環(huán)境效益的雙回報，促使利益相關(guān)方之間建立起信任，形成一個合作的、權(quán)利分享的發(fā)展伙伴關(guān)系，更賦予了民主的實(shí)質(zhì)性。所以，近年來它已經(jīng)成為部分西方政府機(jī)構(gòu)、國際組織、甚至一些跨國公司決策、管理和評估發(fā)展項目的重要工具。緣由是它彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)影響評估、技術(shù)評估、環(huán)境評估、風(fēng)險與災(zāi)害評估等工具的重要缺陷，在評估內(nèi)容上將要進(jìn)行的重大行動(如工程、大型活動、出臺的政策)對社會將會造成什么樣的影響，人們對這些重大行動會做出什么反應(yīng)等問題納入評估視野。[3]8本質(zhì)上社會影響評估更關(guān)注社會弱勢群體的福利，以避免由于不同發(fā)展方式讓弱勢群體比其他群體遭受更多的社會負(fù)面影響。[4]這與2020年后反貧困的對象和目標(biāo)有很高的吻合度，使用社會影響評估工具來評判反貧困的績效受到眾多國際組織和反貧困機(jī)構(gòu)的青睞，其原因是它為全球貧困治理提供了全新的研究方法和思路，從而被科學(xué)和快速地應(yīng)用于反貧困政策的評估中。[5]世界銀行開發(fā)了更專業(yè)的評估工具——貧困與社會影響評估(簡稱貧困影響評估)，并要求對所執(zhí)行的重大工程貸款項目開展貧困影響評估；亞洲開發(fā)銀行更是明確規(guī)定將社會影響評估列為發(fā)放貸款的必要條件，可見社會影響評估在發(fā)展項目評估中占據(jù)主導(dǎo)地位。[6]所以，只有通過影響評估才能評判政策和項目的有效性，并真實(shí)獲得政策和項目結(jié)果的“硬證據(jù)”。[7]

然而，評估體系的建設(shè)一直是中國農(nóng)村持續(xù)反貧困的重要技術(shù)和制度障礙。隨著中國農(nóng)村反貧困進(jìn)程的推進(jìn)，“引進(jìn)型”的社會影響評估方法逐漸顯出其弊端，主要是：對社會影響評估本身缺乏理論研究，如社會影響評估究竟應(yīng)包括哪些內(nèi)容和具體方法；[8]社會影響評估的管理要件和操作規(guī)范應(yīng)涵蓋哪些方面；[9]245一言以蔽之，中國2020年后的農(nóng)村反相對貧困行動中還缺乏一套科學(xué)規(guī)范的社會影響評估框架和內(nèi)容體系。從而導(dǎo)致有的項目在建設(shè)期或運(yùn)營期潛在的社會風(fēng)險被忽視，產(chǎn)生了預(yù)期外的負(fù)面影響，難以把握項目的經(jīng)濟(jì)可行性與環(huán)境、人文影響之間的互動效應(yīng)，從而使項目的不良反應(yīng)無法提前預(yù)料，并及時制定應(yīng)急方案，最終降低了項目的社會可持續(xù)性。[10]進(jìn)而影響到脫貧績效考核的全面性和結(jié)果應(yīng)用的可持續(xù)性以及參與反貧困行動多元利益相關(guān)者的滿意度?？傊?，以上問題的破解只能從評估體系的建設(shè)視角才能夠總覽，并逐個擊破。因此，無論是從公共反貧困資金績效管理的角度，還是從回應(yīng)社會公眾關(guān)切角度，都離不開對反貧困社會影響的合理評估。中國應(yīng)當(dāng)將反貧困的社會影響評估作為破除量化評估導(dǎo)向、深化扶貧第三方評估制度改革的突破口，[11]為豐富和完善第三方評估工具作理論和技術(shù)準(zhǔn)備。

二、建構(gòu)基礎(chǔ)：基于國際和國內(nèi)的文獻(xiàn)研究及實(shí)踐啟示

(一)社會影響評估的緣起和推進(jìn)脈絡(luò)

1.社會影響評估(SIA)：脫胎于 “環(huán)境影響評價”。社會影響評估理論和應(yīng)用的淵源可以追溯到20世紀(jì)70年代美國出臺的《國家環(huán)境政策法》。[12]一些著名的學(xué)者為其奠定了理論基礎(chǔ)：迪茨借用哈貝馬斯的政策實(shí)踐方法提出了一個分析框架；歷克森等強(qiáng)調(diào)理論指導(dǎo)的必要性，并精心構(gòu)建了社區(qū)和組織理論領(lǐng)域的關(guān)鍵概念；斯洛特威格等為推進(jìn)社會和環(huán)境分析的整合而提出了一個概念分析框架。他們提出的理論導(dǎo)向和指示作用得到了人們的廣泛認(rèn)可。對評估案例情有獨(dú)鐘的貝克爾，從眾多的比較研究中提出具體案例分析的一個實(shí)用概念框架。

2.國際組織和一些發(fā)達(dá)國家：一直走在研究和推廣社會影響評估的前列。聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國評估小組、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐盟和南部非洲開發(fā)銀行相繼推出了社會影響評估的詳細(xì)程序和手冊，并在實(shí)踐中不斷予以完善，從而推動了社會影響評估在立法、重大公共政策、大額項目貸款、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境項目等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。從國別來看，美國、英國、愛爾蘭、澳大利亞和新西蘭等國是第一梯隊的踐行者。

3.西方社會影響評估：走完了四個發(fā)展階段。近20年來社會影響評估，引起了西方學(xué)者的濃烈興趣。Sabet and Brown 對低收入和中等收入國家發(fā)展政策的影響評估研究進(jìn)行了系統(tǒng)的回顧，他們發(fā)現(xiàn)在1981—2015年期間一共公開發(fā)表4205篇影響評估的論文，其中三分之二的論文是在2010—2015年期間發(fā)表的。而從國際影響評估倡導(dǎo)組織(3IE)網(wǎng)站影響評估數(shù)據(jù)庫的最新信息來看，目前這一數(shù)量已經(jīng)超過了4800篇。[13]從這些成果中顯示，西方項目評估理論和方法大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：項目財務(wù)評估→項目經(jīng)濟(jì)評估→項目環(huán)境評估→項目社會評估。[14]

就評估理論而言。Shahidur R.Khandker認(rèn)為社會影響評估(SIA)是強(qiáng)化公共項目資源配置的責(zé)任機(jī)制。它提供了一種方法，用于定義、監(jiān)視和采用措施，以通過社會成果和影響的證據(jù)來證明為目標(biāo)社區(qū)帶來的利益或危害。[15]社會影響評估在沖突的預(yù)防、管理和解決方面功能顯著。[16]就評估內(nèi)容而言，Taylor等提出包括人口變化，生活方式，態(tài)度、信仰和價值，社會組織等四類內(nèi)容；社會影響評價指導(dǎo)原則跨組織委員會(ICGP) 設(shè)計了五大類共32 項指標(biāo)；[17]Frank Vanclay認(rèn)為：確定受影響的人群，促進(jìn)并協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的參與，提出負(fù)面影響的緩解措施等9項是社會影響評估不可或缺的內(nèi)容；[18]世界銀行設(shè)計的評估框架則由機(jī)構(gòu)，角色及行為，利益相關(guān)者，社會多樣性和性別，參與社會風(fēng)險五個維度構(gòu)成；影響評估國際協(xié)會(IAIA)構(gòu)建的評估體系由八類指標(biāo)組成：即政治系統(tǒng)、環(huán)境、文化、社區(qū)、人們的生活方式、健康和福利、個人和財產(chǎn)權(quán)利、擔(dān)心和期望等。[14]就評估方法而言。社會影響評估的方法包括定性和定量兩類。基于邏輯模型的評價、參與式的評價以及焦點(diǎn)小組訪談法是一些學(xué)者慣用的定性評估方法。非實(shí)驗(yàn)方法和實(shí)驗(yàn)方法是常見的兩類定量方法。[13]最新的研究是Hervieux，C，& Voltan，A.認(rèn)為許多現(xiàn)有的衡量社會影響的工具在評估社會企業(yè)所做工作的內(nèi)在復(fù)雜性和相互聯(lián)系的性質(zhì)的能力有限，他發(fā)現(xiàn)專家訪談更能提供有關(guān)互聯(lián)系統(tǒng)如何產(chǎn)生社會影響的見解。[19]Rafiaani基于對評估社會影響的通用方法的回顧，提出了一種改進(jìn)的系統(tǒng)方法，用于對生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會可持續(xù)性影響進(jìn)行評估。[20]

4.中國：在“引介”與“探索”中雙軌前行。社會影響評估的研究與實(shí)踐在中國已經(jīng)有20多年的歷史。早在20世紀(jì)90年代初，民航、鐵路建設(shè)和水利等項目中就引入了社會評估的內(nèi)容，這項工作由原國家計委投資研究所成立的社會評價課題組推動完成，出版的“投資項目社會評價指南和方法”是較早的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。近年在森林、煤礦、電力、公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和一些投資項目中也有社會評價指標(biāo)和方法的應(yīng)用，[21]但主要采用的還是環(huán)境影響評價的方法。學(xué)者的研究主要從兩條線推進(jìn)：一是介紹西方社會影響評估的理論和方法。二是用社會影響分析框架探討中國問題。施國慶等人較早探討了工程項目社會評價的相關(guān)問題；[22]吳國寶研究了農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施對減緩貧困的有效性影響和國家糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施對貧困地區(qū)減貧的影響評價；[21]支玲分析了對退耕還林工程的社會影響，[23]黃承偉使用社會影響評估對汶川地震后恢復(fù)重建總體規(guī)劃進(jìn)行了評估。[24]滕敏敏等構(gòu)建了一套中國大型基礎(chǔ)設(shè)施項目社會影響評價指標(biāo)體系；[25]由此可以看出，社會影響評估在中國應(yīng)用范圍和效果還比較有限，特別是在反貧困領(lǐng)域更是寥寥可數(shù)。究其原因主要是缺乏系統(tǒng)成熟的評估理論。[26]有學(xué)者深入剖析中國在反貧困中實(shí)踐中沒有很快推行社會影響評估的原因有三：首先是社會影響評估的法律保障基礎(chǔ)缺乏；其次是專業(yè)的評價機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)滯后；最后是尚未建立規(guī)范統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，尤其是較為可行、易于操作的社會影響評價指南和方法還沒有出臺。[14]

(二)貧困與社會影響評估的價值：一種包容性評估工具

1.貧困與社會影響評估的嫁接者：世界銀行。在開展發(fā)展援助的過程當(dāng)中，世界銀行很快意識到貧困影響評估與社會影響評估密不可分，因此，提出貧困與社會影響的評估框架，并將其開發(fā)成專門的評估工具——貧困與社會影響評估(簡稱貧困影響評估)用于成員國的政策分析。[27]并一再呼吁“應(yīng)加大對如何建立一個國家的監(jiān)測與評估體系的研究力度，同時應(yīng)加強(qiáng)各援助接受國之間的經(jīng)驗(yàn)交流”。[28]2014年世界銀行為了發(fā)現(xiàn)援助貸款項目對反貧困的影響，確認(rèn)采取哪些措施以消除其負(fù)面影響和擴(kuò)大正面影響，正式提出要對受援國實(shí)施貧困與社會影響評估。在國家層面最早提出和實(shí)施貧困影響前期評估的地區(qū)是歐盟，[29]隨后北美國家也開始提出對公共政策進(jìn)行貧困與社會影響評估。

2.反貧困政策和項目決策“硬證據(jù)”的提供方：貧困與社會影響評估。對可能影響人類生存和發(fā)展的重大規(guī)劃、政策、工程和項目進(jìn)行社會影響評估已成為一種國際共識和通行做法。貧困與社會影響評估作為一種新的決策工具，其“硬證據(jù)”效應(yīng)體現(xiàn)在三個方面：首先，它能夠?yàn)閿M開展反貧困政策、項目可能造成的經(jīng)濟(jì)社會影響提供多方面的信息分析，以便計劃者和決策者決定項目是否應(yīng)該上馬、調(diào)整乃至徹底終止；其次，通過比較反貧困政策和項目備選方案中成本與收益的差異，便于決策者選擇最優(yōu)方案；再次通過貧困與社會影響評估，根據(jù)其影響程度的不同針對性地實(shí)施差異化的緩解計劃，從而盡可能使反貧困政策和規(guī)劃對人們的福利造成的負(fù)面影響得到有效降低和避免。[30]因此，近20年來貧困與社會影響評估已經(jīng)逐漸成為很多國際組織、國家政府部門、發(fā)展機(jī)構(gòu)設(shè)計和執(zhí)行發(fā)展類項目或政策的重要部分。據(jù)國際影響評估倡導(dǎo)組織(3IE)的信息，1990—2015年健康、教育和社會保障領(lǐng)域的研究約占社會影響評估研究的65%，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展、私營部門發(fā)展、信息技術(shù)等領(lǐng)域的影響評估自2000年以來得到了較快的發(fā)展。[31]世界銀行的研究表明，如果在項目實(shí)施中開展了貧困與社會影響評估，那么項目在社會發(fā)展方面的質(zhì)量滿意度能從51%提高到74%。[32]所以，貧困與社會影響評估是優(yōu)化反貧困項目設(shè)計以實(shí)現(xiàn)項目社會目標(biāo)的重要手段，[33]它極大地促進(jìn)了以事實(shí)為基礎(chǔ)的反貧困政策決策和實(shí)踐活動。

3.基于貧困與社會影響評估的中國實(shí)踐：已漸受重視。就學(xué)術(shù)準(zhǔn)備而言，以反貧困為主題的社會影響評估研究已經(jīng)初見端倪：汪三貴、 李文、李蕓等人對反貧困財政扶貧資金的瞄準(zhǔn)和使用效率進(jìn)行了社會影響評估；[33]王曉毅等從制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、組織試點(diǎn)和規(guī)范評價等方面提出了推動貧困影響評價的建議。[34]陳秋紅、粟后發(fā)呼吁應(yīng)關(guān)注各相關(guān)利益主體的需要，構(gòu)建和完善與其相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以降低在貧困治理實(shí)踐中的摩擦成本，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)主體調(diào)適的效率最大化。[35]

據(jù)國際影響評估倡導(dǎo)組織(3IE) 網(wǎng)站影響評估數(shù)據(jù)庫顯示，中國在教育和健康領(lǐng)域的社會影響評估已經(jīng)取得了可喜的成果，截至2019年11月該網(wǎng)站共收錄了2030項采用社會影響評估的研究成果，其中129項來自中國，占總數(shù)的6%，其中涉及教育主題的研究是51項。在51 項研究中，超過70%的研究都是農(nóng)村教育行動計劃(REAP) 研究團(tuán)隊完成的。[14]因此，使用貧困與社會影響評估來全面考核反相對貧困的成效有廣泛的內(nèi)容基礎(chǔ)和國際實(shí)踐參照。

就實(shí)踐而言，早在1990年，原國家計委就在電力、水利、煤礦、森林、民航、鐵路、公路、城市基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的項目評價中就開展了社會評估。中國國際工程咨詢公司2004年又在環(huán)境評價或經(jīng)濟(jì)評價中增加了社會評價因素。[25]較為成功的案例是2000年對瀾滄江漫灣電站工程移民項目進(jìn)行的社會影響評估，該評估直接促使相關(guān)部門為項目區(qū)的二次移民安置費(fèi)追加了7000 萬元；[36]黃承偉主持的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》社會影響評估，開創(chuàng)了重大項目實(shí)踐應(yīng)用先河。在政府層面，重慶市2007年為探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的扶貧新機(jī)制，提出在重大項目立項中進(jìn)行貧困影響評估，并于2010年制定了《重慶市農(nóng)村扶貧評價的制度條例》；[1]此后，相繼出臺推進(jìn)貧困影響評估法規(guī)的有甘肅、陜西、四川、云南等省。

(三)啟示和建構(gòu)指向

1.社會影響評估已經(jīng)被證明是分析、監(jiān)測和管理反貧困政策和項目的有效工具。國際上相對成熟的評估理論、評估內(nèi)容和評估方法可為中國研究提供充分的理論借鑒和方法指導(dǎo)。

2.現(xiàn)有研究還沒有形成一個完整有效的中國反相對貧困評估體系。國內(nèi)學(xué)者的研究處于“介紹型”和“應(yīng)用探討型”兩種情況，還沒建立起系統(tǒng)成熟的貧困與社會影響評估理論構(gòu)架，尤其忽略對反相對貧困政策或項目的影響分析，也忽略對反相對貧困利益相關(guān)者的構(gòu)成和影響力分析，還忽略對反相對貧困社會影響評估指標(biāo)體系的有效性研究，這些都是本文將要重要探討的內(nèi)容。

3.使用貧困與社會影響評估來全面考核反相對貧困的成效在中國有廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)和迫切的戰(zhàn)略需求。但貧困與社會影響評估在中國“實(shí)踐在先，理論滯后”是其發(fā)展的鮮明特征，迫切需要構(gòu)建一套科學(xué)完整、有效適用的貧困與社會影響評估體系，來指導(dǎo)即將開展的2020年后的農(nóng)村反相對貧困實(shí)踐，這是本文的研究主旨。

三、中國貧困與社會影響評估體系的框架設(shè)計

常見的社會影響評估多是從社會影響、互適性、社會風(fēng)險三個層面進(jìn)行分析的。本文整合和借鑒國際組織的經(jīng)驗(yàn)，深植于中國即將開展的深刻而影響廣泛的反相對貧困實(shí)踐，緊扣社會影響評估的核心要件，創(chuàng)新性地建構(gòu)了由三個部分組成的中國農(nóng)村貧困與社會影響評估體系，旨在滿足2020年后農(nóng)村反相對貧困的績效評估需求：第一部分構(gòu)建出反相對貧困影響分析的重要維度和內(nèi)容，回答農(nóng)村反相對貧困可能會產(chǎn)生哪些社會影響？第二部分，通過反相對貧困影響的利益相關(guān)者分析，確定關(guān)鍵利益主體，建立主體結(jié)構(gòu)層級并測定其影響力，以回答農(nóng)村反相對貧困主要會影響到哪些人，影響程度有多深？第三部分，立足中國實(shí)際，借鑒國際評估的先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)，精心篩選評估指標(biāo)維度和變量，構(gòu)建有本土特色的社會影響評估指標(biāo)體系，以回答如何度量農(nóng)村反相對貧困可能產(chǎn)生影響的程度和強(qiáng)度，并進(jìn)行實(shí)證分析以檢驗(yàn)其指標(biāo)的科學(xué)性。最終達(dá)到影響分析的有效性、利益相關(guān)主體的全面性、評估指標(biāo)的科學(xué)性三位一體的設(shè)計目標(biāo)。各部分的設(shè)計思路和內(nèi)容構(gòu)件如下：

(一)反相對貧困的影響分析：互適性與持續(xù)性

按照維諾德·托馬斯(Vinod Thomas)的觀點(diǎn)，評估由三個部分組成：分析干預(yù)目標(biāo)、測量干預(yù)效果，總結(jié)干預(yù)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)(圖1)。對評估者來說，開展以結(jié)果為導(dǎo)向評估能夠更為有效地發(fā)現(xiàn)結(jié)果鏈中的重要聯(lián)系環(huán)節(jié)，以及結(jié)果與投入之間的復(fù)雜歸因問題。[37]6以便決策者與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)能夠充分理解的社會影響，評估應(yīng)該集中關(guān)注那些重要的顯著的影響，并運(yùn)用適當(dāng)可行的定量方法將社會影響表現(xiàn)出來。[18]貧困影響分析是貧困與社會影響評估研究重大決策初期階段的研究重點(diǎn)。它具體的回答了反相對貧困項目對于福利和社會產(chǎn)生了哪些影響，包括貧困者的收入和非收入因素，以及他們是如何發(fā)揮減貧作用的？項目對所在地區(qū)、群體和個人的減貧作用以及各自在項目中的受益和受損情況，貧困人群可能面臨的社會風(fēng)險和脆弱性都是貧困分析的重要關(guān)注點(diǎn)。[32]99據(jù)此本部分應(yīng)抓住四個分析要點(diǎn)：

圖1 評估過程與結(jié)果鏈

1.反相對貧困的影響識別。社會影響評估的目的是分析、監(jiān)測和管理發(fā)展的影響。[3]212有三個問題一直是西方社會影響評估研究的熱點(diǎn)：“應(yīng)該評估哪些社會影響、如何評估社會影響、社會影響評估面臨哪些爭議”。[30]而這一切的首要任務(wù)是識別出反相對貧困可能會產(chǎn)生什么社會影響。一般將重點(diǎn)識別定位在三類影響上：(1)受政策和項目影響的地區(qū)居民收入、就業(yè)、生活水平與生活質(zhì)量狀況；(2)影響項目區(qū)不同利益群體的表現(xiàn)；(3)影響項目區(qū)貧困、婦女、兒童、殘疾等弱勢群體的情況；根據(jù)貧困群體、公眾參與狀況和社會性別的分析分別設(shè)計減貧策略、公眾參與策略及性別與發(fā)展策略。

2.反相對貧困的影響分析。社會影響評估的核心問題是“應(yīng)該評估和重視哪些影響”。[30]該影響分析的重點(diǎn)是判明項目對所在地和社區(qū)的影響，旨在對項目在經(jīng)濟(jì)、社會和發(fā)展等方面的效益和結(jié)果做出準(zhǔn)確判斷，這種影響可能是有形的也可能是無形的。分析內(nèi)容主要包括：反相對貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度、可持續(xù)性、機(jī)構(gòu)的發(fā)展、貧困人口的參與度、貧困家庭經(jīng)濟(jì)改善情況和反貧困能力建設(shè)等六要素。特別要關(guān)注對于反相對貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、貧困發(fā)生率、脫貧率和弱勢群體權(quán)益保障四個關(guān)鍵指標(biāo)，以便有效分析反相對貧困的減貧效益，精準(zhǔn)測算受益范圍、受益的貧困人口，分析其產(chǎn)生的正面和負(fù)面影響。

通常綜合使用四種專用評估工具：前后對比法、項目區(qū)平均收入差分法、雙重差分法(DID )和工具變量法。第一種方法最簡單也是國際上最常用的方法；若要考察反貧困區(qū)域的影響則通常使用項目區(qū)平均收入差分法；若要消除參與者和非參與者在反相對貧困實(shí)施前后兩個時期觀察值數(shù)據(jù)缺失的麻煩，通常使用雙重差分析法(DID)對農(nóng)戶的貧困狀態(tài)進(jìn)行項目實(shí)施的前后比較和分析，以精確測度反相對貧困的貢獻(xiàn)程度；[38]為了有效地控制測量誤差，常使用工具變量法，此方法在近年來世界銀行推廣的貧困與社會影響評估中被廣泛采用。

3.反相對貧困的互適性分析。反相對貧困是否取得成功與利益相關(guān)者、當(dāng)?shù)氐奈幕?xí)俗有密切的關(guān)系。互適性分析的關(guān)鍵點(diǎn)為：項目是否與項目區(qū)貧困人群的需求相適應(yīng)；當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對反貧困項目是否滿意并支持項目的持續(xù)實(shí)施；反貧困項目效益的分配方式、組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展、對婦女兒童、老人等弱勢群體的參與方面及實(shí)施情況進(jìn)行分析，進(jìn)而針對性地提出改進(jìn)措施。

4.反相對貧困的可持續(xù)性分析。反相對貧困的可持續(xù)性是真脫貧、脫真貧的關(guān)鍵。倡導(dǎo)在綜合分析的基礎(chǔ)上重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)以下任務(wù)：確立反貧困項目的社會效益目標(biāo)與相關(guān)持續(xù)性因素之間的因果關(guān)系；區(qū)別不同影響因素的控制主體；判明在項目立項、設(shè)計、施工、運(yùn)營和維護(hù)中的各種因素的區(qū)別；分析項目是否能可持續(xù)地運(yùn)行。

(二)反相對貧困的利益相關(guān)主體分析：結(jié)構(gòu)與參與

開展社會影響評估非常重要的原則和步驟是找出利益相關(guān)者，它是預(yù)測受影響群體反應(yīng)的基礎(chǔ)，也是決定能否做好評估工作的關(guān)鍵。[3]277反相對貧困項目在不同環(huán)節(jié)對不同群體產(chǎn)生的不同影響及這種影響的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、條件等通過利益相關(guān)者分析能夠清晰揭示出來，以便對其在反貧困中貢獻(xiàn)和影響做出精準(zhǔn)地評估，進(jìn)而為后續(xù)政策和項目的調(diào)整和改進(jìn)提供科學(xué)依據(jù)。[39]核心問題是清楚地確認(rèn)誰將得到什么? 誰將失去什么? 并強(qiáng)調(diào)缺少代言人的群體的脆弱性。[18]其分析內(nèi)容主要圍繞四項展開：

1.受影響關(guān)鍵利益相關(guān)者的識別分析。找出利益相關(guān)者是預(yù)測受影響群體反應(yīng)的基礎(chǔ)。那么，社會影響評估的關(guān)鍵一步就是根據(jù)具體的項目的特征和背景條件，初步識別出反貧困的利益相關(guān)者，進(jìn)而甄別出主要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者，以便為精準(zhǔn)地確定社會影響的評估對象和選擇參與試評估提供備選成員。具體內(nèi)容包括界定利益相關(guān)者，判明利益相關(guān)者類型和結(jié)構(gòu)，摸清各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，從而回答誰受到社會影響，誰受的影響最深，誰受的影響最弱？以便分析負(fù)面影響可能的產(chǎn)生源，為扶貧資源的分配和參與機(jī)制的設(shè)計提供基線數(shù)據(jù)。

2.利益相關(guān)者的利益構(gòu)成分析。由于不同的利益相關(guān)者存在機(jī)會和能力的差異，從而造成他們對項目的需求和看法的不一致，所以必須根據(jù)項目實(shí)際情況及本土化知識，對利益相關(guān)者的利益構(gòu)成進(jìn)行詳細(xì)的分析，以提煉出各自的核心利益點(diǎn)。主要關(guān)注五個點(diǎn)：在項目實(shí)施中利益相關(guān)者有什么期望；是否會引發(fā)對其不利影響；項目會為其帶來什么有利影響；是否存在利益相關(guān)者與項目目標(biāo)發(fā)生沖突的潛在關(guān)系；利益相關(guān)者所擁有的資源是否愿意用來支持項目建設(shè)。

3.利益相關(guān)者的重要性和影響力鑒別。利益相關(guān)者對項目所擁有的權(quán)利會對項目的推進(jìn)產(chǎn)生重要影響，而影響強(qiáng)度和程度又與利益相關(guān)者參與實(shí)現(xiàn)項目目標(biāo)的必要性和深度有關(guān)，這樣權(quán)利直接或間接地影響到項目的實(shí)施。這些利益相關(guān)者既包括項目實(shí)施的目標(biāo)對象，也包括與項目利益相混合的群體。[9]45此分析擬從六個方面進(jìn)行：組織機(jī)構(gòu)的地位和等級；擁有權(quán)利的程度；控制資源的能力；促使項目獲得成功的影響程度；非正式的其他影響力；與其他利益相關(guān)者的權(quán)利關(guān)系。[32]45通過影響力排序，篩選出重要利益相關(guān)者和不同層面利益的代言人，為反相對貧困的持續(xù)推進(jìn)和制定參與評估方案提供基于客觀數(shù)據(jù)的“硬證據(jù)”。

4.利益相關(guān)者參與評估的機(jī)制分析與設(shè)計。利益相關(guān)者分析的最終目的是減少政策或項目的實(shí)施阻力，提高利益相關(guān)者的積極性，以建立他們參與反相對貧困項目設(shè)計、實(shí)驗(yàn)、監(jiān)測和評估的機(jī)制和程序。這一分析有助于更好地讓他們了解反相對貧困項目產(chǎn)生了哪些具體影響，這些影響是對誰更為嚴(yán)重？所以，構(gòu)建其參與評估的機(jī)制就成為關(guān)鍵。本文根據(jù)利益相關(guān)者的重要性和影響程度排序，設(shè)計了全程參與型、咨詢聯(lián)系型、信息知曉型和滿足需求型四種方式的參與評估機(jī)制(圖2)。以此判明貧困與社會影響評估的參與形態(tài)。

圖2 反相對貧困利益相關(guān)者參與機(jī)制的形態(tài)

(三)反相對貧困社會影響評估指標(biāo)體系的構(gòu)建：維度與變量

測量什么會促進(jìn)人們?nèi)プ鍪裁?。評估內(nèi)容和指標(biāo)的選擇是社會影響評估的核心構(gòu)件。目前，國內(nèi)對于如何開展反相對貧困的社會影響還主要停留在理念和西方工具的介紹層面，缺乏成熟可用的評估框架和方法，而最為迫切的需求是盡快開發(fā)符合中國農(nóng)村反相對貧困的社會影響評估指標(biāo)體系。

1.反相對貧困社會影響評估的維度篩選。反相對貧困項目的貧困影響分析解決了影響內(nèi)容和影響的路徑問題，接下來就是從哪些主要的維度去分析和評估其具體的影響效應(yīng)。不同評估維度的設(shè)置，其結(jié)果會完全不一致。思路是以結(jié)果為導(dǎo)向，梳理和借鑒聯(lián)合國系統(tǒng)評估標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署評估標(biāo)準(zhǔn)、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、OECD監(jiān)管影響分析指引以及美國、英國、加拿大、荷蘭、澳大利亞等國社會影響評估的維度設(shè)計的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)。堅持突出反貧困績效、少而精、把握關(guān)鍵和本土化的理念，遵行反貧困影響→互適性→可持續(xù)的邏輯主線設(shè)計評估維度框架，精選主要影響維度，通過計量分析和比對，建立具有鮮明指向性和本土特色的中國農(nóng)村反相對貧困的社會影響評估維度，引導(dǎo)指標(biāo)精細(xì)化選擇，并在實(shí)踐中不斷優(yōu)化和完善。

2.反相對貧困社會影響評估指標(biāo)和變量的選擇。綜觀該領(lǐng)域的研究成果，在評估指標(biāo)的選擇上有三種偏向：評估內(nèi)容大而全，偏離了評估的核心目標(biāo)；評估指標(biāo)多而雜，變成了資料收集，偏離了評估的重點(diǎn)內(nèi)容；過多使用中間成果來衡量最終成果，偏離了評估的績效導(dǎo)向。解決方案是在查閱反相對貧困的經(jīng)典文獻(xiàn)、國家層面文件和代表性省份的實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，初步列出一個反相對貧困的社會影響評估的變量清單，通過咨詢專家和問卷調(diào)查，再從這些變量中挑出在不同反相對貧困項目中必須給予關(guān)注的共同變量，即為選擇社會影響評估的關(guān)鍵變量。同時借鑒OECD提出的“壓力→狀態(tài)→反應(yīng)”(PSR)的社會指標(biāo)設(shè)計框架，[40]24在每一個維度下從三個層面“背景指標(biāo)→狀態(tài)指標(biāo)→回應(yīng)指標(biāo)” 篩選出具體指標(biāo)，并重點(diǎn)突出回應(yīng)指標(biāo)。這樣，通過比較社會回應(yīng)指標(biāo)和社會狀態(tài)指標(biāo)，我們就可以得到反相對貧困成效有效性的初步指引，一旦將各個維度的變化考慮進(jìn)去，就可以得到更為綜合的政策效率指標(biāo)，從而更加精準(zhǔn)和全面地評估反相對貧困項目的成效。

3.反相對貧困社會影響評估指標(biāo)體系的實(shí)證分析。前兩者研究為實(shí)證分析提供了理論基礎(chǔ)，但效果如何，通過實(shí)證分析可以進(jìn)一步驗(yàn)證指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性和適用性，并為研究結(jié)果的發(fā)現(xiàn)以及未來政策的調(diào)整提供數(shù)據(jù)依據(jù)。首先使用省扶貧辦的建檔立卡戶數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村貧困監(jiān)測年鑒獲取評估指標(biāo)的面板數(shù)據(jù)。其次使用結(jié)構(gòu)方程式模型(SEM)來更為有效地測定各潛變量之間數(shù)量關(guān)系、尋找因果關(guān)系、明確影響路徑，借此優(yōu)化評估的維度和指標(biāo)。

四、基本結(jié)論與待研方向

社會影響評估作為國際上評估發(fā)展項目和監(jiān)管政策影響的一種嶄新工具，近年來它已經(jīng)成為國際組織、部分西方發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)、甚至一些跨國公司決策、管理和評估發(fā)展的優(yōu)先工具。因?yàn)樗鼜浹a(bǔ)了經(jīng)濟(jì)影響評估、技術(shù)評估、環(huán)境評估、風(fēng)險與災(zāi)害評估等工具的重要缺陷，其熱度已超越環(huán)境評估。本研究的基本結(jié)論和待研方向是：

1.社會影響評估(SIA)通過近50年的發(fā)展，塑造出四個發(fā)展特性。社會影響評估脫胎于 “環(huán)境影響評價”，貧困與社會影響評估又孕育于社會影響評估，并逐漸成為一種理想的反貧困評估工具；國際組織和一些發(fā)達(dá)國家是其領(lǐng)跑者；其發(fā)展歷程走過了財務(wù)評估→經(jīng)濟(jì)評估→環(huán)境評估→社會評估四個發(fā)展階段；中國一直在“引介”與“探索”中雙軌前行。自從世界銀行將貧困與社會影響評估嫁接起來，貧困與社會影響評估工具成了反貧困政策和項目決策“硬證據(jù)”的提供者；中國已經(jīng)具備實(shí)施貧困與社會影響評估的社會基礎(chǔ)和實(shí)踐訴求，但缺乏一套科學(xué)完備本土化的評估體系。

2.構(gòu)建有中國本土特色的農(nóng)村貧困與社會影響評估體系，重在解決三個關(guān)鍵問題。農(nóng)村反相對貧困可能會產(chǎn)生哪些社會影響，主要會影響到哪些人，如何測度影響的程度和強(qiáng)度。為此，該評估體系的三大核心構(gòu)件就是：反相對貧困影響分析，反相對貧困影響的利益相關(guān)者分析和反相對貧困成效社會影響評估指標(biāo)體系的構(gòu)建。

3.保證該體系的順利運(yùn)行，幾個待研方向應(yīng)該得到優(yōu)先關(guān)注。主要包括：貧困與社會影響評估的理論與方法研究；貧困與社會影響評估指南的研究；評估人才的培養(yǎng)與評估能力建設(shè)研究；扶貧管理部門的試點(diǎn)和推廣體系的建設(shè)研究。