曹興權(quán)，楊士民

（西南政法大學 民商法學院，重慶 401120）

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。習近平總書記指出，要抓住實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大機遇，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快發(fā)展高標準農(nóng)田建設(shè)，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，深化農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革?？倳洖榇诉M一步強調(diào)，要推進適度規(guī)模的經(jīng)營，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧和產(chǎn)生新的貧困。在實施鄉(xiāng)村振興的歷史關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，消除土地碎片化弊端，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實施必要的土地集約化，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。

早在2013年中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記就提出“三權(quán)分置”的改革思路，成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后農(nóng)村制度改革的重大創(chuàng)新舉措[1]，其核心思想是把土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)濟權(quán)能分離出來，以便使農(nóng)村廣大人民群眾分享改革發(fā)展的成果，促進農(nóng)村土地資源的高效流轉(zhuǎn)與集約利用。2020年新生效的《民法典》第339-341條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)制度①見《中華人民共和國民法典》第339條、340條、341條的具體規(guī)定。，在立法層面成功實現(xiàn)了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。土地經(jīng)營權(quán)制度成為解決土地碎片化問題，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度依靠。本文聚焦農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，在實踐層面就如何學習貫徹習總書記關(guān)于“三權(quán)分置”的指示精神，落實《民法典》中有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)制度的內(nèi)容進行了系統(tǒng)性的思考。認為可應用區(qū)塊鏈技術(shù)與類別股權(quán)制度解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的重點、難點問題，在深入分析“區(qū)塊鏈+類別股權(quán)”的制度特征、優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，探討高效解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的可行性制度路徑。

一、土地供應方的權(quán)能沖突與集體行動困境

從土地供應方農(nóng)民面臨的問題來看，重點需解決的難點問題有兩個：一是農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能沖突；二是農(nóng)民集體行動的困境問題。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能沖突

根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民對土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)。從功能來看，該權(quán)利具有公、私法意義上法益復合性的特征。土地承包經(jīng)營權(quán)公法層面的功能主要體現(xiàn)為：其一，政治意義上體現(xiàn)為維護國家政權(quán)穩(wěn)定與村民自治中“社員權(quán)”等行政管理的功能[2]；其二，社會意義上則體現(xiàn)為落實憲法保障廣大農(nóng)民勞動、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等最低保障的基本生存權(quán)[3]，形成了過往中國農(nóng)村以家庭為主的社會保障體系。[4]土地承包經(jīng)營權(quán)私法層面的功能則體現(xiàn)為土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)性權(quán)利和基本的生產(chǎn)資料。

1.土地的社保功能與經(jīng)濟功能的沖突

土地作為一種稀缺資源，是農(nóng)業(yè)的核心生產(chǎn)要素。不言而喻，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)作為一種極其珍貴的自然資源型權(quán)益具有重要的經(jīng)濟功能。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略布局下，促進農(nóng)村土地的適度規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率是“三權(quán)分置”改革的目標，實現(xiàn)以家庭農(nóng)戶為單位的落后生產(chǎn)方式向現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)公司型生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)化。但在此過程中，規(guī)?；瘜虻霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)必然帶來土地的兼并，而伴隨土地的兼并則會造成農(nóng)民失地這一負面的社會現(xiàn)象。如何解決農(nóng)民的社會保障問題，是我們在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際操作中必須深入思考、謹慎對待的重要問題，否則不僅難以完成土地集約化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，還潛藏著難以評估的不良風險。

從土地的社保功能來看，農(nóng)村土地并不能被單純地看作一種純粹的財產(chǎn)性權(quán)利，它還具有某種重要的社會保障功能。農(nóng)民夢想擁有自己的土地，體現(xiàn)了中國農(nóng)村社會的群體文化邏輯。土地為農(nóng)民的生存提供基本社會保障，農(nóng)民耕種土地是一種最原始有效的獲取基本生活資料的生產(chǎn)方式。這不僅解決了農(nóng)民的就業(yè)問題，也滿足了其基本的生活保障，還在很大程度上緩解了農(nóng)村家庭養(yǎng)老的壓力。隨著城市化與工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量地向城市流動，農(nóng)民不愿意繼續(xù)耕種土地造成土地撂荒，土地對農(nóng)民基本生活保障的功能開始出現(xiàn)一定程度的弱化。但是，進城務(wù)工的農(nóng)民的工作并不穩(wěn)定，家里的老人、婦女、兒童等留守人員依然需要耕種土地為自己的生活提供基本的保障。此外，在身份轉(zhuǎn)化上，戶籍制度也是影響農(nóng)民市民化進程的一個因素，其在城市中的工作并不能使其完全地放棄土地的權(quán)益。

可見，即便是在新時代，對農(nóng)民群體而言，土地的社會保障功能依然十分重要。如果不能解決好農(nóng)民的基本社會保障問題，農(nóng)民就不敢輕易地將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。這種由于歷史原因形成的文化心理將不利于農(nóng)地的適度規(guī)模化流轉(zhuǎn)，還可能形成土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟功能與社會保障功能之間的結(jié)構(gòu)性沖突。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)的政治功能與經(jīng)濟功能的沖突

土地的社會保障功能與經(jīng)濟功能的沖突如果不能得到很好的解決，將引發(fā)土地的政治功能與經(jīng)濟功能的沖突。從這個角度來看，我們可以將土地的政治功能與經(jīng)濟功能的沖突看成是土地的社會功能與經(jīng)濟功能沖突的嚴重形態(tài)。有學者提出，沒有一種農(nóng)地制度完全是政治追求的結(jié)果，也沒有一種農(nóng)地制度純粹是效率邏輯的產(chǎn)物[5]，這種觀點可謂精確地概括了土地的政治功能與經(jīng)濟功能的結(jié)構(gòu)性矛盾關(guān)系。

從歷史的維度來看，因土地問題處理不周引發(fā)的社會矛盾常常導致社會動蕩，甚至成為革命或政權(quán)更迭的根本原因。[6]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新民主主義革命之所以能成功，很大程度上也是得益于黨的土地政策對農(nóng)民土地利益訴求的精準回應[7]，可見土地問題的政治意義非同一般。為了維護社會的政治穩(wěn)定，黨和國家一貫高度重視土地的政治功能，因此實現(xiàn)了國家的長治久安。

我國農(nóng)村社會雖然不存在政治穩(wěn)定上的問題，但另一個問題卻不容忽視，那就是土地的行政管理功能與經(jīng)濟功能的沖突問題。當前，土地的政治功能與經(jīng)濟功能的結(jié)構(gòu)性沖突主要體現(xiàn)為農(nóng)民與村委會干部之間基于行政管理關(guān)系而形成的誠信問題。

（二）農(nóng)民集體行動困境

集體行動的困境是指基于集團規(guī)模人數(shù)多、內(nèi)部價值追求的異質(zhì)偏好、“搭便車”行為等導致的集體利益與目標難以實現(xiàn)的現(xiàn)象。[8]具體到農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，集體行動的困境問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，農(nóng)民群體人數(shù)眾多，素質(zhì)參差不齊，而土地流轉(zhuǎn)問題涉及千家萬戶，不可避免地存在集體行動不便導致的協(xié)商成本高昂問題。[9]由于土地的碎片化，有意向流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的企業(yè)家要實現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營，就必須面臨與該片區(qū)土地相關(guān)聯(lián)的眾多農(nóng)戶就土地流轉(zhuǎn)事項的協(xié)商問題。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上，每家每戶對此不僅態(tài)度不同，而且對流轉(zhuǎn)相對應的權(quán)益的要求也存在很大的差異。這些問題的存在可能令許多有志鄉(xiāng)村振興的企業(yè)家望而卻步，為此，降低流轉(zhuǎn)過程中基于農(nóng)民群體人數(shù)多、需求異質(zhì)化導致的集體協(xié)商成本將成為農(nóng)地高效流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵舉措。

其次，農(nóng)民屬于弱勢群體，土地流轉(zhuǎn)過程中其存在談判博弈能力不足的問題，基于弱者保護的基本法理，如何保障農(nóng)民的合法權(quán)利，維護社會的公平，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中急需思考的重要事項。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一份農(nóng)村人口文化程度現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，我國農(nóng)村勞動力中，小學文化程度及以下占比40.31%，初中文化程度占比48.07%，高中以上文化程度僅占比11.62%，大專以上只有0.5%。①見張寶文在農(nóng)民培訓暨中國農(nóng)民大學發(fā)展研討會上發(fā)布的農(nóng)村人口受教育調(diào)查報告。可見，農(nóng)民群體整體而言文化程度不高，對未來長遠發(fā)展沒有明確的計劃，比較缺乏權(quán)益意識，談判能力不強，反映了農(nóng)民群體整體博弈能力較弱的。為此，我們就有必要采取適當?shù)霓k法提升農(nóng)民的博弈能力，為其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中賦能，確保談判過程的基本公平。

再次，農(nóng)地適度規(guī)模的流轉(zhuǎn)需要相應的組織行為才能降低農(nóng)民群體為協(xié)調(diào)一致所產(chǎn)生的必要成本，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)事項委托村兩委班子是一種切合實際的可行選擇，但農(nóng)民個體選擇將土地流轉(zhuǎn)事項委托給村委的黨支部書記、主任等領(lǐng)導時，也會產(chǎn)生新的利益沖突，表現(xiàn)為組織法上的代理成本問題。代理成本即農(nóng)民作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的委托人在監(jiān)督代理人過程中產(chǎn)生的監(jiān)督成本，以及代理人的決策偏離委托人的福利最大化決策導致的剩余損失?；谕恋亓鬓D(zhuǎn)中的代理行為導致的土地經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營代理權(quán)的兩權(quán)分離，我們需要設(shè)計相應的制度對策實現(xiàn)二者之間的監(jiān)督制衡，從而有效地降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的代理成本。

二、土地需求方的誠信訴求與智識尊重

（一）農(nóng)村社會營商環(huán)境的改善：企業(yè)家對誠信的訴求

如果將研究的視角切換到土地流轉(zhuǎn)的需求方，即有志于到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家而言，首要面臨的就是農(nóng)村社會的營商環(huán)境問題。而營商環(huán)境對農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響最大的莫過于誠信問題，背后的主要原因是鄉(xiāng)土社會自身的封閉性導致的商業(yè)文明缺失，表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏創(chuàng)新活力。[10]誠信社會建設(shè)問題對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要的社會意義，是優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的關(guān)鍵抓手，是吸引高端創(chuàng)新型人才的環(huán)境基礎(chǔ)，也是吸引投資，促進創(chuàng)新發(fā)展的基本條件。

從商業(yè)文明缺失的角度來看，封閉會導致行政管理上的專制，專制會導致村干部的權(quán)利行使缺乏有效制約，封閉、專制潛藏的負能量容易導致村干部的不誠信行為。例如，在競爭農(nóng)業(yè)項目國家政策性補貼的過程中，“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象在一定程度上存在。

此外，農(nóng)村營商環(huán)境問題中的另一種現(xiàn)象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的不誠信。例如，在履行合同方面，存在前后繼任者脫節(jié)，沒有及時履行合同，由此引發(fā)相應的矛盾沖突。此類因社會誠信缺失導致的基層政府與農(nóng)民之間的信賴問題會成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的嚴峻考驗，基層某些干部的不誠信行為危害農(nóng)村社會的營商環(huán)境，將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的巨大絆腳石，我們對此應該予以必要的重視。

（二）農(nóng)村人才匱乏的瓶頸突破：企業(yè)家的智識尊重

除誠信問題之外，另一制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素則是創(chuàng)新型企業(yè)家人才的缺乏。從時代的特征來看，當前比歷史上任何時期都更強調(diào)創(chuàng)新與智識。因此，從某種意義上說，鄉(xiāng)村振興最寶貴的生產(chǎn)要素是人才。但從中國農(nóng)村的實際情況來看，創(chuàng)新型人才匱乏的問題比較突出。

從人口流動變遷來看，城市化與工業(yè)化的進程導致農(nóng)村大量青壯年勞動力向城市遷徙，隨著高等教育的大眾化，農(nóng)村青年中有潛力的智識型勞動力不斷地向城市輸出，但農(nóng)村社會很少有外來智識型勞動力流入，這就不可避免地造成人才匱乏的問題。有學者指出，中國農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“城市化”與“逆城市化”并存的兩化現(xiàn)象，“城市化”特征是指農(nóng)村人口出現(xiàn)少子化、老齡化等與城市人口相似的特征，“逆城市化”則是指人口外流、教育水平低、人口匱乏等城市不存在的人口特征。[11]

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公平與效率價值沖突的思考

通過上述分析，我們可以從公平與效率的角度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的問題進行總結(jié)。從農(nóng)民的立場來看，土地的權(quán)能沖突問題背后體現(xiàn)的是公平的價值理念，集體行動的困境則反映了農(nóng)民對效率的需求。如果我們轉(zhuǎn)化視角，從企業(yè)家的角度來看，企業(yè)家對誠信的訴求體現(xiàn)了其對公平營商環(huán)境的要求，而全社會對智識的尊重則反映了我們對效率的追求。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，無論是供應方的農(nóng)民存在的問題，還是需求方的企業(yè)家面臨的問題，背后體現(xiàn)的本質(zhì)問題是公平與效率的沖突問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，企業(yè)家的效率與農(nóng)民的公平如何平衡，企業(yè)家的公平與農(nóng)民的效率如何協(xié)調(diào)，這些問題都是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的重要課題。

（一）農(nóng)民公平與企業(yè)家效率價值平衡的思考

1.確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民公平的思考

從目前農(nóng)村的現(xiàn)實情況看，農(nóng)民外出務(wù)工后，要么選擇用閑暇的時間耕種土地，要么把土地托付給親友耕種，更有甚者干脆撂下土地不管，這都從側(cè)面說明農(nóng)民耕種土地收益對其收入的影響甚微。但這種現(xiàn)象并不能說明農(nóng)民不再依賴土地，相反土地對他們而言是一種心靈上的依靠，與微薄的收益相比，心靈上的生存安慰對其更有意義。要讓農(nóng)民沒有后顧之憂外出發(fā)展，就需解決其心靈上的顧慮問題，否則農(nóng)民將不敢輕易地轉(zhuǎn)讓土地權(quán)益。另外，我們應從農(nóng)民基本生存權(quán)動態(tài)思考的層面考慮農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公平問題，不僅要考慮農(nóng)民本人，還要考慮其子孫后代的土地發(fā)展權(quán)益，防止當代農(nóng)民透支其子孫后代的利益。比如，土地流轉(zhuǎn)的對價雖足夠這一代農(nóng)民的基本生存需求，但后續(xù)的子孫將沒有任何土地權(quán)益的保障，如此這般的土地流轉(zhuǎn)方式我們必須警醒，否則未來大量農(nóng)民后代的生存權(quán)將得不到基本保障。

為實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的公平，一種可行的辦法是將農(nóng)村居民最低生活保障作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低對價，在此基礎(chǔ)上，允許市場主體通過私法自治自由協(xié)商。在目前的情況下，設(shè)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村居民最低生活保障作為流轉(zhuǎn)對價的底線規(guī)則具有重要的社會意義。首先，基于弱者保護的基本法理，農(nóng)民是社會的弱者，法律應該對其予以必要的傾斜保護，而設(shè)置農(nóng)地流轉(zhuǎn)的底線對價規(guī)則可有效兼顧農(nóng)民的利益，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的社會公平。另外，基于農(nóng)村社會集體組織的公共利益屬性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中也需考慮村集體經(jīng)濟的發(fā)展問題。

從發(fā)展集體經(jīng)濟這一公共利益的角度而言，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟符合共同富裕的要求，體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)特征，也符合農(nóng)村土地歸集體所有的憲法規(guī)定。根據(jù)“三權(quán)分置”的思想，土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)有明顯的差異，這種差異要求土地需為集體經(jīng)濟的發(fā)展做出必要的貢獻。我們只有將代表公共利益的集體所有權(quán)與代表農(nóng)民生存發(fā)展利益的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一起來考慮，才能清晰地在法理上辨明集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系?？梢?，從農(nóng)民的立場思考土地流轉(zhuǎn)過程中的公平問題，以發(fā)展集體經(jīng)濟為導向并設(shè)置農(nóng)地流轉(zhuǎn)最低生活保障對價的底線規(guī)則，可較好地解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的公平問題。

2.促進企業(yè)家效率實現(xiàn)的思考

從企業(yè)家效率的角度來看，培育農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新的經(jīng)濟增長點要靠創(chuàng)新與智識，需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)、學、研、政的體系化推進，更為關(guān)鍵的是需要金融市場資金的大力支持。為此，全社會必須大力弘揚企業(yè)家精神，在制度創(chuàng)新上為涉農(nóng)企業(yè)家的智識轉(zhuǎn)化為有市場競爭力的產(chǎn)品與服務(wù)提供支持。如此，才能吸引仁人志士、有才華的年輕人投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)，凝聚起全社會振興鄉(xiāng)村的磅礴偉力。為實現(xiàn)這個目標，有兩個問題值得深思：一是如何處理智識與資金的關(guān)系，二是如何解決土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資。

在企業(yè)家智識與資本的關(guān)系上，農(nóng)業(yè)類公司與科創(chuàng)型企業(yè)一樣，也需要尊重企業(yè)家的智識與技術(shù)，在公司的控制權(quán)安排上應允許企業(yè)家自由選擇差異化表決權(quán)等控制權(quán)強化機制，允許其實施智識多數(shù)決而非傳統(tǒng)的資本多數(shù)決，以此體現(xiàn)對企業(yè)家智識的尊重。在土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資問題上，考慮到抵押權(quán)的客體并非所有權(quán)，權(quán)利本身存在的權(quán)能缺陷會嚴重影響其抵押評估，導致融資上的困難，同時也會對土地資源利用的長遠規(guī)劃以及經(jīng)營中排除外在不良干擾等問題的解決造成諸多不便。因此，對于涉農(nóng)類的公司來說，其對經(jīng)營土地擁有的最好是沒有任何權(quán)利瑕疵，對外能排除一切不利干擾的完全所有權(quán)，而不是存在權(quán)能瑕疵的土地經(jīng)營權(quán)。這需要我們創(chuàng)新制度路徑實施村集體與農(nóng)民雙重同意的土地流轉(zhuǎn)策略，即可使企業(yè)家實現(xiàn)獲得完全意義上土地權(quán)益的目的，徹底解決土地的權(quán)能沖突問題。

（二）農(nóng)民效率與企業(yè)家公平價值平衡的思考

1.農(nóng)民效率價值實現(xiàn)之破解集體行動困境的思考

為破解農(nóng)民集體行動的困境，可充分發(fā)揮縣級政府與村委會的組織管理職能，輔之以區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息管理技術(shù)的應用。首先，該策略充分地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導這一中國最大的制度優(yōu)勢，通過信息技術(shù)促進群體信任，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的共識。其次，降低管理的成本，也契合簡政放權(quán)理念下服務(wù)型政府建設(shè)的要求。再次，縣級政府的介入有效地解決了集體行動的困境問題，可彌補農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作中組織性的不足。

2.企業(yè)家公平價值保障之優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的思考

農(nóng)村營商環(huán)境的改善是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中制度改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，是確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)中企業(yè)家公平的核心舉措，體現(xiàn)為企業(yè)家對誠信的訴求。本文展開文獻分析后發(fā)現(xiàn)，誠信不彰的原因與農(nóng)村商業(yè)文明的缺失形成的封閉型路徑依賴不無關(guān)系。新中國成立后經(jīng)歷的“土地改革”“農(nóng)業(yè)合作化”“人民公社”等一系列劇烈的經(jīng)濟社會變革與政治運動，使得國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村基層社會的滲透和延伸達到了歷史上前所未有的廣度和深度[12]，雖然在一定時期內(nèi)解決了一些問題，但是無法適應當前的現(xiàn)代商業(yè)文明發(fā)展需要。從保障企業(yè)家合法利益的角度而言，解決農(nóng)村社會的現(xiàn)代商業(yè)文明缺失問題重點在于防止農(nóng)村地方勢力借道土地的行政管理功能對企業(yè)家實施不法危害，應在制度上免去企業(yè)家處理復雜鄉(xiāng)村人際關(guān)系的運營成本[13]，才能為企業(yè)家創(chuàng)業(yè)提供平安、穩(wěn)定、高效、誠信的營商環(huán)境。

另外，農(nóng)民群體的誠信狀況也有待改善。受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后與地域閉塞的影響，小農(nóng)思想根深蒂固，違約、不履行債務(wù)等不誠信的行為時有發(fā)生。加之責任制度對失信行為的約束力不強，導致農(nóng)民失信的違法成本不高，農(nóng)民整體的誠信意識有待加強。因此，農(nóng)村社會的信用制度建設(shè)十分重要，只有使其成為優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的重要舉措，才能保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中企業(yè)家的公平權(quán)益。

四、農(nóng)民公平與企業(yè)家效率平衡的路徑：類別股權(quán)的應用

針對農(nóng)民土地權(quán)能沖突中的公平問題與企業(yè)家智識尊重的效率問題，本文主張類別股權(quán)制度在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的應用作為一種新的制度路徑以實現(xiàn)農(nóng)民公平與企業(yè)家效率的平衡。

（一）類別股的概念、特征與優(yōu)勢

類別股是《公司法》上公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中權(quán)利內(nèi)容差異化配置的股權(quán)，適應了現(xiàn)代社會股東異質(zhì)化的需求，主要體現(xiàn)為表決權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的不成比例。類別股是相對普通股而言的，指股東權(quán)利在某些方面擴張或限制的股份類型，此乃類別股的狹義定義。[14]類別股權(quán)可能體現(xiàn)為股東獲取股息、參與管理和剩余財產(chǎn)分配，甚至股份發(fā)行、轉(zhuǎn)讓和持有時享有的各種特殊權(quán)利。

從類別股權(quán)制度在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的優(yōu)勢來看，優(yōu)先股制度與特別表決權(quán)制度能從不同的主體層面精準解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的矛盾沖突。農(nóng)民并不需要參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)后公司的經(jīng)營管理，其核心訴求在于土地保障其生存、養(yǎng)老的基本收益，在制度創(chuàng)新上完全可創(chuàng)設(shè)一種以上述權(quán)利內(nèi)容為內(nèi)涵的農(nóng)民類別股權(quán)即可解決農(nóng)民的需求；對村集體而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的在于壯大村集體經(jīng)濟的收益，實現(xiàn)共同富裕，類別股權(quán)制度的靈活性完全可以創(chuàng)設(shè)相應的集體類別股制度，能較好地解決村集體經(jīng)濟的發(fā)展問題；對企業(yè)家來說，其對公司的控制權(quán)不會受到影響，目前在科技型公司廣泛運用的特別表決權(quán)制度就高度契合企業(yè)家的需求，能實現(xiàn)社會、資本對智識的尊重。

在市場機制的激勵下，類別股權(quán)制度嵌入鄉(xiāng)村振興，不但可以消除土地的權(quán)能沖突，還能高效地促進農(nóng)業(yè)科技研發(fā)領(lǐng)域高水平成果的誕生與有效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化[15]，鼓勵更多的研究機構(gòu)、高校等人才投身農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的研發(fā)創(chuàng)新與涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)，如此則能形成中國農(nóng)村經(jīng)濟的良性循環(huán)局面，促進鄉(xiāng)村振興事業(yè)的快速發(fā)展。

（二）嵌入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的類別股權(quán)制度建議

1.農(nóng)民優(yōu)先股

以《公司法》修改為契機，建議將農(nóng)民優(yōu)先股作為法定的類別股種類之一。具體內(nèi)容可設(shè)計如下：在方式上，以農(nóng)民自愿同意出讓土地經(jīng)營權(quán)為對價獲得公司專為農(nóng)民發(fā)行的農(nóng)民優(yōu)先股。農(nóng)民優(yōu)先股不僅賦予農(nóng)民優(yōu)先分配的贏利權(quán)，還需通過法律強制規(guī)定農(nóng)民優(yōu)先股的居民最低社會保障分紅制度。公司章程條款設(shè)計的農(nóng)民分紅數(shù)額只能高于最低保障分紅的底線，如果公司的正常分紅沒有危及農(nóng)民的分紅底線，具體的分紅可充分尊重章程的意思自治。

如果公司經(jīng)營不善，無法分紅，則應該在破產(chǎn)的財產(chǎn)中優(yōu)先給農(nóng)民分紅，財產(chǎn)不足時按比例。如果公司發(fā)生土地的轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)屬變更，新的受讓人依法自動承擔轉(zhuǎn)讓人在土地優(yōu)先股上的義務(wù)。如果公司或者受讓人不履行法定的分紅義務(wù)，則土地經(jīng)營權(quán)回轉(zhuǎn)給農(nóng)民。有一點需要明確的是，土地的流轉(zhuǎn)過程中，如果土地因抵押融資被金融機構(gòu)行使抵押權(quán)，因土地沒有進入公司化的經(jīng)營，農(nóng)民的收益權(quán)只能依據(jù)法定的底線標準分紅。當土地進入下一家公司開始經(jīng)營前，可賦予新受讓人以選擇權(quán)，如果選擇前公司與農(nóng)民商定的分紅標準，則一經(jīng)選擇就立即生效，避免協(xié)商過程的繁瑣帶來的高昂成本；如果新受讓人選擇重新商定，則農(nóng)民需在居民最低生活標準之上進行新的協(xié)商。

2.集體優(yōu)先股

建議《公司法》規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的集體優(yōu)先股作為法定類別股種類之一，以促進集體經(jīng)濟的快速發(fā)展。在賦權(quán)村集體優(yōu)先股的權(quán)利設(shè)計上，集體優(yōu)先股收益權(quán)與農(nóng)民優(yōu)先股收益權(quán)不同，村集體組織作為土地的集體所有權(quán)人，其具體分紅的內(nèi)容不宜由法律強制?；诖逦瘯谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著組織與招商的重要職能，應該充分賦權(quán)村集體組織高度自由的談判博弈權(quán)，如此才能符合招商引資工作對靈活性的特殊要求。

3.特別表決權(quán)股：融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)智識元素的制度創(chuàng)設(shè)

特別表決權(quán)股在“三農(nóng)問題”上的應用能有效解決農(nóng)村人才與智識方面的短缺問題，作為一種高效的激勵機制不斷提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域?qū)δ贻p人才的吸引力，既能培育農(nóng)村社會匱乏的商業(yè)文明，又能孵化出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的領(lǐng)軍人才與龍頭企業(yè)。特別表決權(quán)制度以賦予企業(yè)家在表決權(quán)方面享有特殊權(quán)利而著稱，在功能上，該類型類別股能幫助創(chuàng)始人鎖定公司控制權(quán)，發(fā)揮人才優(yōu)勢，還能遏制短線投機與抵御敵意并購，有利于公司的長遠發(fā)展。[16]該制度的本質(zhì)特點是通過為企業(yè)家發(fā)行具有不平等表決權(quán)的高表決權(quán)股，進而幫助其實現(xiàn)企業(yè)家經(jīng)營的特質(zhì)愿景。[17]該制度可以成為解決農(nóng)村缺乏現(xiàn)代商業(yè)文明的精準對策，有效緩解人才短缺，作為一項激勵機制有助于提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的吸引力，可為鄉(xiāng)村振興事業(yè)吸引更多的創(chuàng)新型人才。

五、農(nóng)民效率與企業(yè)家公平平衡的路徑：區(qū)塊鏈的應用

農(nóng)民集體行動困境的效率追求需要構(gòu)建農(nóng)民委托村委會代理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，而代理問題的關(guān)鍵在于解決農(nóng)民與村干部之間的相互信任問題?？梢?，農(nóng)民效率背后的集體行動困境與企業(yè)家公平對誠信的訴求都需要尋找有效的辦法解決農(nóng)村社會的誠信問題。區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、數(shù)據(jù)真實、高效透明等優(yōu)勢特征，該技術(shù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的應用可有效地解決農(nóng)村社會的誠信問題。

（一）區(qū)塊鏈的概念、特征及優(yōu)勢

區(qū)塊鏈技術(shù)源于比特幣的公共賬本技術(shù)，以分布式記賬、多方共識機制、加密算法、時間戳為核心技術(shù)特征，其生成的數(shù)據(jù)形成一種不可篡改、不可偽造的分布式存儲的鏈式數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)[18]，成為目前信息技術(shù)領(lǐng)域可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)保真與快速共享交換的最有法治應用價值的技術(shù)之一。

以高效透明著稱的區(qū)塊鏈技術(shù)運用共識機制進行加密簽名和時間戳驗證，而區(qū)別先前單一中心的信息模式，信息不可篡改、不可消除，記錄數(shù)據(jù)具有真實性。[19]區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的任何一個節(jié)點都可以記賬，每個節(jié)點上的數(shù)據(jù)被記入塊中，每個塊都使用上一個塊的加密簽名進行信息驗證，從而創(chuàng)建一個不可變的順序塊鏈。[20]且每個區(qū)塊節(jié)點之間能保持記錄的同步性，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點上的每個參加者都是信息驗證者進而能形成群體共識機制，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的中介信任到整個系統(tǒng)信任的技術(shù)性飛躍，數(shù)據(jù)可相互驗證避免了數(shù)據(jù)造假的問題。[21]

區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的應用能確保信息的真實、可靠、可信，提升了農(nóng)民、村委會、企業(yè)家之間的相互信賴與制度效率，降低了締約與交易的成本。區(qū)塊鏈嵌入農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅實現(xiàn)整個操作過程的數(shù)據(jù)真實、透明高效，還能形成便捷可信的證據(jù)集成系統(tǒng)，從而能有效地解決農(nóng)村社會的誠信缺失問題，維護企業(yè)家公平合法的投資權(quán)益。另外，區(qū)塊鏈的應用可以形成“技術(shù)信任機制”降低土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民群體集體行動的協(xié)商成本[22]，激勵農(nóng)民提高參與的積極性，緩解集體冷漠現(xiàn)象。在技術(shù)上，區(qū)塊鏈可以將分類賬或數(shù)據(jù)分發(fā)給各地無數(shù)節(jié)點上的參與者，這些參與者分布在公有網(wǎng)絡(luò)或私有網(wǎng)絡(luò)或者聯(lián)盟鏈上。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中區(qū)塊鏈的應用可適應農(nóng)民工外出務(wù)工的情況，方便其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加之簽訂的文書以區(qū)塊鏈存儲，可最大程度地消除農(nóng)民事后反悔的可能。區(qū)塊鏈上的“塊”中可含有自動執(zhí)行交易命令的智能合約，將土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民需簽署的合同權(quán)利與義務(wù)設(shè)置成事件驅(qū)動的計算機代碼，可實現(xiàn)去中心化的自動執(zhí)行機制[23]，有效地提升農(nóng)民簽署法律文書的效率。

（二）區(qū)塊鏈嵌入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度路徑

1.構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)塊鏈信息管理系統(tǒng)

以縣級地方政府為主體構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)塊鏈信息管理系統(tǒng)是實施鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)農(nóng)地高效有序流轉(zhuǎn)的可行路徑。首先，以縣政府為主導能充分地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導這一中國最大的制度優(yōu)勢，通過創(chuàng)新社會管理的體制與機制促進黨的基層組織建設(shè)。其次，體現(xiàn)了政府對土地流轉(zhuǎn)工作的行政指導，有利于形成公私協(xié)調(diào)發(fā)展的合力，縣級政府對土地利用的規(guī)劃、鄉(xiāng)村用地的調(diào)整布局與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作可實現(xiàn)無縫對接，既能降低管理的成本，也能優(yōu)化營商環(huán)境。

在技術(shù)應用的可行性上，區(qū)塊鏈應用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)完全可行。目前，區(qū)塊鏈已實現(xiàn)在股權(quán)登記上的適用，美國特拉華州①See Delaware General Corporation Law§219.、中國的證券交易所②中國證監(jiān)會：《證券登記結(jié)算管理辦法》（2018年修訂）第17條。都廣泛的采用了區(qū)塊鏈作為證券等法律文件的存儲方式，復雜的證券管理領(lǐng)域的應用尚且不存在問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應用區(qū)塊鏈開發(fā)信息管理系統(tǒng)在技術(shù)上完全可行。

在功能上，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬登記、委托協(xié)議、招商協(xié)議、談判會議紀要、類別股投資協(xié)議、公司章程等重要法律文件中的應用可以確保數(shù)據(jù)的真實可信，且土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)的分布式存儲與高效的傳輸共享，能及時準確地向農(nóng)民披露政府部門、村委會招商工作中的重要信息，從而增進政府、村委會與農(nóng)民之間的信任。另外，線上智能簽約的模式高效便民，契合農(nóng)民外出務(wù)工的社會現(xiàn)實。

2.構(gòu)建農(nóng)地預流轉(zhuǎn)程序制度

為了解決農(nóng)民集體行動的成本問題，提升土地流轉(zhuǎn)的效率，依托區(qū)塊鏈信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)地預流轉(zhuǎn)程序制度。通過村委會組織、村民自愿的方式發(fā)起以農(nóng)民家庭為單位的土地預先流轉(zhuǎn)程序，通過區(qū)塊鏈信息管理系統(tǒng)向農(nóng)民征集農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，有意向的農(nóng)民在區(qū)塊鏈信息管理系統(tǒng)中簽署預流轉(zhuǎn)授權(quán)委托書，授權(quán)村委會代表其與土地受讓方協(xié)商。設(shè)計預流轉(zhuǎn)程序制度可以事前形成土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模并對土地的使用進行必要的項目規(guī)劃，經(jīng)過縣政府各行政部門批準后精準對接縣政府的招商部門。這種方式能最大限度地發(fā)揮縣級政府的行政指導與統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展功能，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)與運行成本，提升制度運行的效能。

區(qū)塊鏈技術(shù)在預流轉(zhuǎn)程序制度、招商談判機制中的應用能第一時間將重大信息披露給農(nóng)民，正所謂信息公開是防腐的陽光和警察。[24]區(qū)塊鏈信息管理系統(tǒng)構(gòu)建的信息披露機制能對縣級政府、村委會的土地招商過程實施成本最低、效果最好的監(jiān)督，既可解決制度運行的營商環(huán)境問題，也能有效地破解農(nóng)村社會的誠信問題。