方桂榮 姚潤(rùn)智

(浙江師范大學(xué)，浙江 金華 610500)

一、問(wèn)題的提出

2017年7月20日，甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題被中央通報(bào)。近年，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題引起了全社會(huì)的極大關(guān)注。何雄浪等學(xué)者提出，由于對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的路徑依賴(lài)[1]，又迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)考核的壓力，民族地區(qū)在急于脫貧的工業(yè)化進(jìn)程中往往伴生著生態(tài)環(huán)境破壞的惡果[2]。王碩進(jìn)一步分析道，在環(huán)保技術(shù)已相對(duì)發(fā)達(dá)的今天，工業(yè)化并不是民族地區(qū)必然遭受?chē)?yán)重污染的主因，其根源在于保障措施不到位[3]。習(xí)近平總書(shū)記指出，甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根結(jié)底是立法上“放水”和執(zhí)法上“放棄”的結(jié)果[4]。為此，陳群峰等學(xué)者呼吁民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)亟須加強(qiáng)法治保障[5]。宋才發(fā)等學(xué)者提出，通過(guò)地方的科學(xué)立法以切實(shí)保證國(guó)家環(huán)境法律規(guī)范在民族地區(qū)的有效實(shí)施，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境司法保障，等等。[6]黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體的總體布局，并配套最嚴(yán)格、最嚴(yán)密的法治體系為之保駕護(hù)航。在此國(guó)家戰(zhàn)略背景下，民族地區(qū)大力推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)具有重大意義。本文借助全國(guó)和民族地區(qū)在2014-2018年披露的相關(guān)法治數(shù)據(jù)，對(duì)民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)行實(shí)證分析，在客觀展示其建設(shè)成效的同時(shí)挖掘尚存的問(wèn)題，為民族地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)實(shí)踐提供理論支持。

二、民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)的重大意義

在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中，習(xí)近平總書(shū)記形成了特色鮮明的法治思想，為我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的整體布局貢獻(xiàn)了智慧。民族地區(qū)開(kāi)展生態(tài)文明法治建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，是民族地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本保障，更是特色化生態(tài)文明法治建設(shè)模式的有益探索。

(一)貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家治理框架之中，不再孤立地看待而以整體觀與系統(tǒng)觀的方法論視之。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)提出了明確任務(wù)：用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這兩次頂層設(shè)計(jì)集中體現(xiàn)了習(xí)近平新時(shí)代的生態(tài)文明觀。最嚴(yán)的生態(tài)法治觀，作為習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想的重要組成部分，體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中對(duì)法治思維和法治方法的高度重視。

習(xí)近平法治思想的貫徹實(shí)施已在我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)中全面展開(kāi)。在生態(tài)環(huán)境立法方面，2014年修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，明確將環(huán)境保護(hù)列為國(guó)家的基本國(guó)策，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，確立一切單位和個(gè)人為環(huán)境保護(hù)的義務(wù)主體，還首次設(shè)立了按日連續(xù)處罰等一系列嚴(yán)格法律制度；在環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法方面，通過(guò)完善環(huán)境行政立法的方式科學(xué)配置權(quán)力，以保障合法、科學(xué)、高效、規(guī)范地行使權(quán)力；在司法方面，最高院和最高檢發(fā)布了審理環(huán)境民事公益訴訟案件、辦理環(huán)境污染刑事案件等一系列司法解釋。在完善、統(tǒng)一環(huán)境糾紛裁判規(guī)則的同時(shí)，還設(shè)立了“環(huán)境資源審判庭”這一專(zhuān)門(mén)裁判機(jī)構(gòu)；在環(huán)保法宣傳方面，司法行政管理系統(tǒng)也加緊了宣傳教育工作，力求大幅提升公眾的環(huán)保法治意識(shí)。在習(xí)近平法治思想的指引下，我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)已經(jīng)啟動(dòng)并進(jìn)入了系統(tǒng)深化階段，成效顯著。

在此整體背景下，我國(guó)民族地區(qū)大力貫徹習(xí)近平生態(tài)法治觀，加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)已成必然。必須正視民族地區(qū)法治建設(shè)本就相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)狀況。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境立法不能完全適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、政府環(huán)境監(jiān)管職能定位錯(cuò)位、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力、司法介入存在制度缺失、公眾在生態(tài)環(huán)境方面的權(quán)利義務(wù)觀淡薄。這一系列的生態(tài)文明法治問(wèn)題在很大程度上羈絆著我國(guó)民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)程。鑒于此，民族地區(qū)應(yīng)根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想，確立生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、文化保護(hù)、政治民主、社會(huì)和諧的有機(jī)聯(lián)系，著力加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)。

(二)保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)

少數(shù)民族群落因其特定的生產(chǎn)生活方式，大多對(duì)其所處的生態(tài)環(huán)境具有天然的依賴(lài)性。如果民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響少數(shù)民族的生息繁衍。在此意義上，生態(tài)環(huán)境就是民生，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)少數(shù)民族的民生福祉。當(dāng)然，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況不僅直接關(guān)乎當(dāng)?shù)匕傩盏纳瞽h(huán)境品質(zhì)，也影響著全國(guó)的生態(tài)安全。三北防護(hù)林和廣闊的草原作為我國(guó)北方的防風(fēng)固沙帶，發(fā)揮著巨大的防風(fēng)固沙作用；作為三江源頭的西北部青藏高原，發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候的作用；而居于西部偏中地帶的黃土高原——川滇生態(tài)屏障，因防治水土流失和保護(hù)天然植被，發(fā)揮著保障長(zhǎng)江和黃河中下游生態(tài)安全的作用。

然而，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)(2017)》數(shù)據(jù)顯示，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀。從全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等級(jí)分布看，民族地區(qū)相當(dāng)?shù)赜蛱幱凇拜^差”和“差”等級(jí)，這些縣域在全國(guó)2591個(gè)縣域中占據(jù)33.5%的比重，主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部。導(dǎo)致民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差的誘因受到廣泛關(guān)切。有學(xué)者提出，民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上獲得的初步發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。更有學(xué)者尖銳地提出：民族地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)非但沒(méi)有成為促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，反而阻滯了其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。民族地區(qū)現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。在規(guī)模上，污染物增長(zhǎng)遠(yuǎn)超GDP增長(zhǎng)；在結(jié)構(gòu)上，污染主要來(lái)自工業(yè)生產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境壓力仍然居高不下；在強(qiáng)度上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。以資源開(kāi)發(fā)為主的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，造成的環(huán)境污染和生態(tài)脆弱，現(xiàn)已成為制約民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。

民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)狀況，都要求配備較高水平的生態(tài)治理能力和舉措，但令人遺憾的是當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)治理水平卻普遍偏低。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果公報(bào)》，全國(guó)接受評(píng)價(jià)的地方共有31處，從公報(bào)對(duì)相關(guān)測(cè)評(píng)指數(shù)排序來(lái)看，具有代表性的民族地區(qū)，西藏、青海、新疆、廣西、寧夏、云南、甘肅、四川，它們的環(huán)境治理指數(shù)分別居于31、30、29、28、27、25、23、22、19、16，位次明顯偏后。民族地區(qū)出現(xiàn)這樣的測(cè)評(píng)結(jié)果，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變遲緩而違規(guī)操作是罪魁禍?zhǔn)?，亟須加?qiáng)法治保障以實(shí)現(xiàn)有效治理。

(三)探索特色化生態(tài)文明法治建設(shè)模式

貴州省提出打造生態(tài)文明法治建設(shè)示范區(qū)的目標(biāo)是：建成具有貴州特色、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明法治體系，為全國(guó)生態(tài)文明體制改革提供一批典型經(jīng)驗(yàn)和成熟模式。貴州省之所以做出這樣的規(guī)劃，主要是考慮到民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)模式的特色化是保障生態(tài)文明法治實(shí)效的基礎(chǔ)性條件。畢竟民族地區(qū)的生態(tài)狀況各有差異，民族生態(tài)文化也有所不同。結(jié)合自身生態(tài)狀況和生態(tài)文化構(gòu)建而成的生態(tài)文明法治體系，更契合本族區(qū)域的實(shí)際情況，更容易得到認(rèn)同與實(shí)施。

民族地區(qū)生態(tài)狀況的差異性，是生態(tài)文明法治建設(shè)模式特色化要求的原生要素；而民族地區(qū)生態(tài)文化的差異性，是生態(tài)文明法治建設(shè)模式特色化要求的次生要素。兩者之間存在著密切聯(lián)系。正如普列漢諾夫所言：地理環(huán)境是文化創(chuàng)造的自然基礎(chǔ)，是各民族制度文化機(jī)體的組成部分，地理對(duì)人類(lèi)文化創(chuàng)造的影響是真實(shí)而多側(cè)面、持續(xù)而深入的[7]。這一表述很直觀地揭示了民族地區(qū)生態(tài)狀況對(duì)生態(tài)文化生成的重要影響。差異化的生態(tài)狀況必然會(huì)衍生出差異化的生態(tài)文化，從而會(huì)產(chǎn)生生態(tài)文化多元化的現(xiàn)象。可以說(shuō)，真正適合本族生態(tài)保護(hù)的文化就是理性的，其價(jià)值就應(yīng)得到正視。民族地區(qū)生態(tài)文化中蘊(yùn)含著豐富的法治原則。從藏族文化來(lái)看，其“節(jié)制的生活方式”展示著生態(tài)優(yōu)先原則，“天人一體”思想演繹著生態(tài)安全原則，“三因說(shuō)”闡釋著可持續(xù)發(fā)展原則，“萬(wàn)物同源”理念蘊(yùn)含著眾生平等原則，“神圣禁忌”和“力斷執(zhí)著”詮釋著代際公平原則，“統(tǒng)一行動(dòng)”和“絨格馬”大會(huì)蘊(yùn)含著公眾參與原則。豐富的少數(shù)民族生態(tài)文化對(duì)于促進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)發(fā)揮著重要作用。

民族地區(qū)的環(huán)境習(xí)慣法具有重要價(jià)值，為創(chuàng)新生態(tài)文明法治建設(shè)模式提供了本土性智識(shí)和文化支撐。少數(shù)民族環(huán)境習(xí)慣法具有更容易獲得本族人民的思想認(rèn)同和降低法律實(shí)施成本的優(yōu)勢(shì)特征，在立法、執(zhí)法、司法和守法等方面都具有生態(tài)文明法治實(shí)踐價(jià)值。以一件司法案件為例，云南大姚縣曇花鄉(xiāng)菜西拉彝族村村民鐘某因盜伐三十多棵樹(shù)木，依國(guó)家法律應(yīng)處以?xún)汕гP款。但根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境習(xí)慣法，鐘某除接受罰款外，還要補(bǔ)種盜伐數(shù)量數(shù)倍的樹(shù)木和罰酒。最終當(dāng)?shù)胤ㄔ簠⒄掌淞?xí)慣法做出了令當(dāng)?shù)厝嗣裾J(rèn)為公平公正的裁決[8]。在今后的民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)中，應(yīng)充分挖掘各民族習(xí)慣法中有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，與國(guó)家立法相結(jié)合，探索出適合地方和民族特點(diǎn)的法治新模式。

三、民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)的現(xiàn)存短板

近些年,民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)取得了顯著成效，立法漸為活躍、執(zhí)法愈加嚴(yán)格、司法趨于公正、守法更為普遍，但與黨的十九大提出的建設(shè)目標(biāo)距離尚遠(yuǎn)。充分認(rèn)識(shí)民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)的困境所在，有助于明確改進(jìn)方向。

(一)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的立法困境

1.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法在區(qū)域分布上存在巨大差異

就立法數(shù)量的地域分布而言，從多到少的地區(qū)分別是廣西、貴州、四川、內(nèi)蒙古、云南、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏。立法數(shù)量最多的地區(qū)多達(dá)81部，而最少的僅有8部。上十倍的差距，很能體現(xiàn)各民族地區(qū)間環(huán)境法治狀況之懸殊。位居后位的民族地區(qū)，如西藏、新疆等地，近幾年的立法總量都低于30部，說(shuō)明未充分重視生態(tài)環(huán)境立法的重要作用，難免會(huì)在環(huán)境執(zhí)法與司法實(shí)踐中出現(xiàn)缺法可依的困境。反觀另外一些地區(qū)，如廣西、貴州、四川、內(nèi)蒙古、云南等地，生態(tài)環(huán)境立法總量均超過(guò)50部，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了較充分的立法依據(jù)。

2.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法保護(hù)范圍過(guò)窄

民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)范體系，不僅包括本地區(qū)較為重要的自然資源、自然保護(hù)區(qū)、城區(qū)建設(shè)等環(huán)境保護(hù)規(guī)范，也應(yīng)包括水、大氣、土壤、固體廢棄物等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染防治立法。然而，當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法，主要集中于自然資源、風(fēng)景名勝區(qū)、城區(qū)建設(shè)等方面，嚴(yán)重忽視其他生態(tài)領(lǐng)域的細(xì)化立法，從而造成國(guó)家層面的立法在民族地區(qū)難以實(shí)施的困境。

3.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法缺乏地方特色

自治州、自治縣的生態(tài)環(huán)境立法往往被認(rèn)為具有強(qiáng)地方特色性，但在民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法中，這類(lèi)立法數(shù)量非常有限，所占比重還不足10%。即便在這不足10%的立法中，大量?jī)?nèi)容并沒(méi)有很好融入地方特色。以蒙古族為例，自古就形成了不能射殺或驚嚇受孕動(dòng)物的習(xí)慣，把水視作生命源泉來(lái)保護(hù)，禁止在神山狩獵、伐木，以熊、天鵝、大樹(shù)等動(dòng)植物為圖騰崇拜，形成了多種多樣的民族生態(tài)習(xí)慣法。然而，這些生態(tài)習(xí)慣法并沒(méi)有被現(xiàn)有立法所肯定、吸納，缺乏民族精神的立法自然也難以發(fā)揮進(jìn)一步提升少數(shù)民族崇尚自然的作用。

(二)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法困境

1.有些民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法還未實(shí)現(xiàn)常規(guī)化

青海、寧夏等地環(huán)境執(zhí)法案件極少，西藏甚至直接缺乏相關(guān)案件數(shù)據(jù)。在相對(duì)較常規(guī)執(zhí)法的區(qū)域，也明顯存在差異性。四川、內(nèi)蒙古、甘肅、廣西四年合計(jì)的案件數(shù)量占了將近7成，是其他民族地區(qū)的2倍。環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量少的地區(qū)并非生態(tài)環(huán)境問(wèn)題少，而是仍然固守著早已過(guò)時(shí)的“唯GDP”的政績(jī)觀。比如，騰格里沙漠污染案就發(fā)生在環(huán)境執(zhí)法案件極少的寧夏，甘肅祁連山保護(hù)區(qū)、新疆卡山和艾爾湖的生態(tài)遭到持續(xù)破壞，西藏破壞野生動(dòng)植物資源犯罪數(shù)量居高不下[9], 云南西雙版納熱帶雨林破壞嚴(yán)重。

2.有些民族地區(qū)的執(zhí)法力度仍有待加強(qiáng)

與全國(guó)環(huán)境執(zhí)法情況相比，民族地區(qū)仍存在較大差距。就2018年生態(tài)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，民族地區(qū)落實(shí)五大執(zhí)法措施最好的地區(qū)——四川，在全國(guó)32個(gè)省級(jí)行政區(qū)(不含港澳臺(tái)地區(qū))中僅位列第10，其他絕大部分民族地區(qū)則位于全國(guó)后十位。甘肅、云南、貴州、新疆、寧夏、青海、西藏分別位居22、23、25、26、28、30、32。2017年，浙江、江蘇、廣東等省份的執(zhí)法案件總數(shù)均達(dá)到3000多件，而民族地區(qū)執(zhí)法案件總數(shù)較少，如寧夏、甘肅的執(zhí)法措施總數(shù)分別是179件、341件，兩相比較，差距十分明顯。

3.民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范度有待進(jìn)一步提高

環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法的規(guī)范度是生態(tài)文明法治建設(shè)的一大挑戰(zhàn)。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)發(fā)生環(huán)境行政訴訟案件總量33361件，2015-2018年間明顯呈現(xiàn)逐年遞增之勢(shì)。民族地區(qū)環(huán)境行政案件也不少，四川高達(dá)一千多件，其次，內(nèi)蒙古、貴州、寧夏、廣西等地案發(fā)量也不在少數(shù)。大量環(huán)境行政案件的發(fā)生，在很大程度上表征著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范程度偏低。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)往往因怠于行使執(zhí)法權(quán)、濫用執(zhí)法權(quán)、超出法定權(quán)力范圍執(zhí)法、違反法定程序執(zhí)法等行政違法行為而被起訴。

(三)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的司法困境

1.民族地區(qū)出現(xiàn)了“庭多案少”的現(xiàn)象

基于強(qiáng)化司法保障的力量，民族地區(qū)設(shè)了大量環(huán)境專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中這些機(jī)構(gòu)卻普遍面臨著嚴(yán)重缺乏案件審理的困境。北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索的民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)僅有85件；10件以上的地區(qū)僅有云南、貴州、甘肅，它們分別是25、18、15件；案件極少的地區(qū)僅有一兩件，如寧夏和新疆都是1件、廣西2件；而西藏甚至是零。從實(shí)踐來(lái)看，多地環(huán)保合議庭成立后，從未受理過(guò)任何環(huán)境案件。環(huán)境專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)“無(wú)案可審”，必然會(huì)造成環(huán)境司法難以發(fā)揮預(yù)期作用。

2.民族地區(qū)環(huán)境司法制度有待完善

環(huán)境司法制度特別是環(huán)境公益訴訟制度的完善程度，是影響環(huán)境司法發(fā)揮保障作用的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)置不科學(xué)是主因。首先，具有環(huán)境公益訴訟資格的原告范圍過(guò)窄?，F(xiàn)有法律規(guī)范并未賦予公民個(gè)人以公益訴訟原告資格，對(duì)可提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織限定也非常大，造成大量環(huán)境公益訴訟案件無(wú)法立案。其次，缺乏訴訟激勵(lì)機(jī)制。即便擁有公益訴訟資格的社會(huì)組織也普遍缺乏提起訴訟的意愿，原因在于：因公益訴訟審理周期長(zhǎng)而耗費(fèi)時(shí)日，敗訴需承擔(dān)訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等費(fèi)用，為保護(hù)環(huán)境公共利益付出太大。

(四)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的守法困境

1.推行環(huán)境教育的立法匱乏

盡管執(zhí)法和司法在一定程度上發(fā)揮著普法作用，環(huán)境守法關(guān)鍵還是要靠教育，但環(huán)境教育職責(zé)的法定性、協(xié)調(diào)性、常規(guī)性都需要法律予以規(guī)范與保障。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確賦予各級(jí)人民政府、教育行政部門(mén)、學(xué)校、新聞媒體以環(huán)境法制教育職責(zé)。這一法律規(guī)定高度概括、不易實(shí)施，需由地方細(xì)化出臺(tái)專(zhuān)門(mén)條例。但目前民族地區(qū)僅有寧夏出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境教育條例，其他民族地方需加強(qiáng)此方面立法，以保證環(huán)境教育的順利有效實(shí)施。一般而言，環(huán)境教育的高額經(jīng)費(fèi)投入與環(huán)境守法具有正相關(guān)性，但在缺乏法律規(guī)范的背景下情況可能會(huì)完全不同。一項(xiàng)生態(tài)文明發(fā)展指數(shù)報(bào)告顯示，青海、西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古五地的人均教育經(jīng)費(fèi)在全國(guó)31省區(qū)中分別位居4、5、7、8、9位，但其生態(tài)文明發(fā)展指數(shù)卻分別位居27、24、30、26、21位[10]。因此，環(huán)境教育立法需盡可能全面細(xì)致，要明確教育開(kāi)展的主體、教育內(nèi)容和方式、教育資金保障、教育成效考核等內(nèi)容，在推進(jìn)環(huán)境教育中需真正發(fā)揮規(guī)范作用。此外，很重要的是還需明確環(huán)境教育推進(jìn)不利的法律后果。

2.企業(yè)環(huán)境守法的引導(dǎo)機(jī)制不健全

防治環(huán)境污染和破壞的重點(diǎn)應(yīng)放在“防”上。這就要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制模式，設(shè)置企業(yè)環(huán)境守法的引導(dǎo)機(jī)制并納入環(huán)境執(zhí)法的體系。為此，環(huán)保部2013-2014年先后發(fā)布了《燃煤火電企業(yè)環(huán)境守法導(dǎo)則》《印染企業(yè)環(huán)境守法導(dǎo)則》《合成氨企業(yè)環(huán)境守法導(dǎo)則》，但當(dāng)初設(shè)置的企業(yè)環(huán)境守法引導(dǎo)機(jī)制很不健全[11]?；诖?，生態(tài)環(huán)境報(bào)2019年發(fā)布了《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，準(zhǔn)備出臺(tái)更為完善的引導(dǎo)機(jī)制?？疾烀褡宓貐^(qū)地方性法規(guī)，絕大多數(shù)地區(qū)未制定此方面的守法導(dǎo)則，只有四川省成都市環(huán)保局于2018年4月19日發(fā)布了《成都市汽車(chē)維修保養(yǎng)企業(yè)環(huán)境管理守法導(dǎo)則》。民族地區(qū)還沒(méi)有充分重視環(huán)境守法引導(dǎo)的功用，很大程度上固守著傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制理念和模式。

四、民族地區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的路徑選擇

民族法治是中華民族的法治形態(tài)，也是世界民族的法治內(nèi)容，需在國(guó)家認(rèn)同的前提下和在國(guó)家法治建設(shè)中進(jìn)行布局[12]。民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)也不例外，應(yīng)在服從國(guó)家生態(tài)文明法治整體建設(shè)的條件下，針對(duì)現(xiàn)存的生態(tài)文明法治困境，融合少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文明法治觀[13]，構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)文明法治體系。

(一)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法并作特色化創(chuàng)新

1.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法

一方面是提請(qǐng)立法落后地區(qū)重視起相關(guān)立法工作，另一方面則是彌補(bǔ)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法之偏差與缺漏。民族地區(qū)疆域?qū)拸V、生態(tài)資源豐富的特征決定了其對(duì)生態(tài)環(huán)境立法的需求量大。目前大部分民族地區(qū)已意識(shí)到立法對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，逐步掀起了“綠色立法”浪潮，如廣西、貴州等地，不僅注重新法規(guī)的制定，也十分重視對(duì)過(guò)往立法規(guī)范的修訂。但仍有部分地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境立法不夠重視，立法數(shù)量相比其他民族地區(qū)較少，如西藏等地?；诖?，立法數(shù)量偏少的民族地區(qū)應(yīng)該加快生態(tài)環(huán)境立法的步伐，為生態(tài)文明執(zhí)法、司法和守法提供充分而細(xì)致的法律規(guī)范依據(jù)。其次，針對(duì)民族地區(qū)在立法內(nèi)容上普遍向生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用方向傾斜的問(wèn)題，宜在國(guó)家最新立法框架下格外加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境污染防治方面的立法，發(fā)揮立法對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)作用。

2.立法需融合民族生態(tài)文化作特色化創(chuàng)新

盡管民族生態(tài)習(xí)慣法具有非正式規(guī)范特征，但在各少數(shù)民族生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著一般法律規(guī)范所難以實(shí)現(xiàn)的作用。但遺憾的是，當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法并沒(méi)有充分運(yùn)用民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)[14]。少數(shù)民族的生態(tài)狀況與生態(tài)文化的差異性，決定了民族生態(tài)環(huán)境立法作特色化創(chuàng)新的必要性。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法應(yīng)以各自的生態(tài)狀況和生態(tài)文化為基礎(chǔ)而展開(kāi)，將優(yōu)秀的民族生態(tài)文化融入立法之中，使傳統(tǒng)的生態(tài)文明理念以現(xiàn)代法律的形式延續(xù)下去。當(dāng)良善、合理且有效的少數(shù)民族生態(tài)文明習(xí)慣法與國(guó)家法律規(guī)范不一致時(shí)，可依法對(duì)國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行變通，形成民族地方獨(dú)具特色的生態(tài)環(huán)境立法。

(二)轉(zhuǎn)變理念并規(guī)范生態(tài)環(huán)境嚴(yán)格執(zhí)法

1.持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究制度有助于促進(jìn)執(zhí)政理念的盡快轉(zhuǎn)變。新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”。通過(guò)制定可操作、可視化的綠色發(fā)展目標(biāo)體系，為地方政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供具體導(dǎo)向。通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。目前僅青海、新疆、甘肅等地區(qū)在省級(jí)層面出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件響應(yīng)中央提出的生態(tài)文明考核指標(biāo)，部分民族地區(qū)未對(duì)上述規(guī)定予以細(xì)化、量化。故而，民族地區(qū)亟須在省級(jí)層面出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，以解決生態(tài)績(jī)效考核實(shí)踐中地區(qū)考核不平衡、考核時(shí)間不明確、考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等制度瓶頸。

此外，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！边@一制度設(shè)定可以增強(qiáng)民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。目前，《青海省生態(tài)文明促進(jìn)條例》《貴州生態(tài)文明促進(jìn)條例》等文件均對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制”作了規(guī)定，并正積極開(kāi)展實(shí)踐探索。尚未出臺(tái)相關(guān)細(xì)化立法的民族地區(qū)應(yīng)加快制度建設(shè)步伐，確保有章可循；已有相關(guān)立法的民族地區(qū)則應(yīng)加強(qiáng)實(shí)施，確保兩項(xiàng)制度得以有效運(yùn)行。

2.加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

加強(qiáng)民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范建設(shè)有兩種途徑。首先是提高環(huán)境執(zhí)法人員能力。一方面，民族地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境執(zhí)法人員的招聘與選拔標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境法治意識(shí)，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化、規(guī)范化；另一方面，需加強(qiáng)對(duì)合同工的執(zhí)法培訓(xùn)，優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高其執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。此外，民族地區(qū)還應(yīng)制定環(huán)境行政自由裁量基準(zhǔn)。法律規(guī)范的不可詳盡性、行政職權(quán)內(nèi)容的廣泛性、對(duì)行政效率的要求決定了行政自由裁量權(quán)存在的必然性，但若不對(duì)其加以規(guī)范，難免會(huì)出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。民族地區(qū)亟需細(xì)化自由裁量權(quán)基準(zhǔn)。目前僅四川、廣西、貴州等省份出臺(tái)了新的裁量基準(zhǔn)，大部分民族地區(qū)仍依照舊的裁量基準(zhǔn)實(shí)施環(huán)境行政處罰。這就要求其他民族地區(qū)盡快制定環(huán)境自由裁量基準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)境行政處罰權(quán)的行使。

(三)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境司法制度

1.適當(dāng)放寬原告資格限制

民族地區(qū)欲緩解“庭多案少”的矛盾，一種可行的方式是適當(dāng)放寬原告的資格限制。當(dāng)前，民族地區(qū)符合法律規(guī)定的社會(huì)組織數(shù)量很少，甚至有的地區(qū)沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)組織。環(huán)境公益訴訟原告數(shù)量的匱乏，是環(huán)保專(zhuān)門(mén)審理機(jī)構(gòu)缺乏案件的重要原因。生態(tài)環(huán)境利益得不到環(huán)境司法的充分保護(hù)，無(wú)異于放縱施害者的環(huán)境污染和破壞行為。為此，民族地區(qū)一方面應(yīng)支持發(fā)展更多符合條件的社會(huì)組織，另一方面可以在嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上允許一定數(shù)量的社會(huì)組織之間彼此合作。讓更多的社會(huì)組織或單獨(dú)或合作提起環(huán)境公益訴訟，解決民族地區(qū)環(huán)保專(zhuān)門(mén)審理機(jī)構(gòu)“無(wú)案可審”的困境。

2.設(shè)立激勵(lì)機(jī)制

民族地區(qū)應(yīng)設(shè)計(jì)一系列激勵(lì)機(jī)制消解社會(huì)組織提起公益訴訟的后顧之憂(yōu)。目前，民族地區(qū)普遍適用的一項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制是2015年《最高人民法院關(guān)于再審環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第33條規(guī)定的緩交或免繳訴訟費(fèi)用。但環(huán)境公益訴訟費(fèi)用不限于訴訟費(fèi)用，因“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”等原因產(chǎn)生的各種費(fèi)用更為高昂，[15]民族地區(qū)通過(guò)設(shè)立有效的激勵(lì)機(jī)制，解決社會(huì)組織提起訴訟的成本顧慮，是發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法功能的重要舉措。

3.完善環(huán)境司法程序

審視從中央到地方的法律規(guī)范，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)環(huán)保法庭審理程序進(jìn)行規(guī)定。實(shí)踐中，民族地區(qū)環(huán)保法庭只是簡(jiǎn)單地將環(huán)境案件進(jìn)行整合，在審判程序上仍然沿襲著傳統(tǒng)的訴訟程序。沒(méi)有從根本上突破傳統(tǒng)環(huán)境司法模式的局限性，環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的正當(dāng)性和有效性自然會(huì)受到質(zhì)疑。基于此，民族地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境司法審判程序的探索，不斷整合審判程序，逐步形成更為科學(xué)合理的審判程序。同時(shí)，積極探索環(huán)境資源案件分類(lèi)審理程序，即依據(jù)案件具體情況對(duì)環(huán)境案件作有效分類(lèi)，分別適用不同的審判程序和法庭內(nèi)部管理程序。[16]

(四)加快環(huán)境教育立法和企業(yè)守法援助

民眾缺乏生態(tài)文明法治素養(yǎng)是導(dǎo)致民族地區(qū)生態(tài)問(wèn)題凸顯的一個(gè)深層次根源。[17]為此，通過(guò)立法保障環(huán)境教育的常規(guī)性和富有實(shí)效性的開(kāi)展，以提升民眾的生態(tài)文明法治素養(yǎng)；通過(guò)加大對(duì)企業(yè)環(huán)境守法援助，以大幅減少生態(tài)環(huán)境違法，是促進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境守法的重要舉措。

1.加快環(huán)境教育立法步伐

環(huán)境教育是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志，通過(guò)環(huán)境教育，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)環(huán)境問(wèn)題與人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，提高公眾的環(huán)保意識(shí)，是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根本途徑。現(xiàn)今，通過(guò)立法規(guī)范環(huán)境教育的推進(jìn)已成為一種世界潮流。美國(guó)、巴西、日本、韓國(guó)等十多個(gè)國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都頒布了環(huán)境教育的專(zhuān)門(mén)立法，英國(guó)、瑞典等國(guó)雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，但也在其教育法律法規(guī)中制定了環(huán)境教育制度。為此，民族地區(qū)應(yīng)加快環(huán)境教育的普遍化、精細(xì)化立法，對(duì)環(huán)境教育職責(zé)主體、教育內(nèi)容、教育基金、激勵(lì)機(jī)制、法律責(zé)任等內(nèi)容作明確而全面的規(guī)定，以確保環(huán)境教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.加大企業(yè)環(huán)境守法援助

企業(yè)不僅是現(xiàn)代社會(huì)最重要的組織形式之一，也是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的始作俑者。為引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)守法，民族地區(qū)政府應(yīng)通過(guò)信息援助、技術(shù)援助等方式降低企業(yè)環(huán)境守法成本。從歐美國(guó)家對(duì)企業(yè)守法援助的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)企業(yè)進(jìn)行守法援助已經(jīng)成為環(huán)保部門(mén)的法定職責(zé)和管理手段之一。美國(guó)于1980年制定了“規(guī)制彈性法”。其中，很重要的一種彈性規(guī)制方式就是制定各種行為準(zhǔn)則，主要以指南、守法導(dǎo)則為規(guī)范形式，指導(dǎo)和幫助企業(yè)遵守環(huán)境法律。[18]今后民族地區(qū)也可以通過(guò)企業(yè)環(huán)境守法援助方式，為企業(yè)提供學(xué)法的便利條件，以促進(jìn)企業(yè)知法守法。

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，須配備有效的法治保障措施。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，須配備有效的法治保障措施。作為全國(guó)的生態(tài)安全屏障，民族地區(qū)尤其應(yīng)該重視加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)。2017年6月26日，中央深改組第三十六次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(貴州)實(shí)施方案》。該《方案》正式提出：建設(shè)“生態(tài)文明法治建設(shè)示范區(qū)”，“開(kāi)展生態(tài)文明法治建設(shè)創(chuàng)新試驗(yàn)”。作為民族地區(qū)的典型代表，貴州省已然扛起引領(lǐng)全國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的大旗，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)的民族地區(qū)必將為生態(tài)文明建設(shè)配備高效的法治保障措施。未來(lái)民族地區(qū)應(yīng)在國(guó)家生態(tài)文明法治建設(shè)框架下，適當(dāng)融合本民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，積極開(kāi)展實(shí)踐探索，改進(jìn)不足和填補(bǔ)空缺，逐步構(gòu)建起富有實(shí)效的生態(tài)文明法治體系。