孫國(guó)祥

反腐敗是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政治斗爭(zhēng)，需要運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化等手段共同發(fā)力。其中，刑事政策的選擇具有十分重要的作用。刑事政策在本質(zhì)上是運(yùn)用一定的政治權(quán)威介入到腐敗治理，通過(guò)合理調(diào)動(dòng)國(guó)家的政治制度資源以及政治動(dòng)員的力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗犯罪有效應(yīng)對(duì)的策略性思考，其核心是通過(guò)對(duì)一定時(shí)期刑罰對(duì)象的劃定和懲罰手段的選擇，實(shí)現(xiàn)犯罪預(yù)防與犯罪抑制?！?〕我國(guó)學(xué)者曾指出，21世紀(jì)的全球“反腐”斗爭(zhēng)，“直接取決于對(duì)刑事政策理論的實(shí)施與完善”〔2〕?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第5條第1項(xiàng)明確要求，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，制訂和執(zhí)行或者堅(jiān)持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策。

中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央調(diào)整了國(guó)家反腐敗策略，由此帶來(lái)了反腐敗刑事政策的積極轉(zhuǎn)型。尤其是監(jiān)察體制的改革，體現(xiàn)了監(jiān)委政治機(jī)關(guān)的定位以及依規(guī)治黨與依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。與司法機(jī)關(guān)不同，監(jiān)委在查辦案件的過(guò)程中政策性強(qiáng)，比較注重政策的作用，即執(zhí)紀(jì)辦案“要體現(xiàn)政策策略和方式方法的針對(duì)性、靈活性”〔3〕。由此，在監(jiān)察體制改革背景下，更凸顯了反腐敗刑事政策在腐敗治理中的重要性。

然而，政策的選擇和指導(dǎo)作用的發(fā)揮離不開(kāi)理論的支撐。新時(shí)代反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型有何特征？轉(zhuǎn)型的邏輯是什么？在推進(jìn)腐敗治理法治化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中，反腐敗刑事政策在立法和司法的不同場(chǎng)域應(yīng)如何發(fā)揮作用？這是監(jiān)察法理論研究以及監(jiān)察法與刑法法法銜接中無(wú)法回避的且迫切需要解決的問(wèn)題。本文在歸納反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型特征的基礎(chǔ)上，探討新時(shí)代反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型的邏輯，并就如何將反腐敗刑事政策的轉(zhuǎn)型納入法治的軌道提出若干思考。

一、新時(shí)代反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型的主要特征

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家一直重視腐敗治理。在不同時(shí)期的腐敗治理實(shí)踐中，盡管刑事政策始終發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，但反腐敗刑事政策的發(fā)展并不順暢。從新中國(guó)成立之初的政策主導(dǎo)、全民動(dòng)員、重典反貪、殺一儆百式的運(yùn)動(dòng)反腐，到改革開(kāi)放期間腐敗治理政策的變動(dòng)不居，反映了黨和國(guó)家對(duì)腐敗治理規(guī)律的艱難探索。從實(shí)踐效果看，新中國(guó)成立初期的“運(yùn)動(dòng)式”反腐雖然起到了立竿見(jiàn)影的治理效果，但除了重刑高壓以外，并未完全走上法治化的道路。而無(wú)論是改革開(kāi)放初期所沿襲的重刑治腐，還是20世紀(jì)90年代的綜合治理策略，政策的效果始終難以彰顯?？梢哉f(shuō)，中共十八大之前，中國(guó)反腐敗陷入了困頓之中，“前腐后繼”“塌方式腐敗”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，意味著腐敗在一段時(shí)期發(fā)展到了十分嚴(yán)重的程度。這也從反面印證了傳統(tǒng)的反腐敗策略和控制腐敗的路徑、政策都不同程度地存在著失效，傳統(tǒng)的以重刑為導(dǎo)向的刑事政策在社會(huì)轉(zhuǎn)型期不可避免地陷入迷茫和糾葛。轉(zhuǎn)折發(fā)生在2012年中共十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一方面高擎反腐敗的大旗，另一方面撥亂反正，積極探索和實(shí)施反腐敗刑事政策現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。初步實(shí)現(xiàn)并仍在延續(xù)的轉(zhuǎn)型從以下幾個(gè)方面得以印證。

（一）腐敗治理的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)從分散到集中

反腐敗刑事政策的重要內(nèi)容，即反腐敗力量的組織和整合?，F(xiàn)代社會(huì)的腐敗治理，除了政治決策者具有堅(jiān)定的反腐敗決心外，還需要社會(huì)各界和全體社會(huì)成員的共同參與，使之成為全社會(huì)的共同責(zé)任。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家一直重視發(fā)揮群眾在腐敗治理中的主體作用。同時(shí)，腐敗治理的具體行動(dòng)有賴(lài)于高效的腐敗治理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，專(zhuān)業(yè)性治理力量的組織至關(guān)重要，是腐敗治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

為了遏制腐敗，黨和國(guó)家不斷強(qiáng)化反腐敗專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，增設(shè)了不少反腐敗的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。包括專(zhuān)司黨紀(jì)行政紀(jì)律檢查的紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)，專(zhuān)司腐敗犯罪調(diào)查的隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪局、反瀆局，專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)。①包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)和國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)置的預(yù)防腐敗局。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，龐雜的反腐敗專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，不但造成了公共資源的浪費(fèi)，而且疊床架屋、相互掣肘，較低的反腐敗效能，說(shuō)明原有的體制機(jī)制并不順暢。

中共十八大以來(lái)，在體制上初步整合了反腐敗專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)的力量，厘清了各參與主體在腐敗治理中的責(zé)任，最具標(biāo)志性的是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察體制的重大改革。鑒于我國(guó)80%的公務(wù)員和超過(guò)95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在統(tǒng)一性，也決定了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性，而違紀(jì)與違法犯罪本身存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，違紀(jì)與違法的調(diào)查、執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法也需要貫通。由此，監(jiān)察體制改革后，實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，并整合行政監(jiān)察部門(mén)、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的工作力量，集中反腐資源，貫通執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，攥指成拳，形成合力?！?〕

（二）腐敗治理手段從單一化向多樣化發(fā)展

歷代統(tǒng)治者在腐敗治理中都有嚴(yán)刑峻法的重刑偏好和積淀，從嚴(yán)懲處一直是刑事政策的主旋律。新中國(guó)成立之初，秉承重典治腐的思路和慣性，毛澤東主席明確提出，“應(yīng)把反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義的斗爭(zhēng)看作如同鎮(zhèn)壓反革命的斗爭(zhēng)一樣重要”〔5〕?！叭础倍窢?zhēng)中，尤以劉青山、張子善被判處死刑而使全國(guó)為之震撼，體現(xiàn)了新中國(guó)共產(chǎn)黨人與腐敗冰火難容的初心和嚴(yán)懲腐敗堅(jiān)如磐石的決心。20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之初，針對(duì)突如其來(lái)的腐敗嚴(yán)重化勢(shì)頭，其應(yīng)對(duì)之策仍是傳統(tǒng)的嚴(yán)刑峻法。在政治上，將腐敗犯罪納入階級(jí)斗爭(zhēng)的表現(xiàn)和范疇。強(qiáng)調(diào)“對(duì)任何腐敗分子都必須徹底查處，嚴(yán)懲不貸”，“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不姑息”；處置力度上，重拾重刑，殺一儆百。1982年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)懲破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》將受賄犯罪的法定最高刑由1979年刑法的15年有期徒刑遽然提升至死刑。21世紀(jì)以來(lái)，從嚴(yán)懲處政策宣示一直未曾松動(dòng)，中央一再誓言要使腐敗分子“政治上身敗名裂，經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)，思想上后悔莫及”〔6〕。最高人民法院在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)職務(wù)犯罪的審判工作的回顧中也強(qiáng)調(diào)，“多年來(lái)，人民法院審理職務(wù)犯罪案件始終堅(jiān)持‘嚴(yán)’字當(dāng)頭，保持對(duì)腐敗犯罪的高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持全方位、立體化嚴(yán)懲腐敗犯罪”〔7〕。

但無(wú)論是政治上的宣誓，還是司法機(jī)關(guān)的自我總結(jié)，都無(wú)法改變一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即總體上看，長(zhǎng)期以來(lái)腐敗治理的手段單一，腐敗治理的關(guān)口不斷后移，所謂刑事政策上的“日趨嚴(yán)厲”大多也僅停留在口號(hào)上。就司法而言，法定刑的嚴(yán)厲性導(dǎo)致了實(shí)務(wù)中對(duì)職務(wù)犯罪的刑罰適用漸趨謹(jǐn)慎，以寬濟(jì)嚴(yán)一度成為司法的常態(tài)。有學(xué)者將多年來(lái)的反腐敗刑事司法概括為“抓得少，判得重；多數(shù)腐敗犯罪分子逍遙法外，少數(shù)巨貪被抓住的，只能自認(rèn)‘倒霉’”〔8〕，這一歸納十分形象且恰當(dāng)。判得少是指在司法定罪中，“相當(dāng)多的職務(wù)犯罪案件被忽視、被容忍、被‘諒解’”〔9〕。判得少并非說(shuō)被判刑的腐敗分子總量少，而是相對(duì)于腐敗的嚴(yán)重性以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任判刑的犯罪分子，落網(wǎng)判刑的仍占少數(shù)。①有學(xué)者經(jīng)過(guò)估算，認(rèn)為受到處罰的貪官大概只占實(shí)有貪官的12.5%。換言之，腐敗犯罪的黑數(shù)可能高達(dá)87.5%。參見(jiàn)何家弘：《寬嚴(yán)相濟(jì)與中庸反腐》，《法學(xué)家》2015年第5期。部分腐敗者本應(yīng)被追究而沒(méi)有被追究，逍遙法外甚至有恃無(wú)恐并愈演愈烈。這說(shuō)明，單向度的從嚴(yán)容易在實(shí)踐中異化，與其原本所設(shè)計(jì)的方向背道而馳。

中共十八大以來(lái)，黨中央強(qiáng)調(diào)“以黨內(nèi)法規(guī)管住絕大多數(shù)，以刑法懲罰極少數(shù)”腐敗治理策略，對(duì)腐敗“零容忍”，構(gòu)建了黨紀(jì)政紀(jì)刑事處罰等多種腐敗責(zé)任方式，并形象地表述為“四種形態(tài)”，即咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織調(diào)整要成為大多數(shù)；對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的從重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的是極少數(shù)。這反映了現(xiàn)階段，一方面，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，“抓早抓小、防微杜漸”，將紀(jì)律挺在前面，“懲前毖后、治病救人”；另一方面，刑事責(zé)任的關(guān)口后挪，而作為違法立案調(diào)查直至追究刑事責(zé)任的只是極少數(shù)。這一處理模式也與我國(guó)現(xiàn)階段堅(jiān)持的寬嚴(yán)相濟(jì)基本刑事政策具有較高的契合度。

（三）腐敗治理從紀(jì)法脫節(jié)、紀(jì)法混淆向紀(jì)法銜接、法法銜接轉(zhuǎn)型

在現(xiàn)實(shí)的實(shí)體規(guī)范體系中，一個(gè)腐敗行為，確實(shí)可以同時(shí)接受多種性質(zhì)不同的規(guī)范評(píng)價(jià)，而長(zhǎng)期以來(lái)，“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法文件的關(guān)系問(wèn)題等，這些問(wèn)題并沒(méi)有現(xiàn)成答案”〔10〕。易言之，黨紀(jì)和法律規(guī)范之間的定位和邏輯關(guān)系一直糾纏不清。同一行為由于黨紀(jì)與國(guó)法在內(nèi)容上的混同導(dǎo)致其可以被黨紀(jì)國(guó)法同時(shí)規(guī)范，從而對(duì)該行為的性質(zhì)存在著模糊不清的誤導(dǎo)，這種誤導(dǎo)又通過(guò)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法手段上的錯(cuò)位和選擇得以強(qiáng)化，加之在監(jiān)察體制改革前，反腐敗斗爭(zhēng)中的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職能并未完全厘清，紀(jì)檢部門(mén)的違紀(jì)調(diào)查事實(shí)上成為大部分職務(wù)犯罪偵查的前置程序。即在腐敗案件的查處中，本來(lái)有關(guān)部門(mén)已經(jīng)鎖定了犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，但并未通過(guò)職務(wù)犯罪的偵查部門(mén)對(duì)其立案并采取強(qiáng)制措施，而是將其作為黨紀(jì)審查的對(duì)象進(jìn)行處理。這種交叉與混同導(dǎo)致一方面“紀(jì)委成了黨內(nèi)的‘公檢法’，紀(jì)律審查成了‘司法調(diào)查’，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)無(wú)法落到實(shí)處”〔11〕；另一方面一些紀(jì)檢機(jī)關(guān)在執(zhí)紀(jì)過(guò)程中的隨意性大，程序意識(shí)不強(qiáng)，混淆紀(jì)律與法律的底線(xiàn)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的選擇性執(zhí)法和以紀(jì)代法的現(xiàn)象。

中共十八大以來(lái)，在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略下，強(qiáng)調(diào)紀(jì)法銜接和法法銜接。一是紀(jì)嚴(yán)于法，將紀(jì)律挺在前面。習(xí)近平總書(shū)記在中共十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，紀(jì)嚴(yán)于法，要“堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前?！B(yǎng)成紀(jì)律自覺(jué)，用紀(jì)律管住全體黨員”〔12〕。結(jié)合《刑法修正案（九）》對(duì)貪污賄賂犯罪的修正，“兩高”司法解釋通過(guò)提高貪污賄賂犯罪的入刑數(shù)額，給反腐敗的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法留下空間。學(xué)者對(duì)此分析認(rèn)為，“把執(zhí)紀(jì)監(jiān)督‘四種形態(tài)’作為新時(shí)代監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的新常態(tài)，意味著監(jiān)察法之立法目的的重要轉(zhuǎn)變，即從事后懲罰轉(zhuǎn)向事前預(yù)防。這一重要轉(zhuǎn)變又意味著反腐敗方式的時(shí)代轉(zhuǎn)型，即從工具主義模式轉(zhuǎn)向治理主義模式”〔13〕。二是守法是底線(xiàn)，廓清違紀(jì)與犯罪的界限。遵守法律是黨紀(jì)的基本要求，共產(chǎn)黨員應(yīng)該模范地遵守國(guó)家的法律法規(guī)，因此違法必違紀(jì)。為廓清黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系，厘清各自規(guī)制的邊界。針對(duì)原《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中黨紀(jì)與國(guó)法的混淆，《條例》修訂中，原《條例》中70余處的與刑法、治安處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容已經(jīng)予以去除，不再重復(fù)規(guī)定。在《刑法修正案（九）》的修訂中，也已經(jīng)刪除了原刑法中第383條第1、3款規(guī)定，使各自規(guī)制的內(nèi)容和邊界特別是刑法的內(nèi)容和邊界更加純粹。

（四）從以治標(biāo)為主到“三不”體制機(jī)制一體推進(jìn)的治理策略調(diào)整

腐敗治理的目標(biāo)，短期是治標(biāo)、長(zhǎng)期是治本。問(wèn)題在于治標(biāo)和治本的路徑并非相同。如何實(shí)現(xiàn)治標(biāo)和治本的一體推進(jìn)，過(guò)往的刑事政策始終未能找到合適的路徑。實(shí)質(zhì)性的預(yù)防措施并不多，預(yù)防始終是腐敗治理的短板。鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào)制度對(duì)腐敗預(yù)防的重要性，指出“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分作好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?4〕。中共十五大提出“從源頭治理”的新思路，注重從制度建設(shè)和預(yù)防的角度來(lái)反腐敗，建立了一系列規(guī)章制度，《實(shí)施綱要》更是提出了建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治與預(yù)防腐敗體系的目標(biāo)與標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針。

現(xiàn)階段刑事政策的重要轉(zhuǎn)向是“治標(biāo)”“治本”一起抓，更加突出“治本”，即腐敗的預(yù)防。同時(shí)，根據(jù)腐敗治理的不同階段，策略上也有所側(cè)重。面對(duì)腐敗猖獗、易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢(shì)，相比較腐敗治理的制度建構(gòu)，遏制腐敗蔓延勢(shì)頭的任務(wù)更加緊迫，因此，腐敗的嚴(yán)厲懲治具有階段上的優(yōu)先性，中央明確提出并實(shí)施“以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間、打好基礎(chǔ)、做好準(zhǔn)備、積累經(jīng)驗(yàn)、贏得主動(dòng)”的反腐戰(zhàn)略，立法上不斷增加腐敗犯罪的新罪名以嚴(yán)密法網(wǎng)，司法上始終保持高壓態(tài)勢(shì)，加大對(duì)腐敗犯罪的懲罰力度，尤其是對(duì)中共十八大后仍不收斂、不收手頂風(fēng)作案的，進(jìn)行從嚴(yán)從重處理。很快一大批腐敗犯罪分子被揭露并受到懲處，不敢腐的氛圍初步形成，這種策略選擇的直接效果是減少了腐敗的存量，降低了腐敗的增量。但高壓反腐終究并非腐敗治理的長(zhǎng)效之策，不敢腐的氛圍初步形成后，對(duì)腐敗的預(yù)防治理成為治理腐敗的關(guān)鍵。在此背景下，國(guó)家又適時(shí)提出了一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的“三不”體制機(jī)制的總體部署，即從源頭上思考引發(fā)腐敗犯罪的各種經(jīng)濟(jì)、制度等因素，如何將“權(quán)力關(guān)在籠子里”，從體制機(jī)制上全方位控制腐敗。同時(shí)，對(duì)刑事政策也進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，例如，立法與司法更加注重法網(wǎng)的編織，更加注重從源頭上實(shí)施精準(zhǔn)“打擊”，強(qiáng)調(diào)打擊受賄犯罪與行賄犯罪并重、打擊貪污賄賂犯罪與懲治瀆職犯罪并重，以及打擊職務(wù)犯罪與其他相關(guān)犯罪并重，等等。〔15〕

二、反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯

通過(guò)反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型的上述表象，需要進(jìn)一步追問(wèn)的是反腐敗刑事政策何以轉(zhuǎn)型？理?yè)?jù)何在？任何刑事政策的理性轉(zhuǎn)型和建構(gòu)都受制于多個(gè)維度，國(guó)家治理現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的推動(dòng)、傳統(tǒng)的國(guó)家腐敗治理內(nèi)在危機(jī)的逼迫和積極治理主義腐敗治理理念的影響等，是催生現(xiàn)階段腐敗治理刑事政策發(fā)展和轉(zhuǎn)型的主要原因。

（一）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀(guān)背景與腐敗治理的轉(zhuǎn)型

中共十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《十九屆四中全會(huì)決定》），強(qiáng)調(diào)把治理體系和治理能力的建設(shè)擺到更加突出的位置?！皬睦碚撋蟻?lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)，它涉及領(lǐng)導(dǎo)制度的完善、權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等；國(guó)家治理能力則更多強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家治理的能量、工具及其成效。”〔16〕國(guó)家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，控制腐敗始終是提升國(guó)家治理體系和治理能力中的重要子項(xiàng)。正如我國(guó)學(xué)者所指出，“中國(guó)的腐敗治理不僅是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理越來(lái)越重要的組成部分，而且與國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型構(gòu)成了一種相互需求的共生關(guān)系。腐敗治理既有助于當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代性生長(zhǎng)，也從當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的生長(zhǎng)中獲得資源和動(dòng)力。腐敗治理的成效源于國(guó)家治理體系的有效性”〔17〕。易言之，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化涵括了腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！妒艑盟闹腥珪?huì)決定》提出了腐敗治理現(xiàn)代化的基本路徑：包括持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，標(biāo)本兼治、綜合治理以及構(gòu)建與完善黨和國(guó)家監(jiān)督的制度體系。刑事政策本身是一定時(shí)期如何治理犯罪之策，在致力于腐敗治理體系和能力現(xiàn)代化探求中，刑事政策要求踐行“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理”。即在一體推進(jìn)“三不”體制機(jī)制的國(guó)家腐敗治理總體戰(zhàn)略宏觀(guān)背景下，以往主要靠高壓反腐的刑事政策也需要進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)型，以服務(wù)于“三不”體制、機(jī)制的有效建構(gòu)，這無(wú)疑是現(xiàn)階段推動(dòng)刑事政策轉(zhuǎn)型的宏觀(guān)背景。

（二）受積極預(yù)防主義的腐敗治理理念影響

雖然人們不必高估腐敗治理理論對(duì)政策的影響力，但畢竟理論能夠?yàn)槿藗兲峁└瘮≈卫淼姆治龉ぞ撸瑸楦瘮≈卫碚叩霓D(zhuǎn)型奠定正當(dāng)性基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后相當(dāng)一段時(shí)間的反腐敗刑事政策，單向度地從嚴(yán)懲處，其理論基礎(chǔ)是刑罰的威懾效應(yīng)，即通過(guò)對(duì)已經(jīng)犯罪的行為人嚴(yán)厲懲處，提高腐敗成本，從而對(duì)潛在的腐敗犯罪人起到威懾作用，以實(shí)現(xiàn)“殺一儆百”“以刑去刑”的消極一般預(yù)防效果，其重心自然定位于刑罰懲治。立法者通過(guò)確定罪刑關(guān)系，為潛在的犯罪者提供了一份“購(gòu)買(mǎi)”腐敗犯罪的“價(jià)碼”，期待具有自由意志的理性人知曉腐敗需要支付的高昂“價(jià)格”而望而卻步。司法通過(guò)適用和執(zhí)行刑罰，將立法確定的罪刑關(guān)系得到了現(xiàn)實(shí)的驗(yàn)證，威懾、警戒社會(huì)上的潛在的犯罪者，抑制并消除他們的犯罪意念。

重刑反腐是表面成本相對(duì)低、見(jiàn)效快的功利選擇。但刑事古典學(xué)派的先哲們?cè)缇驼撟C，單純依靠增加刑罰的強(qiáng)度并不能實(shí)現(xiàn)犯罪的預(yù)防。如德國(guó)刑法學(xué)大師李斯特提出，需要對(duì)刑罰的效能進(jìn)行批判性的評(píng)估，“在與犯罪作斗爭(zhēng)中，刑罰既非唯一的，也非最安全的措施……無(wú)論是對(duì)個(gè)人還是社會(huì)，預(yù)防犯罪行為的發(fā)生要比處罰已經(jīng)發(fā)生的犯罪行為更有價(jià)值”〔18〕。如果腐敗已經(jīng)在權(quán)力行使中流行，在其生存基礎(chǔ)未得到控制前，嚴(yán)懲僅能取得一時(shí)之效，并非長(zhǎng)久之策。且刑罰的威懾作用也可能因人而異，一些部門(mén)“前腐后繼”的現(xiàn)象就是消極一般預(yù)防效果的明證。所以，刑罰的消極一般預(yù)防作用盡管不能被完全否定，但也不應(yīng)被過(guò)分夸大。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，長(zhǎng)期的高壓不但使反腐敗的社會(huì)成本過(guò)高，初期的震懾效應(yīng)事實(shí)上隨著時(shí)間的推移對(duì)潛在的腐敗者的威懾也產(chǎn)生鈍化效果，刑罰的預(yù)防效益總體上呈遞減趨勢(shì)，所謂刑難壓罪。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)處于劇烈變革期，“某一國(guó)家處于變革時(shí)期的腐敗現(xiàn)象比該國(guó)在其他時(shí)期的腐敗現(xiàn)象更為普遍。大致看來(lái)，有理由認(rèn)為，腐敗程度與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)迅速現(xiàn)代化有關(guān)”〔19〕。但無(wú)論如何，腐敗的根本原因在于權(quán)力濫用。抑制權(quán)力濫用的基礎(chǔ)，也是最有效的措施就是強(qiáng)化事前監(jiān)督。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)督權(quán)力的行使和懲治濫用權(quán)力的行為應(yīng)該一體發(fā)力，此種積極預(yù)防主義的理念，在源頭上針對(duì)腐敗產(chǎn)生的原因進(jìn)行主動(dòng)的、事前的干預(yù)與靶向治療，已經(jīng)成為現(xiàn)代各國(guó)腐敗治理的優(yōu)先選擇。在我國(guó)，理論界也清醒地認(rèn)識(shí)到，“權(quán)力腐敗重要原因之一是權(quán)力不易、不能、不敢濫用的監(jiān)督制約制度和預(yù)防懲治機(jī)制不夠健全，腐敗分子有漏洞可鉆；或雖然有監(jiān)督制約制度但執(zhí)行不力、形同虛設(shè)。因此，反腐敗工作的關(guān)鍵就是要加強(qiáng)制度體系建設(shè)并提高制度的運(yùn)行力和執(zhí)行力，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，從源頭上管控權(quán)力濫用和權(quán)力異化”〔20〕。換句話(huà)說(shuō)，在腐敗勢(shì)頭得到遏制以后，腐敗治理的策略需要轉(zhuǎn)換，需要探索新的控制腐敗的政策。對(duì)腐敗的治理主要不是通過(guò)威懾，而是通過(guò)制度對(duì)公共權(quán)力的行使加以約束與監(jiān)督才是防治腐敗發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！?1〕

（三）全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的必然要求

全面從嚴(yán)治黨是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托?！妒艑盟闹腥珪?huì)決定》將堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，作為提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力的重要內(nèi)容?？陀^(guān)地講，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家反腐敗資源的投入并不少，但資源的高投入為什么未帶來(lái)預(yù)期的治理效果，其原因之一就是反腐敗法治化程度不足。反腐敗的相關(guān)政策、制度和立法之間存在著無(wú)序化、局部化和沖突化的問(wèn)題，反腐資源協(xié)同能力較弱，造成了反腐敗資源“零”收益的結(jié)果?！?2〕中共十八大以來(lái)，隨著反腐敗體制機(jī)制的調(diào)整和完善，國(guó)家反腐敗的立法步伐加快，分散的專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)得以整合，最具有標(biāo)志性的是檢察機(jī)關(guān)腐敗犯罪的偵查職能統(tǒng)一轉(zhuǎn)隸到了監(jiān)察委員會(huì)，與之配套的監(jiān)察法制定并實(shí)施，其宗旨之一就是落實(shí)中共十九大提出的“依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”〔23〕，體現(xiàn)了以法治思維和法治方式開(kāi)展反腐敗工作。初步建構(gòu)的腐敗治理體制機(jī)制以及相對(duì)完備的包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的反腐敗法律成為現(xiàn)階段腐敗治理的法律基礎(chǔ)?？傮w上看，國(guó)家腐敗治理正在走向法治化。

（四）受域外和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》腐敗治理理念的影響

腐敗治理具有國(guó)別性，其治理策略必須考慮某地某時(shí)的具體經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境條件，畢竟“每一個(gè)社會(huì)都有其相應(yīng)的犯罪，這些犯罪的產(chǎn)生是由于自然和社會(huì)條件引起的，其質(zhì)和量是與每一個(gè)社會(huì)集體的發(fā)展相適應(yīng)的”〔24〕。但腐敗產(chǎn)生原因存在共性，探索形成的治理策略在一定程度上具有共通性。因此，“反腐敗是世界各國(guó)面臨的共同課題，離不開(kāi)國(guó)際交流與合作”〔25〕。全球化促進(jìn)了腐敗治理刑事政策國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的制定和實(shí)施正是這一發(fā)展趨勢(shì)的結(jié)晶。腐敗治理刑事政策的基本原理并沒(méi)有國(guó)別或者地域之分，一些成熟的反腐敗刑事政策逐漸成為腐敗治理的“常識(shí)”。習(xí)近平總書(shū)記指出，“法治是人類(lèi)文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對(duì)于各國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理具有普遍意義，我們要學(xué)習(xí)借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果”〔26〕。事實(shí)上，21世紀(jì)前后，國(guó)際腐敗治理的最大變化就是全面肯定了積極治理的理念，在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中，以預(yù)防性治理為核心指導(dǎo)腐敗犯罪的立法設(shè)計(jì)與體系建構(gòu)，全面提高腐敗犯罪的防范與控制能力，這是相對(duì)于傳統(tǒng)的以懲治性治理為主導(dǎo)的腐敗治理理念的一種革命性轉(zhuǎn)變。我國(guó)是最早簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的國(guó)家之一。我國(guó)反腐敗刑事政策的轉(zhuǎn)型，在體現(xiàn)反腐敗政策主體性的同時(shí)，也需要“主動(dòng)放眼世界，促進(jìn)反腐敗國(guó)際交流和合作，借鑒國(guó)（境）外有益做法”〔27〕。刑法腐敗罪名的增設(shè)、刑事訴訟法的追逃追贓以及缺席審判等制度的建立，都體現(xiàn)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的精神。

三、反腐敗刑事政策法治化的思考

反腐敗刑事政策需要并正在轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型是方向性的轉(zhuǎn)型。探索提升促進(jìn)腐敗治理體系和能力現(xiàn)代化的效能，是新時(shí)代腐敗治理的根本性問(wèn)題。我國(guó)學(xué)者指出，國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程本身就是法治化的過(guò)程。一個(gè)遠(yuǎn)離法治的國(guó)家，絕不是一個(gè)治理現(xiàn)代化的國(guó)家?！?8〕刑事政策的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也必須納入以法治思維和法治方式的法治反腐軌道，反腐敗刑事政策的法治化，是新時(shí)代反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型的重中之重。

（一）反腐敗刑事政策的轉(zhuǎn)型始終需要堅(jiān)守法治原則

用法治思維、法治方式正風(fēng)反腐，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。而作為法治反腐重要成果的國(guó)家《監(jiān)察法》的制定和實(shí)施，其重大意義之一，就是“實(shí)現(xiàn)立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開(kāi)展反腐敗工作”〔29〕。反腐敗刑事政策的制定與實(shí)施，需要有法治思維。刑事政策與刑法關(guān)系是研究反腐敗刑事政策無(wú)法回避的問(wèn)題，也是反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型中需要厘清的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

我國(guó)學(xué)者指出，在我國(guó)“法治思維和法治方式”應(yīng)包含著法律思維、黨規(guī)思維、政策思維、紀(jì)律思維、制度思維?！?0〕這是具有中國(guó)特色的廣義的、體系性的法治思維。反腐敗的法治化，離不開(kāi)法律思維與政策思維，二者在總體目標(biāo)上應(yīng)該是統(tǒng)一的。但這并不意味著二者可以相互替代和混淆。法律和政策在法治化進(jìn)程中有不同的任務(wù)和作用，存在著思維方式的區(qū)別。法治思維首先是法律思維，即確立憲法法律至上思維。法律思維強(qiáng)調(diào)在腐敗治理中，應(yīng)服從制度和規(guī)則的安排，維護(hù)法律的確定性和穩(wěn)定性，這應(yīng)該是建構(gòu)法治社會(huì)的應(yīng)有之義。而政策和政策思維則強(qiáng)調(diào)靈活性和與時(shí)俱進(jìn)的變動(dòng)性，政策相對(duì)靈活的運(yùn)作空間，有助于在具體案件處理中對(duì)其區(qū)別對(duì)待，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。但政策的另一面則是其具有一定的彈性、模糊性和時(shí)效性，倘若政策運(yùn)用不當(dāng)，其客觀(guān)效果可能削弱刑法的確定性和安定性。因此，政策與法律具有不同的功能，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確了政策與法律各自獨(dú)立存在的定位，要求發(fā)揮政策和法律的各自?xún)?yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)。

處理好反腐敗刑事政策與法律的關(guān)系，需要厘清政策在立法和司法不同環(huán)節(jié)中的作用。

對(duì)立法而言，反腐敗刑事政策發(fā)揮的是對(duì)立法的指導(dǎo)作用。任何立法都是價(jià)值和政策的選擇過(guò)程，沒(méi)有人懷疑反腐敗刑事政策對(duì)反腐敗立法的指導(dǎo)作用。某種意義上，刑事政策是國(guó)家腐敗治理對(duì)策的“前期作品”，是先導(dǎo)性的“應(yīng)該如何”，因而是反腐敗刑事立法的靈魂所在，指導(dǎo)反腐敗刑事立法如何制定和完善，也包括刑事政策的直接立法轉(zhuǎn)化。例如，監(jiān)察法的制定就是“貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”的重要體現(xiàn)?！?1〕又如，《刑法修正案（十一）》對(duì)刑法修改的總體思路之一，“堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，將黨中央決策轉(zhuǎn)化為法律制度”〔32〕。毋庸諱言，我國(guó)現(xiàn)行刑法“在腐敗領(lǐng)域則存在著‘犯罪化’不足的問(wèn)題”〔33〕。重要的原因就是黨中央的反腐敗決策尚未完全轉(zhuǎn)化為法律制度。因而，在從嚴(yán)懲治腐敗的政策精神指導(dǎo)下進(jìn)一步增設(shè)罪名、調(diào)整構(gòu)成要素以嚴(yán)密法網(wǎng)，將是完善反腐敗刑事法律的重要任務(wù)。

就刑事司法而言，反腐敗刑事政策對(duì)規(guī)范適用具有指導(dǎo)作用。實(shí)踐中，貫徹刑事政策與刑法規(guī)范適用確實(shí)存在著內(nèi)在緊張。刑事政策的法治化，一方面，直接否定了以刑事政策替代刑法的刑事政策司法化，即政策的要求不應(yīng)取代刑法規(guī)范的判斷，避免架空刑法。監(jiān)察法實(shí)施以后，作為政治機(jī)關(guān)的監(jiān)委對(duì)腐敗犯罪的調(diào)查和處理，在執(zhí)行政策的同時(shí)，更需要堅(jiān)守的是公平公正的法治原則。尤其要警惕借貫徹刑事政策為名而形成對(duì)腐敗犯罪的靈活處置，“如果根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿或派別關(guān)系去確定寬嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，那就違反了司法公正的原則”〔34〕。另一方面，刑事政策的法治化也不應(yīng)絕對(duì)排斥刑事政策在司法中的指導(dǎo)作用。因?yàn)樾谭ǖ亩ㄗ镆?guī)范本身仍具有抽象性的特點(diǎn)，有一定的解釋空間，如果與反映社會(huì)不同時(shí)期刑法調(diào)整的刑事政策完全區(qū)隔，刑法因時(shí)而變的信息被屏蔽，或者說(shuō)刑法就無(wú)法接收到由外界社會(huì)變化而發(fā)出的調(diào)整信息，則可能出現(xiàn)令人難以接受的司法裁判結(jié)果。頗具中國(guó)特色的司法解釋?zhuān)谧镄谭ǘㄔ瓌t之下，將黨和國(guó)家嚴(yán)懲腐敗的刑事政策滲透到了犯罪構(gòu)成要素中，從而實(shí)現(xiàn)了貫徹政策與規(guī)范適用的統(tǒng)一。同時(shí)，腐敗犯罪的刑罰適用，也極具裁量性，尤其是從寬、從嚴(yán)情節(jié)以及幅度的把握，都受刑事政策的指導(dǎo)和影響，只是這種影響同樣不能偏離法治的軌道，寬嚴(yán)與否，同樣不能脫離刑法的基本規(guī)定。

（二）協(xié)調(diào)反腐敗政策與反腐敗刑事政策的銜接

腐敗的治理是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，反腐敗政策決定了反腐敗刑事政策的方向。反腐敗刑事政策的轉(zhuǎn)型應(yīng)協(xié)調(diào)與反腐敗整體戰(zhàn)略的銜接。中共十八大以來(lái)黨確立的全面從嚴(yán)治黨目標(biāo)，意味著對(duì)腐敗的“零容忍”，即“有案必查、有腐必懲”和“老虎”“蒼蠅”一起打，這是目前應(yīng)對(duì)腐敗的基本政策。習(xí)近平總書(shū)記提出，“深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，做到零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴(yán)厲懲處的尺度不松”〔35〕。在中共十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，反腐敗斗爭(zhēng)“要堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”。對(duì)腐敗行為“零容忍”的提出，彰顯了我國(guó)黨和政府反腐敗堅(jiān)如磐石的決心。反腐敗的“零容忍”政策是否也是反腐敗的刑事政策？對(duì)此，有刑法學(xué)者對(duì)此持肯定的立場(chǎng)，認(rèn)為“基于反腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨中央現(xiàn)在提出了‘零容忍’的反腐敗刑事政策”〔36〕。有學(xué)者提出我國(guó)腐敗猖獗問(wèn)題的原因就在于刑法對(duì)腐敗犯罪并沒(méi)有采取“零容忍”政策，是有限懲治，反映出我國(guó)法律事實(shí)上對(duì)腐敗犯罪采取了相對(duì)寬容的態(tài)度。因此，“刑法應(yīng)當(dāng)對(duì)貪污受賄實(shí)行‘零容忍’，只要性質(zhì)確定，一律以犯罪論處”〔37〕。還有學(xué)者提出，“零容忍”是現(xiàn)階段反腐敗的具體刑事政策，基于“零容忍”的政策，貪污賄賂犯罪不應(yīng)該提高起刑數(shù)額，提高起刑數(shù)額在一定意義上是對(duì)“抓大放小”“法不責(zé)眾”“放水養(yǎng)魚(yú)”等錯(cuò)誤的默認(rèn)與縱容，是對(duì)“以罰代刑”“以紀(jì)代罰”等的默許?！傲闳萑獭币髮⒇澪圪V賂犯罪的起刑點(diǎn)調(diào)低或大幅降低而非調(diào)高，甚至取消現(xiàn)行起刑點(diǎn)，將任何刑事的小貪小賄行為均視為犯罪。〔38〕

本文認(rèn)為，“零容忍”是現(xiàn)階段國(guó)家反腐敗政策的重要內(nèi)容。作為國(guó)家反腐敗政策的一部分，反腐敗刑事政策制定和貫徹要體現(xiàn)國(guó)家整體的反腐敗政策，在刑事政策中，嚴(yán)密刑事法網(wǎng)、嚴(yán)格執(zhí)法是“零容忍”在反腐敗刑事立法和司法中的應(yīng)有之義。但“零容忍”反腐敗政策并不能直接理解為反腐敗的具體刑事政策，也不能簡(jiǎn)單地將“零容忍”等同于入罪的“零門(mén)檻”?！傲闳萑獭弊鳛閲?guó)家反腐敗政策的重要內(nèi)容，是指對(duì)任何形式即使是輕微的腐敗行為都要納入黨紀(jì)國(guó)法的規(guī)制范圍?！傲闳萑獭北旧眢w現(xiàn)“打早打小”的嚴(yán)格執(zhí)法立場(chǎng)，無(wú)疑是必須提倡和堅(jiān)持的，這也是對(duì)社會(huì)上特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)界部分學(xué)者所持有“對(duì)待腐敗行為應(yīng)采取有限容忍政策”的綏靖主義立場(chǎng)的否定?！?9〕

盡管黨紀(jì)與國(guó)法在反腐敗中有共同的目標(biāo)和追求，但分工不同。腐敗入罪的“零門(mén)檻”，意味著將本應(yīng)挺在前面的紀(jì)律甩到一邊，直接將刑法推向腐敗治理的前臺(tái)，使已經(jīng)形成的具有中國(guó)特色的多元責(zé)任體系虛置，而且動(dòng)輒入刑、單打獨(dú)斗，最終反腐敗形成刑法依賴(lài)癥，腐敗治理難以體系化。正如德國(guó)著名刑法學(xué)家羅克辛教授指出的，“如果國(guó)家使用其他社會(huì)政策措施就能夠或者甚至更有效地保護(hù)一種確定的法益，但是卻抓住了鋒利的刑法之劍，那么這種做法就違反了禁止超過(guò)必要限度的原則”〔40〕。因此，在反腐敗斗爭(zhēng)中，反腐敗政策整體上應(yīng)堅(jiān)定不移地貫徹“零容忍”。但腐敗的程度不同，應(yīng)對(duì)的政策也應(yīng)不同。反腐敗刑事政策只是反腐敗政策的一部分，主要作用于刑事立法和刑事司法領(lǐng)域，針對(duì)的是腐敗犯罪。在刑事政策的視野中，腐敗只有犯罪與非犯罪的二元?jiǎng)澐?，刑罰處罰關(guān)口需要一定程度的退縮，通過(guò)細(xì)化刑法中貪污賄賂的出罪規(guī)定，為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督留下足夠的空間。

事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行刑法在修正和實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)充分體現(xiàn)了紀(jì)法銜接的需要。例如，“兩高”2016年印發(fā)的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，將貪污罪、受賄罪的立案標(biāo)準(zhǔn)從5000元提升至3萬(wàn)元，數(shù)額特別巨大的標(biāo)準(zhǔn)從10萬(wàn)元提升至300萬(wàn)元。數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的提高，一方面源于社會(huì)本身的發(fā)展變化，另一方面源于貫徹“四種形態(tài)”的需要?！皩?duì)數(shù)額不滿(mǎn)3萬(wàn)元且無(wú)其他較重情節(jié)的貪污、受賄行為予以黨紀(jì)、行政處分，可以為黨紀(jì)處分、行政處罰預(yù)留出必要的空間，有利于體現(xiàn)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法、‘把黨紀(jì)挺在前面’的反腐精神和寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，突出刑事打擊重點(diǎn)，增進(jìn)刑事處罰的確定性、公平性與嚴(yán)肅性?！薄?1〕

（三）刑罰懲治力度實(shí)現(xiàn)從又嚴(yán)又厲到嚴(yán)而不厲

我國(guó)著名刑法學(xué)家儲(chǔ)槐植教授根據(jù)刑事法網(wǎng)的疏密度以及刑罰的懲治力度，將刑法對(duì)犯罪的規(guī)制模式分為“厲而不嚴(yán)”“嚴(yán)而不厲”“又嚴(yán)又厲”“不嚴(yán)不厲”四種模式，通過(guò)不同的規(guī)制模式，反映了對(duì)不同刑事政策的選擇以及相對(duì)應(yīng)的規(guī)制力度?！?2〕關(guān)于腐敗犯罪的規(guī)制模式，盡管理論界存在著爭(zhēng)議，但大都認(rèn)為刑法對(duì)腐敗犯罪的刑罰嚴(yán)厲——?jiǎng)虞m十年以上有期徒刑且保留死刑。但法網(wǎng)總體上比較粗疏，疊床架屋的諸多構(gòu)成要素抬升了腐敗行為的入罪門(mén)檻，限縮了腐敗構(gòu)罪的范圍，因此，表現(xiàn)為“厲而不嚴(yán)”?，F(xiàn)階段，為實(shí)現(xiàn)治標(biāo)為治本贏得時(shí)間，刑事政策對(duì)腐敗犯罪應(yīng)采取“又嚴(yán)又厲”的政策，一方面力度不減、猛藥去疴，鞏固不敢腐的成果；另一方面降低入罪門(mén)檻、嚴(yán)密法網(wǎng)，立法適時(shí)增加腐敗犯罪的罪名，司法對(duì)構(gòu)成要件要素作擴(kuò)張解釋。

問(wèn)題是，“又嚴(yán)又厲”僅是權(quán)宜之計(jì)，并非長(zhǎng)久之策。儲(chǔ)槐植教授主張，在懲治腐敗犯罪的刑事立法上，要以“嚴(yán)而不厲”為基本的立法原則。〔43〕這一主張并非完全出于學(xué)理的考量，更多是現(xiàn)實(shí)觀(guān)察的結(jié)論?！叭祟?lèi)社會(huì)的悲情常常在于，理論和邏輯上的完美，要么沒(méi)有或是無(wú)法演化到現(xiàn)實(shí)生活中去，要么演化進(jìn)去了，卻是不那么完美，甚至于很不完美?！薄?4〕如果在政策上傾向于嚴(yán)，終究難以持續(xù)。而且，隨著時(shí)間的推移，定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)總會(huì)朝著有利于官員的方向發(fā)展，越是嚴(yán)刑，其鈍化效應(yīng)越明顯。嚴(yán)的震懾效應(yīng)也是有限的，“制裁對(duì)于犯罪的抑制效果是間接性的，所以有引發(fā)無(wú)止境的重罰化的危險(xiǎn)”〔45〕。相較于前幾年疾風(fēng)暴雨的懲治，“又嚴(yán)又厲”已成強(qiáng)弩之末，目前更多反映出寬嚴(yán)失度的問(wèn)題。寬主要是定罪之寬。提高腐敗行為被揭露和定罪的可能性是實(shí)現(xiàn)腐敗預(yù)防的重要一環(huán)，但在執(zhí)法實(shí)踐中，在一些地方置刑法剛性的法律邊界于不顧，在司法解釋已經(jīng)大幅度提高了定罪量刑的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，通過(guò)內(nèi)部掌握繼續(xù)將數(shù)額提高。2018年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”處理173.7萬(wàn)人次。其中，第一種形態(tài)110.4萬(wàn)人次，占“四種形態(tài)”處理總?cè)舜蔚?3.6%；第二種形態(tài)49.5萬(wàn)人次，占28.5%；第三種形態(tài)8.2萬(wàn)人次，占4.7%；第四種形態(tài)5.5萬(wàn)人次，占3.2%?！?6〕2019年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用“四種形態(tài)”批評(píng)教育幫助和處理共184.9萬(wàn)人次。其中，運(yùn)用第一種形態(tài)批評(píng)教育幫助124.6萬(wàn)人次，占總?cè)舜蔚?7.4%；運(yùn)用第二種形態(tài)處理46.3萬(wàn)人次，占25%；運(yùn)用第三種形態(tài)處理7.2萬(wàn)人次，占3.9%；運(yùn)用第四種形態(tài)處理6.8萬(wàn)人次，占3.7%?！?7〕若嚴(yán)格執(zhí)法，第三種形態(tài)乃至第二種形態(tài)中的一些案件都應(yīng)該被追究刑事責(zé)任的，因?yàn)樵诘谌N形態(tài)中，大多數(shù)人都涉及收受下屬或者被管理對(duì)象的“禮金”，而根據(jù)“兩高”司法解釋?zhuān)朔N收受“禮金”的行為只要達(dá)到3萬(wàn)元以上，就應(yīng)追究刑事責(zé)任的。但在實(shí)踐中“禮金”遮掩了受賄的性質(zhì)。嚴(yán)同樣也是如此，應(yīng)該體現(xiàn)在刑罰裁量上。但由于刑罰結(jié)構(gòu)不合理，腐敗犯罪的刑罰裁量整體上越來(lái)越寬，例如，當(dāng)前貪污受賄300萬(wàn)元與3000萬(wàn)元，若無(wú)法確定從寬量刑情節(jié)，則在量刑上無(wú)明顯差別。因此，達(dá)到一定數(shù)額以后，有少貪不如多貪之說(shuō)。而貪污受賄上百萬(wàn)元，只要有從寬量刑情節(jié)，獲判緩刑的案例并不鮮見(jiàn)?？傊鄬?duì)于對(duì)腐敗犯罪“又嚴(yán)又厲”的立法設(shè)計(jì)以及人民群眾對(duì)司法嚴(yán)懲腐敗的期待，司法底線(xiàn)卻在后退。這也從另一方面說(shuō)明“又嚴(yán)又厲”僅能作用于一時(shí)，不敢腐的氛圍不在于刑罰有多嚴(yán)，而在于法網(wǎng)嚴(yán)密、有罪必罰，這才是實(shí)現(xiàn)刑罰威懾的最佳途徑。

應(yīng)該說(shuō)，從“厲而不嚴(yán)”到“嚴(yán)而不厲”的政策轉(zhuǎn)型現(xiàn)階段已經(jīng)初露端倪。一方面，《刑法修正案（九）》通過(guò)增設(shè)罪名、司法解釋通過(guò)對(duì)腐敗犯罪某些構(gòu)成要素?cái)U(kuò)張或者虛置，如對(duì)賄賂的范圍、“為他人謀取利益”，使法網(wǎng)更加嚴(yán)密；另一方面，貪賄等腐敗犯罪的刑罰正走向?qū)捑?。由于死刑的適用標(biāo)準(zhǔn)提高導(dǎo)致基本不再適用，定罪量刑的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)也大幅度提高，在司法實(shí)務(wù)中通過(guò)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等情節(jié)對(duì)貪賄犯罪的量刑更寬。當(dāng)然，“嚴(yán)而不厲”的實(shí)現(xiàn)，尚需要立法和司法兩個(gè)方面進(jìn)一步配合。立法上，“嚴(yán)”或者“厲”，首先依賴(lài)于立法。罪名的涵攝范圍應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大，增加腐敗犯罪的類(lèi)型以堵塞刑法規(guī)制腐敗的漏洞。而對(duì)刑罰的配置，則適當(dāng)?shù)亟档吞幜P的力度以實(shí)現(xiàn)罪刑均衡。既然腐敗犯罪的死刑已經(jīng)形同虛設(shè)，國(guó)民也已經(jīng)逐漸接受了貪官不判死刑的現(xiàn)實(shí)，又有終身監(jiān)禁的替代措施，立法應(yīng)順勢(shì)而為，廢除事實(shí)上已經(jīng)被虛置的貪污受賄犯罪死刑。在司法定罪上，應(yīng)發(fā)揮刑法對(duì)犯罪的譴責(zé)功效，公平無(wú)差別地適用刑法，司法尤為要緊的是統(tǒng)一定罪尺度，對(duì)預(yù)防腐敗犯罪而言，定罪上的平等比區(qū)別對(duì)待更為重要。而在刑罰適用上，應(yīng)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)、區(qū)別對(duì)待的刑事政策。

（四）反腐敗刑事政策法治化應(yīng)秉承漸進(jìn)、穩(wěn)妥原則

作為國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)腐敗犯罪的政策措施，具體的刑事政策并不存在固化的模式和方案，其靈活性和時(shí)效性使政策呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)演進(jìn)特征。但新政策的出臺(tái)必然意味著對(duì)原有政策的調(diào)整和糾偏，也直接影響著刑法規(guī)制腐敗的范圍和力度。李斯特曾指出，“立法應(yīng)將存在于人們中間的法律觀(guān)，作為有影響和有價(jià)值的因素加以考慮，不得突然與這種法律觀(guān)相決裂”〔48〕。雖然人們不能因刑法的穩(wěn)定性而否定政策的時(shí)效性，但刑事政策的轉(zhuǎn)型不需要與傳統(tǒng)政策“一刀兩斷”，顛覆性的政策調(diào)整可能由于過(guò)于突兀而適得其反。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上進(jìn)行的轉(zhuǎn)型，應(yīng)該兼顧法治社會(huì)對(duì)政策的穩(wěn)定預(yù)期，即便是方向性的轉(zhuǎn)折，緩和漸進(jìn)式、連續(xù)性的政策發(fā)展常常是最有效的。例如，現(xiàn)階段“四種形態(tài)”體現(xiàn)了紀(jì)律挺在前面的紀(jì)法銜接思維，無(wú)疑是值得肯定的反腐敗政策重大調(diào)整。但在具體落實(shí)和執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了不少偏差，最典型的問(wèn)題是寬嚴(yán)失度?，F(xiàn)階段出現(xiàn)了通過(guò)消解刑法的剛性而追求所謂“極極少數(shù)”的政策效果的現(xiàn)象，不少被查處的官員收受“禮金”的行為明明已經(jīng)符合受賄的特征，卻被人為地改變行為的性質(zhì)，將其作為一般收受“禮金”的違紀(jì)行為處理。所以，“伴隨著國(guó)家監(jiān)察改革的推進(jìn)，實(shí)踐中出現(xiàn)大量的‘以罰代刑’的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了法治反腐的權(quán)威性”〔49〕。由此觀(guān)之，政策執(zhí)行的偏差也會(huì)使政策與其原本的初衷背道而馳，最終可能導(dǎo)致法治反腐的效果大打折扣，從而重蹈紀(jì)法不分、以紀(jì)代刑的覆轍。

穩(wěn)妥是政策的制定與實(shí)施必須有理有據(jù)，不能為了某種政策效果的宣示而不顧邏輯。對(duì)腐敗犯罪主要貫徹的是從嚴(yán)懲處政策精神。這一精神通過(guò)司法解釋的定罪量刑能夠得到印證。例如，通過(guò)司法解釋?zhuān)苜V罪的一些構(gòu)成要素，如利用職務(wù)上的便利、為他人謀取利益等逐漸被稀薄化或虛置化，收受財(cái)物的范圍擴(kuò)大到財(cái)產(chǎn)性利益，這些都反映了從嚴(yán)懲處腐敗犯罪精神的落實(shí)，也沒(méi)有完全脫離過(guò)去的政策軌道，或者說(shuō)，是從嚴(yán)懲治腐敗政策的自然延伸。但有些從嚴(yán)措施是否穩(wěn)妥、是否帶有情緒化就值得反思。如在刑罰執(zhí)行階段，現(xiàn)階段對(duì)腐敗罪犯的刑罰執(zhí)行越來(lái)越嚴(yán)。針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)腐敗犯罪適用率高、減刑假釋以及監(jiān)外執(zhí)行比例高的情況，近年來(lái)通過(guò)司法解釋?zhuān)瑥?qiáng)化了腐敗罪犯的刑罰執(zhí)行。包括執(zhí)行方式的選擇，即是否適用緩刑、在執(zhí)行過(guò)程中的減刑和假釋以及特赦都有限制性的規(guī)定。在本文看來(lái)，相關(guān)的從嚴(yán)措施總體上是妥當(dāng)?shù)模珎€(gè)別從嚴(yán)措施也具有一定非理性。從刑罰正當(dāng)性角度看，刑罰融報(bào)應(yīng)與預(yù)防為一體，腐敗者是利用職務(wù)之便實(shí)施的犯罪，一旦失去了職務(wù)，就失去了再犯的可能性；就特殊預(yù)防的需要看，在行刑階段通過(guò)限制減刑和假釋等措施體現(xiàn)從嚴(yán)并不具有合理性，更多體現(xiàn)的是一種打“死老虎”的政策，從腐敗罪犯本身的再犯可能性（人身危險(xiǎn)性）、改造的難易程度等評(píng)估，這種單向度的從嚴(yán)是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，追求的可能僅是政治上象征性的宣示效果。所以，任何政策的出臺(tái)，必須有整體性的法治思維，只有在體系性的脈絡(luò)中才能做出正確的選擇。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上指出，中共十八大以來(lái)，盡管黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了歷史性成就，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。必須清醒看到，腐敗——這個(gè)黨執(zhí)政的最大風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，存量還未清底，增量仍有發(fā)生。所以，反腐敗沒(méi)有選擇，必須知難而進(jìn)。〔50〕知難而進(jìn)，在很大程度上依賴(lài)于一體推進(jìn)“三不”體制機(jī)制的創(chuàng)新，反腐敗刑事政策轉(zhuǎn)型是其中重要的一環(huán)。反腐敗刑事政策應(yīng)在法治化的軌道上運(yùn)行，反腐敗刑法的完善，需要刑事政策的指導(dǎo)，立法實(shí)際上是刑事政策的自然延伸。在司法中，刑事政策應(yīng)該在刑法規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，并且只有刑法才能對(duì)腐敗犯罪予以決定性的回應(yīng)，腐敗行為是否入罪以及刑罰的適用都應(yīng)依據(jù)刑法，絕對(duì)禁止以刑事政策需要為借口的司法入罪，而基于刑事政策需要予以的司法出罪也僅是一種特殊的例外。