都仲秋

(武漢大學(xué) 湖北 武漢 430000)

一、 環(huán)境群體事件概述

(一) 群體事件

群體性事件是指由于社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，特定群體認(rèn)為自身利益以及社會(huì)公正秩序受到嚴(yán)重侵害，在訴求表達(dá)機(jī)制不健全、受特定的導(dǎo)火索事件的刺激等條件下，采取集會(huì)、游行上訪、集體罷工等形式，從而發(fā)展成為影響社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的規(guī)模性聚集事件。①當(dāng)前，誘發(fā)群體聚集、繼而發(fā)生群體事件大多與環(huán)境污染、社會(huì)保障、政治權(quán)利和宗教信仰等有關(guān)。群體事件實(shí)質(zhì)是各種社會(huì)矛盾不斷積累，社會(huì)主體的利益訴求難以有效表達(dá)和救濟(jì)，進(jìn)而通過非正常手段導(dǎo)致的結(jié)果。

基于社會(huì)身份、社會(huì)地位和個(gè)人利益的不同，群體事件可劃分為農(nóng)民群體事件、工人群體事件、居民群體事件和特殊人群群體事件；根據(jù)群體事件的性質(zhì)以及有無利益訴求可以劃分為維權(quán)型和泄憤型群體事件；根據(jù)群體事件訴求內(nèi)容的不同劃分為利益型、社會(huì)型、政治型、民族型和涉外型群體事件。通過上述分類可以看出，群體事件的發(fā)生有其本身的社會(huì)根源——社會(huì)轉(zhuǎn)型期?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂……一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)，往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩。”②群體事件是基于特定歷史背景條件——社會(huì)轉(zhuǎn)型期而產(chǎn)生的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來了政治民主、協(xié)商化發(fā)展，利益分配結(jié)構(gòu)隨之變動(dòng)。隨著現(xiàn)代化程度不斷加深，利益格局相互交錯(cuò)，各類社會(huì)矛盾也逐漸凸顯。矛盾一旦激化，將可能會(huì)誘發(fā)群體事件。

簡(jiǎn)單來說，群體性事件產(chǎn)生的根本原因在于利益的沖突。利益多元格局的形成和社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)導(dǎo)致不同利益群體之間的矛盾沖突愈發(fā)明顯尖銳，利益訴求渠道、救濟(jì)途徑缺位和法律法規(guī)的不健全等問題加劇了社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，找準(zhǔn)群體性事件背后的深層因素與生成機(jī)理才能夠因勢(shì)利導(dǎo)，構(gòu)建出有效的治理機(jī)制。

(二)環(huán)境群體事件

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的多重群體事件中，由于資源開發(fā)利用和生態(tài)破壞等導(dǎo)致的環(huán)境群體事件是一種特殊的訴求，反映出公眾、企業(yè)和政府之間的矛盾和利益沖突。隨著人口基數(shù)的不斷擴(kuò)張、企業(yè)對(duì)有限資源的開發(fā)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的剛性需求，環(huán)境沖突表現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，嚴(yán)重影響社會(huì)發(fā)展秩序和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，妥善處理環(huán)境群體事件成為生態(tài)治理和國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)。從圖1可以看出2003年-2012年間，我國(guó)環(huán)境群體事件發(fā)生的頻率呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì)。從廈門PX事件到寧波PX事件的爆發(fā)可以看出公眾對(duì)涉及重金屬和化學(xué)品類的環(huán)境項(xiàng)目帶有強(qiáng)烈的抵觸心理；基于對(duì)環(huán)境未知風(fēng)險(xiǎn)的恐懼和生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提升，環(huán)境群體事件參與的人數(shù)和規(guī)模不斷擴(kuò)大，參與者不僅局限于直接利益相關(guān)人，也包含社會(huì)各個(gè)階層和職業(yè)領(lǐng)域。

圖1 2003年-2012年間我國(guó)環(huán)境群體事件爆發(fā)的次數(shù)與時(shí)間③

環(huán)境群體事件既有著群體事件的一般特點(diǎn)也有著自身特性，它是環(huán)境利益和生態(tài)利益失衡帶來的結(jié)果。公眾按照體制內(nèi)規(guī)定的方式尋求救濟(jì)，其利益訴求難以得到及時(shí)有效的回應(yīng)，只能轉(zhuǎn)而在體制外尋求利益表達(dá)的方式。因此，環(huán)境群體事件的爆發(fā)基本遵循著環(huán)境利益受損——公眾尋求正當(dāng)途徑解決——利益訴求表達(dá)道路受到阻礙——公眾不滿情緒積累——尋求其他非正當(dāng)解決途徑——矛盾激化——暴力沖突的發(fā)展脈絡(luò)。宏觀看來，環(huán)境群眾事件的產(chǎn)生是社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中不可避免的現(xiàn)象，它與轉(zhuǎn)型社會(huì)中的不確定性、多元性相伴而生；微觀層面看來，環(huán)境群體事件的發(fā)生和政府責(zé)任、環(huán)境監(jiān)管體制以及公眾的權(quán)利救濟(jì)途徑之間有著密切聯(lián)系。

1.政府履責(zé)有缺。政府在解決環(huán)境群體事件中的缺位主要表現(xiàn)在以下方面：首先，政府作為管理者通過行政標(biāo)準(zhǔn)和行政命令等方式履行環(huán)境治理職能，公眾需要遵守政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和政策，雙方長(zhǎng)期處于管理與被管理的失衡狀態(tài)。環(huán)境糾紛爆發(fā)初期，政府應(yīng)該積極采取措施化解糾紛，及時(shí)、全面發(fā)布環(huán)境信息告知公民環(huán)境現(xiàn)狀，避免因信息不對(duì)稱影響社會(huì)穩(wěn)定。消極回應(yīng)和壓制爭(zhēng)議會(huì)使政府置于公眾利益的對(duì)立面，加大環(huán)境糾紛解決的難度；其次，地方保護(hù)主義在一定程度上侵害了公眾的環(huán)境權(quán)益。一些地區(qū)為了改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)企業(yè)非法排污行為處罰力度不足，為環(huán)境群體性事件的發(fā)生埋下了禍根。政府在環(huán)境決策和審批過程中對(duì)企業(yè)提供了寬松的政策，項(xiàng)目建設(shè)未獲審批也可以享受“先上車后補(bǔ)票”的優(yōu)待導(dǎo)致企業(yè)對(duì)公共資源的無序利用，嚴(yán)重侵害公民環(huán)境權(quán)。

2.公眾利益訴求表達(dá)受阻。環(huán)境信訪是公民維護(hù)環(huán)境權(quán)益的重要途徑。然而，在實(shí)際運(yùn)行過程中一些政府官員并未如實(shí)調(diào)查走訪，反而虛構(gòu)民意民情。如啟東事件的排污入海工程涉及到啟東市居民的利益，事后走訪發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用癫⑽词盏竭^征求意見的調(diào)查，長(zhǎng)達(dá)數(shù)年通過信訪、起訴和申請(qǐng)游行表達(dá)利益訴求，始終未得到項(xiàng)目建設(shè)主體和環(huán)保部門的積極回應(yīng)，無奈之下民眾只能通過大規(guī)模集會(huì)來呼吁政府重視。

公民享有環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)。參與權(quán)即公眾有權(quán)在環(huán)境決策環(huán)節(jié)充分表達(dá)意愿，確保環(huán)境決策的結(jié)果讓公眾信服；知情權(quán)保障要求政府有效公開環(huán)境信息，借助公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和社會(huì)榮譽(yù)感實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。環(huán)境糾紛的發(fā)生，表明公眾參與機(jī)制沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有功效。其一是政府公開信息范圍有限，公眾知情權(quán)和決策權(quán)沒有得到充分保障；再者是公眾有效的參與途徑有限，存在信息不對(duì)稱。公眾對(duì)環(huán)保政策法規(guī)和環(huán)境工程項(xiàng)目了解不充分，面對(duì)環(huán)境權(quán)益受損且政府無法提供有效救濟(jì)，只能通過自發(fā)性組織和群體集合實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)。

3.新型網(wǎng)絡(luò)傳媒的“助燃”。環(huán)境群體性事件的發(fā)展與擴(kuò)大離不開網(wǎng)絡(luò)新媒體的推動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)媒體借助自有的傳播平臺(tái)使更多人參與和討論環(huán)境問題，影響有關(guān)主體的認(rèn)知和行為模式(如圖2)

圖2 網(wǎng)絡(luò)媒體影響主體行為和認(rèn)知模式的傳導(dǎo)路徑

信息化時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)化新媒體以互聯(lián)網(wǎng)為代表，對(duì)社會(huì)發(fā)生的影響越來越大。網(wǎng)絡(luò)新媒體基于公眾更多的主動(dòng)權(quán)，強(qiáng)調(diào)兩者之間的互動(dòng)性。網(wǎng)絡(luò)媒體在信息傳播、接收方面具有多中心化的特點(diǎn)，能夠有效避免獲取信息途徑不暢、獲取信息不及時(shí)等問題，由此獲得了更廣泛的受眾群體。這也為網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)酵提供了平臺(tái)。以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的動(dòng)員和傳播比傳統(tǒng)的傳單和口耳相傳更加快速、便捷。一旦民眾的訴求得不到及時(shí)合理的解決，或上訪渠道不暢通，“上訪不如上網(wǎng)”的意識(shí)迅速形成，互聯(lián)網(wǎng)成環(huán)境群體性事件宣傳、發(fā)動(dòng)、聯(lián)合、組織的重要紐帶。④

網(wǎng)絡(luò)新媒體的應(yīng)用催化了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)糾紛的速度，公眾借助新媒體及時(shí)獲取相關(guān)信息，表達(dá)利益訴求，甚至為集體化和群體性活動(dòng)提供了便利?？梢钥闯觯滦兔襟w不僅影響著公眾參與的路徑選擇，同樣影響著環(huán)境群體事件的形成和規(guī)模大小。

二、 政策網(wǎng)絡(luò)治理的可行性分析

(一)政策網(wǎng)絡(luò)治理的理論與內(nèi)涵

政策網(wǎng)絡(luò)是指政府與其他利益相關(guān)者之間建立的制度化的互動(dòng)模式，通過圍繞共同關(guān)心的議題進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商等方式，使參與者的政策偏好、政策訴求得到重視。實(shí)現(xiàn)不同主體主張的政策利益。政策網(wǎng)絡(luò)既包含政府在內(nèi)的因資源依賴而相互聯(lián)結(jié)的社會(huì)主體，也包含因資源依賴的結(jié)構(gòu)而彼此相互區(qū)別的社會(huì)主體。

政策網(wǎng)絡(luò)治理主張發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量，整合分布于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的社會(huì)資源。政策網(wǎng)絡(luò)治理模式與轉(zhuǎn)型期的社會(huì)狀況相互契合，它吸收了政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的優(yōu)點(diǎn)，為治理模式的選擇提供了新的思路。羅茨將已經(jīng)出現(xiàn)在政策過程和治理中的政策網(wǎng)絡(luò)分為了五種類型: 政策社群(policy community)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional network)、府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental network)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(producer network)、議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)。⑤羅茨認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部參與主體相互之間在不同程度上存在資源依賴關(guān)系，這些資源具體表現(xiàn)為權(quán)威、資金、合法性等。⑥政策社群以政府為代表，數(shù)量和資格方面有嚴(yán)格限制；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)層面主要由專家學(xué)者提供專業(yè)指導(dǎo)；府際網(wǎng)絡(luò)涉及政府部門人員之間的溝通和交流；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的流動(dòng)性強(qiáng)，以企業(yè)和生產(chǎn)者為代表；議題網(wǎng)絡(luò)的成員主要是利益相關(guān)者以及對(duì)政策制定實(shí)施感興趣的公眾組成。(如表1)

政策網(wǎng)絡(luò)治理在公共服務(wù)領(lǐng)域有著廣泛應(yīng)用，這主要是由于傳統(tǒng)治理方式難以應(yīng)對(duì)多樣化的社會(huì)問題。在公共資源有限的前提下，將更多的社會(huì)主體納入社會(huì)治理過程中是改善社會(huì)治理整體效果的有效選擇。在政策制定過程中，政府要充分尊重參與主體的自身需求和利益訴求，以最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，通過多元主體和政府部門之間的協(xié)商交流，達(dá)成雙方都能比較滿意的結(jié)果。

表1 羅茨政策網(wǎng)絡(luò)的主要類型和基本特征⑦

續(xù)表1

(二)政策網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)證化分析——以廈門PX事件為例

政策網(wǎng)絡(luò)治理同樣適用于解決環(huán)境糾紛以及環(huán)境群體事件。

1.廈門PX事件。福建省和廈門市的政府經(jīng)過戰(zhàn)略性的規(guī)劃，計(jì)劃在2007年引進(jìn)并進(jìn)行PX生產(chǎn)建設(shè)。這一項(xiàng)目的建設(shè)，預(yù)計(jì)收益將達(dá)到800億人民幣，不僅能夠充實(shí)廈門市政府的財(cái)政收入，而且能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)有力發(fā)展。⑧該項(xiàng)目在實(shí)施過程中遭到公眾的極大反對(duì)，主要原因在于PX作為化學(xué)物質(zhì)具有毒性，長(zhǎng)期接觸PX危害人體健康。該項(xiàng)目一旦落成將會(huì)對(duì)公眾健康以及生態(tài)環(huán)境造成極大傷害。當(dāng)?shù)卣畬?duì)公眾的反對(duì)呼聲并未重視和做出回應(yīng)，項(xiàng)目按照仍然按照原規(guī)劃建設(shè)。同年6月，大量民眾通過集會(huì)和街頭抗議的形式表達(dá)其意見，希望得到政府的重視和正面回應(yīng)。最終福建省政府決定停止建設(shè)PX項(xiàng)目并且將其遷移到雷州半島。整個(gè)PX事件自初期部分公眾表達(dá)反對(duì)意見開始到后期多方主體的參與和群體事件的爆發(fā)，公眾組織化和規(guī)?；某潭炔粩嗵岣摺３跗陔A段，公眾通過信訪等方式向政府反映訴求，沒有得到政府的正面回應(yīng)。在救助政府無果的情況下，公眾通過大規(guī)模發(fā)動(dòng)相關(guān)利益主體共同呼吁，利用手機(jī)短信、QQ、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等方式進(jìn)行的規(guī)模越來越大的短信群發(fā)、發(fā)帖討論，進(jìn)而有組織的向政府表明態(tài)度，施加壓力。⑨

2. 政策網(wǎng)絡(luò)分析。依據(jù)羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)分析模型可以得出以下結(jié)論：

(1)政策社群。根據(jù)2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，新建PTA、PX、MDI、TDI項(xiàng)目，以及PTA、PX改造能力超過年產(chǎn)10萬噸的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。因此，廈門PX項(xiàng)目的審批必須通過國(guó)務(wù)院和中央部委的審核批準(zhǔn)。項(xiàng)目立項(xiàng)需要獲得國(guó)務(wù)院與國(guó)家發(fā)改委審批和核準(zhǔn)，環(huán)保審批需要獲得國(guó)家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)，建設(shè)用地審批則需要通過國(guó)土資源部。即PX項(xiàng)目的成立需要經(jīng)過層層審核后才能最終形成建設(shè)規(guī)劃。由此可推知，后期即使在公眾強(qiáng)烈反對(duì)項(xiàng)目選址和建設(shè)的情況下，地方政府無權(quán)擅自叫停項(xiàng)目建設(shè)，最終決定權(quán)仍然由國(guó)家發(fā)改委掌握。整體看來，政策社群在PX項(xiàng)目建設(shè)上具有很強(qiáng)的影響力，項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批等程序都必須經(jīng)過中央政府和相關(guān)部委，雖然政策社群在初始階段對(duì)項(xiàng)目給予了充分支持，但由于民眾反對(duì)的升級(jí)和環(huán)?？偩謱?duì)重特大事故的警惕，政策社群的態(tài)度出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。

(2)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士為代表的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)需要測(cè)量和評(píng)估PX項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境以及環(huán)境質(zhì)量帶來的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的大小和可能引發(fā)的損害后果。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的整個(gè)過程中均有專家學(xué)者和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)參與，確保規(guī)劃的科學(xué)性。然而環(huán)境問題本身具有不確定性，是否真的會(huì)帶來損害后果只能通過科學(xué)推演，因此評(píng)估結(jié)果公平性受到了質(zhì)疑。同時(shí)，受到專業(yè)知識(shí)和政府公開信息的限制，大部分公眾對(duì)PX項(xiàng)目及可能附帶的毒性了解不深。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的成員們利用其專業(yè)知識(shí)和技能向公眾傳達(dá)了更為全面、真實(shí)的信息，保障公眾環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。但是，由于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的成員處于不同行業(yè)和社會(huì)階層，看待問題的角度也有所區(qū)分，因此成員之間的觀點(diǎn)容易存在分歧，加大了問題處理的難度。

(3)府際網(wǎng)絡(luò)。府際網(wǎng)絡(luò)的參與者是地方政府。我國(guó)的行政體制具有明確的行政權(quán)界限，各級(jí)地方政府及部門享有不同的行政資源。府際網(wǎng)絡(luò)成員主要是各個(gè)部門的公職人員，成員之間關(guān)系穩(wěn)定，界限清晰，人員流動(dòng)性小，呈現(xiàn)出封閉化的格局。項(xiàng)目實(shí)施過程中，各級(jí)成員要嚴(yán)格遵循政府層級(jí)機(jī)制，落實(shí)執(zhí)行上級(jí)部門的行政決策。群體事件爆發(fā)的最初期，由于主要層級(jí)部門對(duì)公眾意見和利益訴求沒有給予足夠重視，錯(cuò)過了環(huán)境糾紛妥善解決的最佳時(shí)期，導(dǎo)致了群體事件后續(xù)規(guī)模的擴(kuò)大。

(4)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。廈門PX事件中的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主要包括項(xiàng)目的開發(fā)者和資金者，包括PX項(xiàng)目的業(yè)主騰龍芳經(jīng)公司、母公司翔鷺集團(tuán)、投資商華利財(cái)務(wù)有限公司、富能控股有限公司等關(guān)聯(lián)企業(yè)，還包括當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)公司。此外，廈門市農(nóng)行、招行、工商行、建行、光大銀行也參與了 PX項(xiàng)目的資金籌措。⑩生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中，生產(chǎn)者的行為受到府際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的限制，府際網(wǎng)絡(luò)通過政策制定和規(guī)劃審批實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)者開發(fā)行為的限制；專家網(wǎng)絡(luò)通過專業(yè)機(jī)構(gòu)出臺(tái)的評(píng)估意見和鑒定結(jié)果對(duì)生產(chǎn)者施加影響。從生產(chǎn)者的前期投資到最終項(xiàng)目生產(chǎn)，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成員彼此之間流動(dòng)性較大，生產(chǎn)者的開發(fā)行為以及PX項(xiàng)目的生產(chǎn)活動(dòng)要按照政府的政策規(guī)劃來進(jìn)行，全程受到政府規(guī)制和公眾監(jiān)督，因此生產(chǎn)者的生產(chǎn)開發(fā)自由受限，在整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)體系中處于被動(dòng)地位。

(5)議題網(wǎng)絡(luò)。議題網(wǎng)絡(luò)成員以利益相關(guān)者為代表，主張行使知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。他們既是群體事件的參與者也是事件組織者。公眾在利益表達(dá)機(jī)制路徑受阻、公力救濟(jì)無法發(fā)揮作用的前提下，公眾只能依靠私力救濟(jì)——通過發(fā)動(dòng)和組織相關(guān)人員以群眾集會(huì)、上訪等方式向政府表達(dá)意見。

大眾媒體作為議題網(wǎng)絡(luò)的組成部分，其介入程度、信息報(bào)道的真實(shí)度對(duì)群眾事件的爆發(fā)以及公眾對(duì)事件本身的認(rèn)知、判斷都會(huì)產(chǎn)生影響，甚至影響相關(guān)機(jī)構(gòu)和當(dāng)時(shí)人的態(tài)度、行為。大眾媒體主要是通過紙質(zhì)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體兩種方式來參與群體行動(dòng)。在PX項(xiàng)目引發(fā)的群體事件第一階段(預(yù)熱期)，網(wǎng)易新聞對(duì)此進(jìn)行了圖片播報(bào)，隨后引起轉(zhuǎn)載，參與媒體逐漸增多。而在此之前，一些群眾已經(jīng)在微博、論壇中呼吁公眾舉行游行示威，引發(fā)了輿論嘩然；第二階段(波動(dòng)期)，權(quán)威媒體新華網(wǎng)與《人民日?qǐng)?bào)》表現(xiàn)活躍，大量報(bào)道轉(zhuǎn)載引發(fā)社會(huì)熱議，推動(dòng)了事態(tài)發(fā)展進(jìn)程。其中《人民日?qǐng)?bào)》連發(fā)數(shù)篇評(píng)論文章加大了輿論討論的熱度，推動(dòng)了新聞量達(dá)到首個(gè)峰點(diǎn)，掀起了網(wǎng)民的討論和關(guān)注熱潮。由此可以看出，大眾媒體將不同的社會(huì)參與角色和力量聯(lián)結(jié)起來，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)群體參與到環(huán)境群體事件中，意在通過集體行動(dòng)轉(zhuǎn)變政府決策，促進(jìn)決策過程的合理化、科學(xué)化發(fā)展。然而也不能忽略大眾媒體在這一事件中帶來的負(fù)面影響，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身存在虛擬性和隱蔽性特征使得一些虛假不實(shí)和夸大性信息肆意發(fā)布，信息失真對(duì)公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)，影響著公眾的判斷和評(píng)價(jià)。

三、 我國(guó)環(huán)境群體事件政策網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐需要注意的問題

基于上述分析可以看出，在政策網(wǎng)絡(luò)治理分類模型中，越靠近上位的層級(jí)對(duì)政策實(shí)施和社會(huì)治理的影響越大。廈門PX事件的妥善解決被稱之為平民的勝利，在于其依靠普通民眾、專家學(xué)者和大眾傳媒贏得了與政府平等協(xié)商的地位，轉(zhuǎn)變了政策執(zhí)行的走向，維護(hù)了自身的權(quán)益訴求。環(huán)境事件的爆發(fā)與政府消極回應(yīng)、公民救濟(jì)途徑受阻和大眾傳媒的“助燃”密切相關(guān)，考慮到群體事件既是社會(huì)各階層利益沖突的縮影，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的突出反映，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)帶來負(fù)面影響，因此構(gòu)建完備的環(huán)境治理體系對(duì)減少環(huán)境糾紛、促進(jìn)環(huán)境群體事件的妥善解決具有重要意義。

(一)良性互動(dòng)與協(xié)同治理

結(jié)合廈門PX事件來看，環(huán)境群體事件發(fā)生的直接原因在于政府在進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)沒有重視公眾意見，對(duì)公眾訴求消極回應(yīng)，正當(dāng)維權(quán)的途徑受阻進(jìn)而引發(fā)不良效應(yīng)。

傳統(tǒng)的環(huán)境治理體系以政府為主導(dǎo)，政府通過運(yùn)用行政權(quán)力和行政手段履行對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的管理職能。而協(xié)同治理體系的首要前提是將公眾納入環(huán)境治理體系。環(huán)境治理主體的多元化是解決環(huán)境群體事件的核心。普通民眾既是環(huán)境損害的直接受害者，也是環(huán)境群體事件的主要組織者，化解環(huán)境群體事件需要重視公民利益訴求。環(huán)境利益具有社會(huì)公共利益的屬性，環(huán)境治理過程也是制定多元主體均認(rèn)同的行動(dòng)規(guī)則的過程，這種規(guī)則影響著治理結(jié)構(gòu)和治理成效。政府作為公共服務(wù)的主要提供者和公眾利益訴求的表達(dá)對(duì)象，要確立其在環(huán)境治理體系中的主導(dǎo)地位，利用行政權(quán)力調(diào)動(dòng)和整合社會(huì)資源，讓利益相關(guān)者有效參與到協(xié)商、制定管理目標(biāo)等決策之中。在利益相關(guān)者的廣泛參與下，明確并制定可持續(xù)利用的目標(biāo)，以此指導(dǎo)政策、管理及規(guī)劃。

(二)信息公開與正面回應(yīng)

環(huán)境群體事件的發(fā)生大多是由于環(huán)境決策初期政府不主動(dòng)公開環(huán)境信息，在環(huán)境危機(jī)時(shí)封堵消息、消極應(yīng)對(duì)，引發(fā)公眾猜忌恐慌。針對(duì)環(huán)境群體事件中政府和公民之間信息不對(duì)稱和回應(yīng)不及時(shí)的問題，需要構(gòu)建政府信息公開和回應(yīng)機(jī)制。政府信息公開是減少謠言和傳言的負(fù)面影響的有效方式，有益于促進(jìn)公眾與政府之間溝通和交流，避免因政府與公眾信息不對(duì)稱而引起誤解和沖突。如果缺乏權(quán)威信息的正確指導(dǎo)，少數(shù)個(gè)體的非理性行為很有可能會(huì)造成不必要的社會(huì)性恐慌甚至動(dòng)亂。

政府回應(yīng)是指政府在管理過程中對(duì)公眾的需求和問題做出反應(yīng)和回復(fù)的過程。政府需要對(duì)公眾的訴求和反饋要做出及時(shí)回應(yīng)，積極采取措施解決問題。被動(dòng)、消極回應(yīng)方式會(huì)使政府的公信力和責(zé)任承擔(dān)效果大打折扣。完善反饋機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制是政府轉(zhuǎn)變職能的表現(xiàn)，在及時(shí)、全面了解公眾需求的基礎(chǔ)上，以更理性、穩(wěn)妥的方式解決環(huán)境糾紛。

(三)利益表達(dá)和網(wǎng)絡(luò)輿情

現(xiàn)階段，公民在權(quán)益受到侵害的情況下，仍然以尋求政府幫助為首選路徑，在利益受損群體長(zhǎng)期找不到正確解決路徑或者都不到實(shí)質(zhì)性解決的情況下，公民有可能以極端行為表達(dá)自己的意愿，依靠自身力量維護(hù)權(quán)益從而產(chǎn)生群體事件。目前公民環(huán)境維權(quán)的途徑主要是信訪和司法。信訪制度是我國(guó)特色的利益表達(dá)渠道，它為公民表達(dá)訴求和政府了解民意提供了交流平臺(tái)，具有信息傳遞的高效性和全面性特點(diǎn)，但信訪實(shí)際發(fā)揮效果受限，存在監(jiān)督不力、權(quán)力缺位和運(yùn)作低效等問題。信訪機(jī)構(gòu)僅僅將公眾的權(quán)利訴求傳達(dá)轉(zhuǎn)送到具體負(fù)責(zé)部門，不負(fù)責(zé)問題的處理與反饋，信訪問題在多個(gè)部門之間相互推諉，長(zhǎng)時(shí)間無法得到解決，導(dǎo)致公眾對(duì)政府救濟(jì)的失望。司法救濟(jì)領(lǐng)域存在環(huán)境法律體系不完善和環(huán)境監(jiān)管不力的問題，環(huán)境監(jiān)管沒有破除違法成本低守法成本高的怪圈，環(huán)境執(zhí)法部門的權(quán)能受限，監(jiān)管措施難以落實(shí)。因此，避免環(huán)境群體事件的發(fā)生需要拓寬民意表達(dá)的渠道，一方面要完善環(huán)境信訪體制和環(huán)境司法救濟(jì)制度，發(fā)揮信訪部門在民意傳達(dá)和解決糾紛中的真正作用，賦予民眾就污染和破壞環(huán)境的行為提起訴訟的權(quán)利，一旦發(fā)生因環(huán)境權(quán)利受到侵害而引起糾紛事件，就可以按照既定的環(huán)境公益訴訟程序提起訴訟，最大程度上杜絕非法手段的使用。

大眾媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是利益表達(dá)的新途徑。網(wǎng)絡(luò)媒體可以通過引導(dǎo)大眾輿論和公眾認(rèn)知對(duì)決策者施加影響，進(jìn)而影響公共政策制定的最終走向；通過及時(shí)高效的信息傳播，為公眾與政府溝通搭建了橋梁和紐帶。但是由于網(wǎng)絡(luò)媒體的隱蔽性和傳播性特點(diǎn)同樣能鼓動(dòng)民眾的消極情緒、破壞社會(huì)正常秩序，因此有必要對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行規(guī)范，減少其潛在的負(fù)面影響。

公眾借助網(wǎng)絡(luò)和媒體平臺(tái)發(fā)表自己對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問題的看法和意見即網(wǎng)絡(luò)輿情。公眾借助網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政府部門施加影響能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的目的，但同時(shí)也存在一些平臺(tái)利用公眾的從眾心理和獲取信息的有限性，故意發(fā)布虛假信息和不實(shí)報(bào)道，擾亂社會(huì)正常秩序。因此，政府要積極引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮正面作用，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)媒體社會(huì)責(zé)任感，化解網(wǎng)絡(luò)輿情帶來的不良影響。借助網(wǎng)絡(luò)媒體為公眾和政府提供交流溝通的對(duì)話平臺(tái)，對(duì)涉及公眾利益和社會(huì)熱點(diǎn)的問題及時(shí)報(bào)道，呼吁更多的關(guān)注和重視。政府部門要善于利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為公眾提供權(quán)威、真實(shí)、全面的政府信息，把握環(huán)境網(wǎng)絡(luò)輿論的主動(dòng)權(quán)和正確導(dǎo)向，最大程度地降低環(huán)境群體事件的發(fā)生幾率。

結(jié)語

環(huán)境群體事件發(fā)生受到社會(huì)因素、環(huán)境治理體系以及新興網(wǎng)絡(luò)媒體的多重影響，究其發(fā)生的本質(zhì)歸因于社會(huì)不同群體之間的利益沖突。公眾以群體集會(huì)的形式主張環(huán)境利益具有不合理性，沖擊了社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，但也應(yīng)該看到在不合理形式背后的公眾正當(dāng)訴求。結(jié)合政策網(wǎng)絡(luò)治理分類體系，解決環(huán)境群體事件應(yīng)該群策群力，各級(jí)政府、專家學(xué)者、公眾人物以及大眾媒體要通力協(xié)作。政府作為公共服務(wù)的提供者和服務(wù)者，應(yīng)構(gòu)建與公眾之間的良性互動(dòng)機(jī)制，一方面可以通過主動(dòng)發(fā)布環(huán)境信息，為公眾提供全面、準(zhǔn)確的信息來源；另一方面，對(duì)于公眾提出的權(quán)利訴求及時(shí)回應(yīng)，改變消極式和被動(dòng)式回應(yīng)的現(xiàn)狀。就公民救濟(jì)的路徑來看，環(huán)境信訪和環(huán)境司法在救濟(jì)范圍、救濟(jì)效果和救濟(jì)手段上仍有空白，需要拓寬救濟(jì)路徑，借助新型媒體實(shí)現(xiàn)訴求表達(dá)的目的。多起環(huán)境事件的治理過程表明，網(wǎng)絡(luò)媒體作為一把雙刃劍，既是公眾維權(quán)的有力工具，同時(shí)也為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)埋下了伏筆。有效避免網(wǎng)絡(luò)謠言和不實(shí)信息的發(fā)布、傳播不僅需要政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行規(guī)制，形成行業(yè)自律的發(fā)展秩序，更需要公眾克服盲目從眾的心理，防止虛假信息混淆視聽。因此，妥善處理環(huán)境群體事件需要構(gòu)架多元化的環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)政府和公眾的協(xié)同治理；強(qiáng)化政府和公眾之間的溝通交流，完善信息公開機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制；發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的正面引導(dǎo)作用，化解網(wǎng)絡(luò)輿情，營(yíng)造良好的環(huán)境治理新局面。