王爽 中共丹東市委黨校

一、城鎮(zhèn)化與社區(qū)治理

隨著工業(yè)水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化即成為通往現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)過(guò)程。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從新中國(guó)成立時(shí)的10.6%提高到2018年的59.6%，其發(fā)展是以迅速擴(kuò)張的城市為標(biāo)志。城市向外圍擴(kuò)展速度與人口聚集程度不斷提高，地理空間與人口規(guī)模的擴(kuò)大自然會(huì)對(duì)社區(qū)治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。不僅于此，為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的諸多人本問(wèn)題而進(jìn)行的制度改革和大數(shù)據(jù)時(shí)代的全面到來(lái)，更加深了社區(qū)治理的難度。新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化，在人民自身素質(zhì)不斷提高的基礎(chǔ)上，人民對(duì)美好生活的期盼就是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的直接動(dòng)力：參與社區(qū)自治、共創(chuàng)美好生活是當(dāng)前城市社區(qū)居民的普遍意愿。

在以人民為中心發(fā)展理念的指引下，基層治理創(chuàng)新的意義不僅于形式內(nèi)容和城市有序，更在于實(shí)現(xiàn)城市居民的發(fā)展意愿、滿(mǎn)足城市居民的新期待。城市社區(qū)，作為基層治理的重要載體之一，是實(shí)現(xiàn)基層治理創(chuàng)新與社會(huì)和諧有序的有效手段和重要保證。在探析當(dāng)前社區(qū)治理中出現(xiàn)的諸如居民參與治理行動(dòng)不足、社區(qū)自治創(chuàng)新程度不高等實(shí)際問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)只作問(wèn)題表現(xiàn)化理解，市場(chǎng)思維與居民素質(zhì)雖然是問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一，但也只是表層原因，其背后更深層次的原因更值得思考。

二、城市社區(qū)治理存在的困境

（一）對(duì)社區(qū)定位的模糊。社區(qū)作為城市最小單位，應(yīng)以居民自治為主要治理形式，這是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)要求。但很多城市社區(qū)仍然以“無(wú)限責(zé)任模式”為社區(qū)治理的主要模式，區(qū)街政府對(duì)社區(qū)工作仍然是以指令代替指導(dǎo)，在對(duì)社區(qū)下派任務(wù)指標(biāo)的同時(shí)，不僅權(quán)責(zé)失衡，還造成了較為嚴(yán)重的行政化傾向。一方面使得社區(qū)自治組織即社區(qū)居民委員會(huì)難以在有限的資源與精力下側(cè)重于自治安排，輕化了社區(qū)自治建設(shè)。由于社區(qū)居委會(huì)工作人員有限，在應(yīng)對(duì)上級(jí)部門(mén)的指令、考核等工作已經(jīng)顯現(xiàn)疲態(tài)，對(duì)居民訴求自然無(wú)法全力以赴。另一方面，使得居民錯(cuò)誤的將社區(qū)居委會(huì)等同于政府認(rèn)知，在利益或訴求損失或得不到滿(mǎn)足時(shí)，“找社區(qū)”就是“找政府”，態(tài)度自然呈現(xiàn)出對(duì)立狀態(tài)，這就不難理解一些居民到社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行利益要求時(shí)而采取的“撒潑”行為。

（二）居民自治的虛化。社區(qū)自治是實(shí)現(xiàn)社區(qū)活力的重要推動(dòng)力。社區(qū)自治離不開(kāi)居民的有效參與，而現(xiàn)代社會(huì)的快節(jié)奏與“陌生人”狀態(tài)，確實(shí)很大程度上阻礙了居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情。但是基層工作人員的配備不足、能力不足，導(dǎo)致盤(pán)查居民問(wèn)題與訴求、了解居民意見(jiàn)與建議等做不到全面徹底，特別是對(duì)很多重大事項(xiàng)多以通知的方式知會(huì)居民群體，長(zhǎng)久以往，社區(qū)居民會(huì)產(chǎn)生“我的意見(jiàn)并不重要”“社區(qū)解決不了我的問(wèn)題”的判斷，對(duì)社區(qū)事務(wù)也失去了參與的熱情。另外，居民對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)督也表現(xiàn)出明顯的虛化，例如在選舉業(yè)主委員會(huì)、對(duì)社區(qū)干部的考核等重大問(wèn)題上，形式化較突出。

（三）治理共同體實(shí)踐不足。黨的十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。社區(qū)治理作為社會(huì)治理的重要組成部分，同樣踐行這一理念。從治理層級(jí)來(lái)看，社區(qū)治理無(wú)法單靠任何一方治理主體來(lái)實(shí)現(xiàn)有效治理，必須建立包括政府、社會(huì)組織、居民等多元主體在內(nèi)的共治體系。現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，對(duì)社區(qū)治理共同體理念的認(rèn)知已經(jīng)被認(rèn)可并且作為創(chuàng)新方向，但實(shí)際缺少的是一種機(jī)制的建設(shè)。

三、創(chuàng)新社區(qū)治理的路徑

（一）清晰權(quán)責(zé)定位。區(qū)街政府對(duì)社區(qū)的“無(wú)限責(zé)任模式”更多源于區(qū)街政府對(duì)社區(qū)的財(cái)政事權(quán)的把控，因此以直接干預(yù)為管理手段，行政色彩遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自治要求，弱化了社區(qū)的獨(dú)立地位，也不能發(fā)揮社區(qū)在自治中的強(qiáng)大作用。因此，應(yīng)從立法層面明確社區(qū)的權(quán)力與責(zé)任，界定清社區(qū)中管理性事務(wù)與服務(wù)性事務(wù)的具體范圍和內(nèi)容以及交辦和組織方式，理順政府與社區(qū)間的關(guān)系。嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，政府對(duì)社區(qū)工作依法指導(dǎo)，作好頂層設(shè)計(jì)，既不“缺位”，也不“越位”。

（二）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。城市社區(qū)各項(xiàng)工作基本都以網(wǎng)格來(lái)推進(jìn)和落實(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下“各家自雪門(mén)前雪”式的思維較普遍，如何讓社區(qū)自治產(chǎn)生能效，這確實(shí)是一個(gè)難題。一方面，社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的住街單位與社區(qū)之間并無(wú)隸屬關(guān)系，工作開(kāi)展并不容易。通過(guò)黨建，吸納住街單位中的骨干，形成社區(qū)“大黨委”工作格局，以實(shí)現(xiàn)共建共治的治理本質(zhì)。另一方面，社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的居民與社區(qū)之間的聯(lián)結(jié)依賴(lài)于網(wǎng)格骨干。網(wǎng)格骨干能否起作用，能起多大作用，實(shí)則關(guān)系到這個(gè)網(wǎng)格的活力與凝聚力。因此，基層黨建必須作為貫穿基層社會(huì)治理的紅線，通過(guò)強(qiáng)化黨建，吸收、儲(chǔ)備、培養(yǎng)一批具備高素質(zhì)的社區(qū)黨員隊(duì)伍，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。

（三）建立有效機(jī)制。無(wú)論是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本身還是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全國(guó)各地的創(chuàng)新模式，幾乎都是在聯(lián)動(dòng)機(jī)制下的進(jìn)行的創(chuàng)新探索。過(guò)去社區(qū)產(chǎn)生的問(wèn)題可能一個(gè)部門(mén)就可以解決，但現(xiàn)在行不通，這是時(shí)代發(fā)展的結(jié)果。建立各治理主體間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一方面可以整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源，保證在發(fā)生社區(qū)各類(lèi)事件時(shí)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，第一時(shí)間給予處置，比如重慶“1+5”快速處置機(jī)制、江蘇南通“三所共建”模式等都是聯(lián)動(dòng)機(jī)制下的創(chuàng)新之舉，從運(yùn)行效果來(lái)看也較為理想。另一方面也有利于建立完善的基層治理工作體系，填補(bǔ)以往在社區(qū)事件處置中交叉或空白的盲點(diǎn)。