楊霆 陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設(shè)（集團(tuán)）有限公司

引言：PPP模式通過(guò)政府與社會(huì)資本合作很好的解決了城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，通過(guò)“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程配合”實(shí)現(xiàn)共贏。隨著PPP模式的推廣和應(yīng)用，如何作何PPP模式下的財(cái)務(wù)管理工作是推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康運(yùn)營(yíng)的重要保障。本文通過(guò)研究PPP模式在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的意義，PPP模式下財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，提出相關(guān)建議規(guī)范PPP模式下的財(cái)務(wù)管理工作。

一、PPP模式在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的意義

PPP模式將政府的城市開發(fā)建設(shè)責(zé)任通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，政府與社會(huì)資本建立起“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、友好合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)資本的收益有保證，投資風(fēng)險(xiǎn)小，。在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，是推進(jìn)財(cái)政體制改革和政策創(chuàng)新的必然要求，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神的重要舉措，。積極落實(shí)PPP模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、惠及民生、防范風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。隨著PPP模式的不斷推廣應(yīng)用，如何規(guī)范PPP模式的財(cái)務(wù)管理，減少政府和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)是項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面對(duì)的重要問(wèn)題，下面結(jié)合PPP模式財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)，談幾點(diǎn)關(guān)于PPP模式下財(cái)務(wù)管理的思考。

二、PPP模式下財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

PPP模式管理的特征，使企業(yè)財(cái)務(wù)管理面臨的財(cái)務(wù)環(huán)境、管理目標(biāo)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資管理、全面預(yù)算管理，甚至日常財(cái)務(wù)核算都深受影響。

（一）財(cái)務(wù)管理運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜

PPP模式下項(xiàng)目的管理，是由政府授權(quán)，社會(huì)資本管理運(yùn)營(yíng)，受社會(huì)大眾監(jiān)督，提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，本身既是政府政策的產(chǎn)物，又直接受宏微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面市場(chǎng)因素的影響，使得財(cái)務(wù)管理環(huán)境變得非常復(fù)雜。同時(shí)，PPP 項(xiàng)目因其建設(shè)周期長(zhǎng)、投融資規(guī)模大和提供的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)特殊等特點(diǎn)，所面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比普通項(xiàng)目高得多。建設(shè)成本增加、市場(chǎng)需求低于預(yù)期、運(yùn)營(yíng)成本高和運(yùn)營(yíng)效率低等都是運(yùn)用 PPP 模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素。

（二）財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不夠明確

PPP模式作為政府和社會(huì)資本合作的產(chǎn)物，政府參與使財(cái)務(wù)管理附加了公益性的特點(diǎn)，既要有對(duì)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的要求，也要有對(duì)公眾需求的滿足程度需求，對(duì)參與建設(shè)經(jīng)營(yíng)的投資管理方，即要給與必要的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，也要考慮社會(huì)公共財(cái)政的承受能力。另一方面PPP項(xiàng)目約定的運(yùn)營(yíng)期限，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中，社會(huì)資本為了達(dá)到盡快收回成本獲取利潤(rùn)，就會(huì)要求項(xiàng)目前期運(yùn)營(yíng)中獲取更多利潤(rùn)，如果處理不當(dāng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期就會(huì)成本增加收益減少，加大財(cái)務(wù)與稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種狀況下，項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不明確，而項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理的特殊性也導(dǎo)致了企業(yè)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不穩(wěn)定，制約了項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理的有效開展，不能充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的作用。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)巨大

PPP項(xiàng)目需要大額資金的投入，項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)期現(xiàn)金流運(yùn)轉(zhuǎn)平緩，收益回報(bào)期長(zhǎng)，涉及到各方利益的平衡，財(cái)務(wù)管理環(huán)境復(fù)雜，項(xiàng)目在管理運(yùn)營(yíng)中潛伏著很大的資金風(fēng)險(xiǎn)，管理難度大。隨著項(xiàng)目開展不同階段的，財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。這種情況下，隨著項(xiàng)目建設(shè)、投資回報(bào)、使用資金、管理風(fēng)險(xiǎn)的變化，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控及資金回收也逐步增加，而且項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在安全、質(zhì)量、效率等風(fēng)險(xiǎn)，使PPP模式下財(cái)務(wù)管理呈現(xiàn)出多種風(fēng)險(xiǎn)并存的局面。

三、PPP模式下財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

（一）建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)管控體系，為財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

按照政府關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)要求做好PPP項(xiàng)目的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，明確雙方權(quán)責(zé)。政府方應(yīng)以宏觀調(diào)控為主，減少對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的行政干預(yù)，積極配合項(xiàng)目的落地，民營(yíng)資本應(yīng)符合市場(chǎng)規(guī)則，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理。積極盤活存量投資，完善退出機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過(guò)出讓多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實(shí)現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。建立健全PPP模式全過(guò)程管控體系和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體系，為財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（二）規(guī)范財(cái)務(wù)日常管理

首先，財(cái)務(wù)管理模式的選擇，PPP項(xiàng)目公司成立后，財(cái)務(wù)管理的方式尤為重要，是由政府方派駐財(cái)務(wù)人員管控，還是由項(xiàng)目公司獨(dú)立核算，這兩種方式的選擇雙方可以協(xié)商解決，派駐財(cái)務(wù)人員可以使政府方對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理、資金管理實(shí)施有效管控。不派駐財(cái)務(wù)人員，則可以通過(guò)定期提供財(cái)務(wù)資料，財(cái)務(wù)檢查、審計(jì)等方式了解項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)狀況。

其次，必須要嚴(yán)格制定各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度。財(cái)務(wù)制度的制定應(yīng)充分考慮到雙方財(cái)務(wù)管理的需要，財(cái)務(wù)制度既要體現(xiàn)出政府財(cái)務(wù)管理的剛性，又要符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況。

第三，落實(shí)企業(yè)全面預(yù)算。實(shí)施全面預(yù)算，是財(cái)務(wù)管理的核心，預(yù)算是計(jì)劃工作的成果，既是控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的依據(jù)，又是決策的具體化。實(shí)施全面預(yù)算是PPP模式下企業(yè)管理的重中之重，同時(shí)也是政府監(jiān)督的重要手段，特別是對(duì)于賦有經(jīng)營(yíng)權(quán)限和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的PPP模式，不僅要做好短期計(jì)劃而且要做好長(zhǎng)期計(jì)劃。

第四，加強(qiáng)日常財(cái)務(wù)核算管理，做好內(nèi)部控制。利用各種稅務(wù)、財(cái)務(wù)資源，積極與審計(jì)部門溝通，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好企業(yè)的內(nèi)部控制，合理設(shè)置項(xiàng)目公司機(jī)構(gòu)，各部門應(yīng)與財(cái)務(wù)部門相互協(xié)作，從雙方狹隘的利益中跳脫出來(lái)，共同服務(wù)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。

（三）完善PPP模式相關(guān)的財(cái)稅政策

PPP模式得到了國(guó)家的高度重視，相應(yīng)的出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，但是在財(cái)務(wù)核算和稅務(wù)方面相關(guān)政策相對(duì)滯后，在財(cái)務(wù)核算方面，目前相關(guān)制度準(zhǔn)則并未對(duì)PPP模式的財(cái)務(wù)處理做出對(duì)應(yīng)的規(guī)定，目前，多數(shù)企業(yè)的核算都是按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》BOT業(yè)務(wù)的具體核算指引進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。核算的規(guī)范性，缺少政策法規(guī)支撐。稅務(wù)管理方面，現(xiàn)在很少有特別或直接關(guān)于PPP的稅收政策。所以要將一般性的政策應(yīng)用到特殊性的PPP結(jié)構(gòu)中是挑戰(zhàn)巨大的。PPP模式的項(xiàng)目多是提供準(zhǔn)公務(wù)服務(wù)或物品，背負(fù)巨大的資金壓力，貫穿于PPP項(xiàng)目生命周期的稅務(wù)問(wèn)題在財(cái)務(wù)管理中面對(duì)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)部門是否可以給與相關(guān)優(yōu)惠政策，減少稅務(wù)負(fù)擔(dān)也是PPP模式下保障項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要手段。

結(jié)論：PPP模式不僅解決了政府城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，而且為社會(huì)資本的收益提供了保障，降低了政府、社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)管理作為PPP模式項(xiàng)目管理的核心，應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題我們應(yīng)建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)管控體系為財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，規(guī)范財(cái)務(wù)日常管理，確保財(cái)務(wù)管理執(zhí)行有效，完善PPP模式相關(guān)的財(cái)稅政策等為PPP模式的有效運(yùn)用提供保障。