李鳳英 陜西省黃陵縣土地收購儲備拍賣中心

引言：近些年來，政府針對我國土地使用現(xiàn)狀出臺了一系列土地收購儲備政策，其中社會各界的對土地儲備資金管理廣泛關(guān)注。土地收購儲備制度指的是政府依照國家相關(guān)法律規(guī)定，根據(jù)城市總體規(guī)劃，通過征用、收購、置換等方式將獲得的土地儲備起來，進(jìn)行必要的開發(fā)和利用，然后在恰當(dāng)?shù)臅r候，經(jīng)招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式將其轉(zhuǎn)讓出去。

一、我國土地收購儲備資金運行現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國絕大多數(shù)城市的土地收購儲備機(jī)構(gòu)都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，為政府的職能部門。收儲中心一般是在政府的授意下征收、收購目標(biāo)地塊。儲備資金由政府財政拿出資金作為儲備資本金，出讓完成后，將土地出讓金通過非稅系統(tǒng)全額繳入財政專戶。這種單一的儲備資金限制了儲備中心的工作效率，有時征收一宗地土地補(bǔ)償費和地上附著物補(bǔ)償費核算完畢到賠付到位要經(jīng)過一個漫長的過程。不但影響了儲備工作的工作效率還加大了財政的壓力。也就是說儲備中心沒有自己的儲備資金，僅僅依靠政府撥款，財政的補(bǔ)助。

在這種單一的資金循環(huán)運行模式下，土地儲備機(jī)構(gòu)收購?fù)恋厮枰拇罅抠Y金，除了少數(shù)政府撥付的儲備資金之外，沒有更多的收儲資金渠道。這種單一的資金來源渠道引發(fā)了很多的問題。其一，資金來源渠道單一，提升了土地收購資金運作的風(fēng)險，加大了財政支出的壓力；其二，資金有限，造成土地儲備機(jī)構(gòu)沒有能力收購足量的土地，無法壟斷一級市場，調(diào)控二、三級房地產(chǎn)市場，不能有效的對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控；其三，土地市場供求的變動性使土地儲備規(guī)模、土地出讓周期與土地市場供需矛盾加大，造成財政資金體外循環(huán)時間過長。

二、當(dāng)前城市土地收購儲備資金運行缺陷的原因分析

（一）相關(guān)政策法規(guī)體系不健全

就以西方國家的土地運行體系來說，各方面已經(jīng)趨于完善，而我國還處于發(fā)展階段，土地基金還未曾定性，土地基金的建立未能得到法律應(yīng)有的支持。到目前為止，西方國家已經(jīng)應(yīng)用很成熟的相關(guān)土地儲備的產(chǎn)業(yè)投資基金在我國還不被認(rèn)可，更未出臺任何的法律予以保護(hù)。1995年出臺的《中華人民共和國預(yù)算法》中規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出的原則編制，不列赤字；同時還明確指出，除非國務(wù)院和法律另有規(guī)定，否則地方政府不得私自發(fā)放地方政府債券。因此，依照當(dāng)前施行的法律法規(guī)來看，還無法效仿西方發(fā)達(dá)國家發(fā)行市政建設(shè)債券來拓寬土地儲備融資債券，需要政府有關(guān)部門頒布新的法律法規(guī)給予支持才行。

（二）市場機(jī)制不完善

在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，土地交易變得愈發(fā)的頻繁和活躍，但有形土地市場卻一直被各種有關(guān)方面所瓜分和占有。目前，由市場配置的國有土地資產(chǎn)經(jīng)比例不高，在土地有償使用實行的過程中，城市土地市場化程度偏低，且產(chǎn)權(quán)讓渡形式單一。針對這種情況的出現(xiàn)，一方面會造成隨意壓低地價，減免地價，搶占國有土地收益，使大量原本理應(yīng)由國家獲得的土地收益流失到少部分單位和個人手中；另一方面也導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流動性較差，資金使用率降低，在一定程度上阻礙了土地收益的提高。大量流失的城市土地收益，使土地收購儲備可用資金減少，使得儲備資金循環(huán)體系暴露出了很嚴(yán)重的問題，不能良性的發(fā)展下去。

（三）用地規(guī)劃不科學(xué)

一切土地收購儲備行為都是以土地用地總計劃和城市發(fā)展規(guī)劃作為著力點來進(jìn)行一系列土地數(shù)量、區(qū)位以及地域的確定。目前，各個地區(qū)在土地用地總計劃和城市發(fā)展規(guī)劃的制定上還不夠合理及科學(xué)，有的地區(qū)就算是制定了規(guī)劃，也不能有效的落實下去，具有很大的隨意性和盲目性，使得儲備出讓的過程中，收購儲備的土地在區(qū)域劃分不明確，不能滿足城市發(fā)展的需求，或者是儲備數(shù)量不合理或者土地形成積壓。而當(dāng)前土地收購儲備中心的資金大多來自銀行貸款，如果土地長時間積壓會形成高額的利息負(fù)擔(dān)，資金的使用率就難以得到提高，最終表現(xiàn)在財務(wù)上就是高負(fù)債率的資本結(jié)構(gòu)。

三、提高土地收購儲備資金利用效率的途徑

（一）建立科學(xué)的財務(wù)管理思路

隨著不斷完善的土地收購儲備政策出臺，新時期的土地收購儲備工作需各級政府根據(jù)土地市場調(diào)控和城市建設(shè)發(fā)展的具體需求，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、地方債務(wù)限額、年度土地供應(yīng)計劃等因素，科學(xué)、合理的制定年度土地儲備計劃。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)秉持著落實經(jīng)濟(jì)服務(wù)和保障民生的原則，建立科學(xué)的財務(wù)管理思路，合理編制年度土地儲備資金收支項目預(yù)算，加強(qiáng)項目資金的監(jiān)管和審查，并建立績效評價機(jī)制，以此來讓土地收購儲備資金管理朝著有效性、科學(xué)性、全面性的方向發(fā)展。

（二）拓寬收儲資金渠道

隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，政府作為土地一級管理的主體也在逐步的從經(jīng)營角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚{(diào)控角色，其角色職能的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了土地收購融資制度、土地收購儲備制度的完善。長期以來土地儲備資金的來源主要是政府財政資金：政府政策性補(bǔ)助、財政撥款、收儲土地出讓后的出讓收益等。新的時代背景下，土地儲備資金必須要建立多元化的融資渠道。當(dāng)前，最可行的融資方式主要是發(fā)行土地儲備專項債券和建立土地儲備基金制度。土地儲備基金主要是通過土地出讓盈余進(jìn)行構(gòu)建：在經(jīng)過長期、合理的土地儲備、出讓運作后獲得的收益拿出部分建立土地儲備基金，逐年累積，滾大儲備資金這塊蛋糕從而為土地儲備制度的完善提供強(qiáng)有力的資金保證。發(fā)行土地儲備專項債券是現(xiàn)階段土地收購儲備過程中擴(kuò)大融資最有效的渠道，其主要特點在于能夠從實際的資金需求出發(fā)，用金融產(chǎn)品來代替土地資源，通過金融保障機(jī)制為土地儲備提供可靠的資金保障。

（三）控制征收、收購和開發(fā)儲備過程中的資金

想要控制土地征收、收購、開發(fā)和儲備過程中的資金流出問題，就必須制定嚴(yán)格的規(guī)章制度來進(jìn)行約束。首先，要制定科學(xué)合理的土地征收、收購、開發(fā)和儲備中資金使用計劃，政府需對資金合理的進(jìn)行分配，分別按照短期、中期和長期的計劃執(zhí)行。根據(jù)計劃要求，招拍掛領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行研究進(jìn)而制定合理的收購儲備計劃，確保土地收購工作的順利開展，避免出現(xiàn)收購的土地和城市本身的發(fā)展需求不相適應(yīng)，從而造成資金流動不暢。例如，在財政收入充裕的地區(qū)，地方政府可以在收購地塊之前，邀請專業(yè)人士分別對此地塊的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行績效評價。通過這樣的方式，最大程度的降低市場風(fēng)險帶來的資金困境。其次，要核算好土地儲備和收購的成本，這是控制資金循環(huán)體系中資金流出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于土地收購的過程中必然會涉及到土地補(bǔ)償費和人員安置費、企業(yè)經(jīng)營建設(shè)費用、地面附著物補(bǔ)償、土地價格等，所以必須要提前確定好土地收購的補(bǔ)償價格，保證資金的良性循環(huán)。土地收購補(bǔ)償價格可分為收購價格和補(bǔ)償價格，土地收購價格指的是在特定的時間內(nèi)對原本土地的使用價值進(jìn)行市場價格的評估，然后應(yīng)考慮在土地收購計劃的影響之下，造成原有土地市場價格上升的問題。通常情況下，土地的市場價格往往都是由專業(yè)的地價評估機(jī)構(gòu)根據(jù)市場發(fā)展的實際情況評估出來的，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費、地面附著物補(bǔ)償費以及企業(yè)債務(wù)等都會在土地市場價格的評估范疇之中，上述費用一般是依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》予以嚴(yán)格執(zhí)行。

（四）提升資金管理能力

政府應(yīng)對資金管理方法不斷的進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步提升管理的質(zhì)量和水平。這就要求地方財政部門必須加強(qiáng)自身專業(yè)能力的學(xué)習(xí)，積極做好土地儲備資金籌集的相關(guān)工作，科學(xué)合理的制定計劃，堅持平臺化、智能化的財務(wù)管理辦法，建立土地收購儲備資金的信息化管理系統(tǒng)，及時監(jiān)控和調(diào)整資金籌集方案，提升資金使用效率。同時，土地收購儲備的財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)實際工作內(nèi)容，對土地收購儲備資金管理制度不斷的進(jìn)行修改和完善，以此來確保財務(wù)管理可以井然有序的開展下去。另外，財務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)與其他部門的溝通與協(xié)作，當(dāng)土地收購儲備機(jī)構(gòu)通過收購、收回、及征收等補(bǔ)償服務(wù)模式進(jìn)行土地前期開發(fā)工作時，財務(wù)部門需要做好與各個部門的銜接配合。對儲備資金嚴(yán)格實行封閉式管理，堅持專戶、?？?、專用，專項用于土地收購、儲備、前期的開發(fā)整理。

（五）做好土地儲備相關(guān)財務(wù)風(fēng)險控制工作

由于土地收購儲備過程中涉及資金額度巨大，其資金的籌集和應(yīng)用也包括諸多環(huán)節(jié)，再加上運行周期長、工作量大，所以會導(dǎo)致資金管理的過程中難免會遇到很多的附加風(fēng)險。鑒于此種問題的出現(xiàn)，土地收購管理機(jī)構(gòu)一是應(yīng)按照土地儲備管理要求，高度重視城市規(guī)劃工作，為落實重大開發(fā)項目，保障民生用地奠定堅實的基礎(chǔ)；二是應(yīng)結(jié)合土地收購儲備新政策的要求，制定系統(tǒng)科學(xué)的工作計劃，確保城市發(fā)展規(guī)模與土地規(guī)模相互適應(yīng)，以此來防止前期開發(fā)、整理、收回等環(huán)節(jié)發(fā)生問題，降低儲備資金的財務(wù)風(fēng)險。同時，應(yīng)進(jìn)一步完善風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，在市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的背景下，分析市場中影響經(jīng)濟(jì)的因素，嚴(yán)格把控項目用地審批，合理規(guī)劃土地，維護(hù)市場秩序穩(wěn)定，促進(jìn)城市健康發(fā)展。

結(jié)束語：總的來說，土地收購儲備制度是政府為促進(jìn)城市土地集約利用，優(yōu)化土地資源配置而出臺的一項新的制度。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)優(yōu)化，明確各方責(zé)任和義務(wù)，以建立權(quán)屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的土地交易體系。創(chuàng)新資源配置機(jī)制，健全法制，促進(jìn)土地要素自由和公平競爭，為市場主體公平的獲得土地創(chuàng)造良好環(huán)境，最終實現(xiàn)政府調(diào)控、市場運作、完善規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管、服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，需要有關(guān)部門管理人員加強(qiáng)對土地收購儲備資金利用效率的重視，并通過有效的舉措付諸實踐。