趙一凡 北京市方橋律師事務(wù)所

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村占比非常大，基層政府的法治建設(shè)是中國(guó)法治政府建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，華南理工大學(xué)法學(xué)院的夏正林教授曾做過(guò)一個(gè)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層政府面臨最大的問(wèn)題是政府該做哪些事，哪些事本不該由政府干，權(quán)力的邊界不清楚；哪些責(zé)任該由基層政府來(lái)承擔(dān)，哪些責(zé)任不該由基層政府來(lái)承擔(dān)，責(zé)任范圍不清，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是基層政府缺少法治思維，因此建立基層政府法治思維方式顯得極為迫切。

一、區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)合拓展概述

區(qū)域法律服務(wù)聯(lián)合拓展的主要內(nèi)容就是立足于這些本地律師已經(jīng)輻射和覆蓋的法律服務(wù)范圍，通過(guò)將高質(zhì)量、高水平的法律服務(wù)產(chǎn)品引入到基層法治治理過(guò)程中，直擊基層政府法治建設(shè)過(guò)程中的痛點(diǎn)，幫助行政機(jī)關(guān)建立依法行政的法治思維和工作方式，加速實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)全面納入法治軌道。

（一）區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要而產(chǎn)生

黨的十八大以來(lái)，黨中內(nèi)為全面依法治國(guó)作出一系列重大決策，黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記提出“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式”。2018年，中共中央組建全面依法治國(guó)委員會(huì)，各省、直轄市、自治區(qū)黨委也紛紛設(shè)立依法治省、治市、治區(qū)委員會(huì)。而在“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的依法治國(guó)新理念中，法治政府建設(shè)是尤為關(guān)鍵的一步。隨著政務(wù)公開(kāi)制度、村務(wù)公開(kāi)制度的日益推廣和完善，行政行為和村務(wù)管理逐漸陽(yáng)光和透明，如何規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政決策和行政行為、如何明確公權(quán)力的界線(xiàn)、約束公權(quán)力的行使、如何激發(fā)自治主體的積極性等問(wèn)題成為備受社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和基層治理的難點(diǎn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)和公權(quán)力行使單位的決策、實(shí)施提出了更高的要求---必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行并接受公眾監(jiān)督。在這一背景下，區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目是應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求而產(chǎn)生。

（二）區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目是時(shí)代背景下法律服務(wù)市場(chǎng)的需求

在全國(guó)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，在百姓訴訟、監(jiān)督、維權(quán)意識(shí)日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)情況下，我們所服務(wù)的行政單位對(duì)于法律服務(wù)有了新的需求。在長(zhǎng)期存在的“決定-服從”式的行政思維和“師傅帶徒弟”式的工作模式下，行政單位的工作人員普遍缺乏法治思維和理念，很難自發(fā)完成從行政思維向法治思維的轉(zhuǎn)變，必須要有專(zhuān)業(yè)法律指導(dǎo)，并且需要一個(gè)長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)過(guò)程，而面對(duì)接踵而至的工作任務(wù)，單憑行政單位自身的力量無(wú)法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部系統(tǒng)的法治轉(zhuǎn)變，這時(shí)就需要擁有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)來(lái)就某一項(xiàng)行政任務(wù)提供系統(tǒng)的法律服務(wù)，以保證該項(xiàng)任務(wù)從始至終嚴(yán)格依法進(jìn)行。

（三）區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目是律所自身成長(zhǎng)和發(fā)展的趨勢(shì)

我國(guó)律師法于1996年制訂，2017年最新修訂，長(zhǎng)期以來(lái)，律師從事的法律服務(wù)都是圍繞律師法規(guī)定的七大類(lèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行。而隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，以往簡(jiǎn)單的咨詢(xún)、法律意見(jiàn)和應(yīng)訴等被動(dòng)式法律服務(wù)已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足服務(wù)單位的需要，全面介入客戶(hù)業(yè)務(wù)、主動(dòng)挖掘客戶(hù)需求、為客戶(hù)提供系統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)是大勢(shì)所趨。在社會(huì)飛速發(fā)展和市場(chǎng)需求變化的背景下，如果一名律師、一個(gè)律所安于現(xiàn)狀、固步自封，在電子科技日益發(fā)達(dá)、低端法律市場(chǎng)智能化和律所服務(wù)地域限制模糊化的時(shí)代，會(huì)日益失去競(jìng)爭(zhēng)力而被最終市場(chǎng)淘汰。

（四）服務(wù)對(duì)象（潛在）的法律服務(wù)需求與本地律所發(fā)展的局限性決定了區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合拓展的必要性

以我所在的市郊為例，作為距離市區(qū)較遠(yuǎn)的東部遠(yuǎn)郊區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)市區(qū)較慢，并且由于地域原因帶有一定的封閉性，基層政府和自治組織的法治意識(shí)相對(duì)較弱，法治理念缺乏。隨著中央、本市政府近幾年大氣治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、違法建設(shè)拆除等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)治理文件出臺(tái)，基層政府和自治組織在完成這些專(zhuān)項(xiàng)治理行政任務(wù)的過(guò)程中暴露了諸多問(wèn)題；加之依法治黨、依法行政等法規(guī)政策的出臺(tái)，對(duì)黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理上也提出了新的法治要求。在黨中央、國(guó)務(wù)院加大建設(shè)法治政府力度的大背景下，黨委和行政單位對(duì)法律服務(wù)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了前所未有的高度，同時(shí)，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)治理工作亟需更多有體系的專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)，而與此行成對(duì)比的是本地法律服務(wù)市場(chǎng)的局限性。由于遠(yuǎn)在市郊，法律服務(wù)市場(chǎng)相對(duì)封閉，律師人數(shù)較少，市場(chǎng)的封閉性使得同行間的競(jìng)爭(zhēng)不那么激烈，卻也導(dǎo)致了行業(yè)發(fā)展的緩慢，多年來(lái)，律師提供的法律服務(wù)大多數(shù)處于被動(dòng)的接受咨詢(xún)、出具法律意見(jiàn)、被動(dòng)應(yīng)訴的“無(wú)事不登三寶殿”的階段，加之本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，吸引優(yōu)秀研發(fā)型人才的機(jī)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繁華的市區(qū)，使得本地區(qū)的律所基本不具備研發(fā)、提供專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)的水平。為了解決基層行政單位已有和潛在的專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)需求與本地律所發(fā)展的局限性這一矛盾，引入本領(lǐng)域研究能力強(qiáng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富且有較為成熟項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的律所進(jìn)行區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合拓展是最佳的解決方案。

二、區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合拓展工作的開(kāi)展以及取得的成效

（一）共同的法治理想和開(kāi)放共贏的心態(tài)是區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合拓展的基礎(chǔ)

區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)合拓展，意味著必須集合兩方或多方的力量，共同的法治理想和開(kāi)放共贏的心態(tài)是將力量聯(lián)合在一起的基礎(chǔ)。作為本地律所，由于服務(wù)水平和能力的限制，對(duì)于本區(qū)域的法律市場(chǎng)的需求很有可能“吃不動(dòng)”，而對(duì)于擁有專(zhuān)項(xiàng)成果的律所，由于資源、距離、路途等限制，也可能“吃不到”所有的市場(chǎng)。因此，借助本地律所的既有平臺(tái)和市場(chǎng)資源，去推廣專(zhuān)業(yè)律所的專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)成果和理念，才能滿(mǎn)足市場(chǎng)現(xiàn)存的法律服務(wù)需求以及挖掘潛在的市場(chǎng)。這需要各方的“舍得”：本地所要舍得將自己已有的市場(chǎng)資源拿出來(lái)給比自己更優(yōu)秀的律所發(fā)揮；而專(zhuān)業(yè)所要舍得將自己付出大量時(shí)間和成本研發(fā)的法律項(xiàng)目成果與同行分享—這些打破、分享的勇氣和決心，必須來(lái)源于高的視野、大的格局，來(lái)源于開(kāi)放共贏的心態(tài)和共同的法治理想。

（二）精誠(chéng)合作、眾志成城--合作各方在聯(lián)合拓展中的分工和作用

區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程也是各方合作的過(guò)程，為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，各方必須抓準(zhǔn)各自在項(xiàng)目中的地位，充分發(fā)揮各自的作用：

1.研發(fā)所作為專(zhuān)業(yè)所，在合作中發(fā)揮總攬全局的作用

在研發(fā)所與本地所的合作中，由于研發(fā)所已在合作項(xiàng)目中研發(fā)出了專(zhuān)項(xiàng)成果并取得了行之有效的實(shí)踐成果，因此，在合作初始即起到提綱契領(lǐng)的作用，在合作的全程更是起到總攬全局的作用，是雙方合作的靈魂。從合作前展示產(chǎn)品、爭(zhēng)取客戶(hù)委托開(kāi)始，研發(fā)所的合伙人會(huì)議主市和主任數(shù)次來(lái)到區(qū)里與書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)交流；至服務(wù)方案的制定、服務(wù)流程的把控，均由研發(fā)所提供全套成型方案并手把手指導(dǎo)本地律師進(jìn)行工作；在初步成果形成后，向客戶(hù)單位的領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作進(jìn)展、進(jìn)行項(xiàng)目說(shuō)明時(shí)，是由研發(fā)所專(zhuān)門(mén)律師提綱并負(fù)責(zé)根據(jù)客戶(hù)意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目成果進(jìn)行調(diào)整；在項(xiàng)目進(jìn)展遇到困難或本地律師工作遇有難題之時(shí)，研發(fā)所專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目律師隨時(shí)跟進(jìn)，提供解決方案。在一年的合作過(guò)程中，項(xiàng)目之所以能夠較為順利的推進(jìn)，研發(fā)所所在此中專(zhuān)業(yè)高效的工作與盡職盡責(zé)的付出是關(guān)鍵所在。

2.本地所作為本地所，在合作中起著不可或缺的溝通協(xié)調(diào)作用

如果把合作項(xiàng)目比喻成一個(gè)人體，專(zhuān)業(yè)所為合作提供的是骨架、肌肉并賦予靈魂，那么本地律所的作用是為他注入血液和營(yíng)養(yǎng)，讓他能夠自主行動(dòng)。作為本地所，首先要高度接受并認(rèn)同專(zhuān)業(yè)所的成果，并架起本地客戶(hù)與專(zhuān)業(yè)所的橋梁，促成合作。合作項(xiàng)目開(kāi)展后，本地所要配合專(zhuān)業(yè)所，下到鎮(zhèn)、村進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研并收集調(diào)研信息、形成調(diào)研報(bào)告，為專(zhuān)業(yè)所形成初步成果提供素材；在合作中，本地所要發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，為專(zhuān)業(yè)所及鎮(zhèn)、村提供通暢的溝通渠道，在鎮(zhèn)、村有需求時(shí)，要及時(shí)響應(yīng)需求，到場(chǎng)解決問(wèn)題，并將鎮(zhèn)、村的實(shí)際情況、現(xiàn)實(shí)需求及時(shí)傳遞給專(zhuān)業(yè)律所；在成果形成及調(diào)整的過(guò)程中，要根據(jù)地域服務(wù)經(jīng)驗(yàn)就專(zhuān)業(yè)所提供的法律服務(wù)產(chǎn)品提出與本地情況更為契合的意見(jiàn)。在法治村居項(xiàng)目中，我們本地律師幫助組織了每一個(gè)村的民主表決，從事前動(dòng)員會(huì)到下村戶(hù)對(duì)戶(hù)的村民思想工作，每一個(gè)進(jìn)展的取得也凝結(jié)著律師的汗水。所以，本地律師的勤勉付出也是項(xiàng)目得以推動(dòng)的重要保障。

（三）贈(zèng)人玫瑰、手有余香--各方在聯(lián)合拓展合作中的共同受益和提升

通過(guò)聯(lián)合拓展，專(zhuān)業(yè)所將業(yè)已成型的法律服務(wù)做到產(chǎn)品化和市場(chǎng)化，通過(guò)合作方式逐步開(kāi)拓了全國(guó)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)律所的長(zhǎng)足發(fā)展。

聯(lián)合拓展對(duì)于本地所的好處是不言而喻的---面對(duì)行政機(jī)關(guān)政府法律服務(wù)質(zhì)量需求的增長(zhǎng)，本地所的法律服務(wù)急需實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)的飛躍，區(qū)域法律服務(wù)聯(lián)合拓展毫無(wú)疑問(wèn)提供了這樣一個(gè)平臺(tái)。在聯(lián)合拓展的過(guò)程中，服務(wù)能力、服務(wù)水平、工作方式的提升還在次之，更為重要的是，視角的轉(zhuǎn)換相當(dāng)于打開(kāi)了一個(gè)新的市場(chǎng)，讓我們站在了更高的格局，用更廣闊的胸懷去思考作為一名政府法務(wù)服務(wù)律師的意義。

（四）政府法治進(jìn)程的加速--區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合拓展的直接受益者，百姓生活的安居幸福—區(qū)域法律服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合拓展的最終受益者

“豐年人樂(lè)業(yè)，隴上踏歌行”這句詩(shī)為我們描繪了百姓安居樂(lè)業(yè)，幸福生活的美好愿景，正如習(xí)近平總書(shū)記所言，建設(shè)法治政府的根本目的是造福人民。區(qū)域法律服務(wù)的聯(lián)合拓展規(guī)范了行政執(zhí)法，降低了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)，提高了行政機(jī)關(guān)的公信力，激發(fā)了基層自治組織的生機(jī)和活力---相較于推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程這一直接效果來(lái)講，項(xiàng)目對(duì)于法治社會(huì)建設(shè)和百姓安居樂(lè)業(yè)的深遠(yuǎn)影響才是終極意義。

結(jié)語(yǔ)：回顧律師制度恢復(fù)重建的40年，從“法律顧問(wèn)處”到“律師事務(wù)所”，從“國(guó)家法律工作者”到“為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，律師的定位在變，律師為行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)將隨著法治政府建設(shè)進(jìn)程而發(fā)生翻天覆地的變化，在這個(gè)過(guò)程中，我們要做的是以哲學(xué)家的思想、法律人的眼光、營(yíng)銷(xiāo)家的戰(zhàn)略，投入到國(guó)家法治建設(shè)浪潮之中，做滄海一粟，卻依舊熠熠生輝。