□ 青島 熊淑潔

（作者單位：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

威爾遜與古德諾提出政治與行政二分的原則。該原則本質(zhì)上是適應(yīng)西方資產(chǎn)階級代議制民主制度，在權(quán)力過度分散導(dǎo)致效率低下的前提下，提出在保持民主制前提下適度集權(quán)以提高行政效率。中國與傳統(tǒng)政治與行政二分的政治前提不同，采用議行合一的政治制度，政治與行政關(guān)系實際上表現(xiàn)為黨政關(guān)系，中國的政治與行政重合在發(fā)展過程中出現(xiàn)了以黨代政問題。如何超越傳統(tǒng)的政治與行政二分法，政治與行政二分法中國化，是構(gòu)建新型的黨政關(guān)系既適度分離又堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下二者協(xié)調(diào)模式，實現(xiàn)新型執(zhí)政黨建設(shè)，廉政建設(shè)，責(zé)任落實機(jī)制完善，獲得人民對于行政的高度參與感和認(rèn)同感等成就的重要問題。

一、關(guān)于傳統(tǒng)政治與行政二分觀點的論述

1.威爾遜的政治與行政二分理論。假如當(dāng)時的行政現(xiàn)狀——行政管理與非行政管理工作在各種不同的政府部門中，界限難以明確，被政治與憲法原則等插入，就會弄得混亂。為了不使政府部門被政治和憲法原則弄得混亂不堪，威爾遜提出政治與行政二分原則。關(guān)于政治與行政二分原則，威爾遜的經(jīng)典定義是“政治是在重大且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒?，而在另一方面，行政管理則是在個別和細(xì)微事項方面的活動?！薄半m則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)?！碑?dāng)然，雖然威爾遜說行政的獨立起源是因為在政治上高度集權(quán)的國家體制下，行政不能同樣集權(quán)，這有可能帶來民眾基于自身福利需要得不到滿足的革命，因此，行政以一種為公民提供良好的公共服務(wù)，為其謀福利的行政原則和方法獨立于政治。但他同時論述了政治與行政在代議制民主國家體制中的現(xiàn)實可能性。政治與行政二分并不單純適應(yīng)高度集權(quán)的國家，也不會損害民主。代議制民主體制國家中憲法所描述的自由原則并不存在于簡單的職能行動之中，憲法原則才是自由的原動力。行政管理的方法不論如何完善與自由，以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)，都是贗品式的自由，相反，無論行政管理的方法是否集權(quán)，只要憲法中起支配作用的原則是自由原則，那么民眾就不會為集權(quán)所困而享有自由民主。

2.古德諾的政治與行政二分原則。古德諾對于政治與行政二分的經(jīng)典定義是“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行?！惫诺轮Z同時提出，具有兩種國家機(jī)關(guān)，以表達(dá)國家意志為主要功能同時又控制國家意志執(zhí)行的立法機(jī)關(guān)和以執(zhí)行國家意志為主要功能又同時表達(dá)國家意志的具體細(xì)節(jié)。行政絕不僅僅是執(zhí)行，它大部分是執(zhí)行即行政功能，大部分獨立于政治，有時又會涉及國家意志的表達(dá)功能，即政治功能，也就是說政治與行政大部分意義上二分，但二者又會涉及彼此的功能，是需要協(xié)調(diào)的。

二、基于中國政治生態(tài)的政治與行政二分的中國化新定義

1.中國政治與行政關(guān)系即黨政關(guān)系的發(fā)展與現(xiàn)狀。當(dāng)前中國特色的黨領(lǐng)導(dǎo)政府的體制，在體制的頂端，黨政保持適度的距離和明確的分工，因此職能配置相對較為合理，而到中層，盡管形式上黨政職能分工明確，但是實際上黨政關(guān)系往往因為工作重心的一致性而出現(xiàn)職能中度的重疊和交叉，導(dǎo)致職能關(guān)系不順。 而在基層政府，黨政關(guān)系實際上已經(jīng)高度重疊交叉，不僅職能交叉而且組織關(guān)系交叉。

從建國以來到現(xiàn)在進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，我國黨政關(guān)系雖然在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了適度地黨政分離，但顯然政治與行政二分這個任務(wù)在中國任重而道遠(yuǎn)。

2.黨政合一的經(jīng)驗教訓(xùn)。建國初期，我國國家機(jī)構(gòu)總體上處于初創(chuàng)階段，沿用革命戰(zhàn)爭時期黨和政權(quán)的關(guān)系，施行黨委集權(quán)，對國家機(jī)構(gòu)實行一元化領(lǐng)導(dǎo)。中共中央先后發(fā)出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》、《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨組織的決定》、《關(guān)于省級以上黨委建立農(nóng)村工作委員會的指示》、《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》等指示，規(guī)定在中央人民政府和一切國家機(jī)關(guān)均成立黨的委員會，黨組必須執(zhí)行黨中央一切有關(guān)政府工作的決定。政府工作按照工作性質(zhì)劃分后由同級黨委分工負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，各級黨組織設(shè)立與政府職能部門相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)。法律系統(tǒng)也受到黨內(nèi)審批。干部的選拔、調(diào)配、考核、任免均由各級黨委負(fù)責(zé)。

建國初期實行的黨政高度合一模式為黨政關(guān)系處理提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。從中央到基層黨組織對應(yīng)著各層級政府部門，各級黨組織又設(shè)立與政府職能部門相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，而行政機(jī)構(gòu)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么政策的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)就會都由黨組織擁有，政府組織可能存在形式主義問題。也就是說，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置。機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，官員也出現(xiàn)冗余現(xiàn)象，會造成部分機(jī)構(gòu)及其官員效率低下，官僚主義現(xiàn)象。

建國初期，黨對政法系統(tǒng)實行黨內(nèi)審批制度。重要案件的判刑尤其是死刑均經(jīng)過黨組織審批。由某級黨組織書記決策司法，一方面極大可能并不具備相關(guān)法律知識以及公正司法的能力。而且由于無產(chǎn)階級政黨的意識形態(tài)問題和建國初期階級斗爭受到重視的特殊情況，可能造成基于意識形態(tài)錯誤判定上的冤假錯案。如著名的文藝界“胡風(fēng)反革命集團(tuán)”案，諸多文藝界學(xué)者受到黨審批司法，以意識形態(tài)作為司法重要標(biāo)準(zhǔn)而不是完善的法律體系的影響，從而被錯誤判定意識形態(tài)造成冤假錯案。這不利于我國社會主義民主法制的建立與完善，建立科學(xué)、完善的現(xiàn)代化法律體系。

三、政治與行政二分法的中國化借鑒價值

1.踐行司法獨立原則。按照古德諾的論述，司法機(jī)構(gòu)是重要的國家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即以行政功能為主的機(jī)構(gòu)。借鑒建國初期政法系統(tǒng)黨內(nèi)審批制度造成部分冤假錯案現(xiàn)象，應(yīng)該實行司法獨立原則。當(dāng)然，不能生搬硬套西方的司法獨立，西方的司法獨立是基于嚴(yán)格的三權(quán)分立原則上的，司法的獨立也是為了更好地實現(xiàn)司法權(quán)對于立法權(quán)、行政權(quán)的制衡。中國憲法中沒有明確提出三權(quán)分立原則，而是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。所謂司法獨立，應(yīng)當(dāng)是在實際司法過程中盡可能排除黨的直接領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)對司法的干預(yù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能通過實際審批實現(xiàn)，而是將黨的意志通過法定程序上升為國家意志進(jìn)而轉(zhuǎn)化為法律后，依法司法。

2.改善地方黨委書記兼任行政單位首長的現(xiàn)象。許多地方政治體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的升遷軌跡重合，黨委“二把手”常常是行政“一把手”，由于黨領(lǐng)導(dǎo)行政，黨委成員多是行政領(lǐng)導(dǎo)。通常行政人員大多數(shù)都是黨員，這本身就有利于黨的意志間接影響行政，使行政執(zhí)行過程中不偏離方針、路線等，不必要通過官僚體系重合實現(xiàn)黨對行政的領(lǐng)導(dǎo)，也就是說行政領(lǐng)導(dǎo)本身可以是黨員，但最好不要擔(dān)任黨的高級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因此，可以適度使黨的官員和行政系統(tǒng)的官員分工，黨的官僚體系和行政官僚體系不要重合，二者各自享有各自的職權(quán)，黨的官員負(fù)責(zé)“重大且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒印?，國家大政方針的制定，基層黨組織則負(fù)責(zé)總的方針政策的地方化解讀，保障對于黨而言最重要的政治路線、思想路線、組織路線不出現(xiàn)偏離；行政官員則負(fù)責(zé)選拔具有專業(yè)化技能的官員執(zhí)行國家意志，對于行政機(jī)構(gòu)而言最重要的是依法、科學(xué)行政以提高公共服務(wù)的效率和效果。黨和行政機(jī)構(gòu)的根本目的既然不相同，那么就不應(yīng)該因為兩種官僚體系的混合使兩種職能混合，從而影響兩種職能的科學(xué)化。為了不使行政部門在執(zhí)行國家意志的過程中出現(xiàn)曲解或是黨難以實現(xiàn)對行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，可以建立一種專門的溝通機(jī)制，這種溝通機(jī)制可以是黨設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政部門的決策執(zhí)行過程，而不一定要通過黨的官員直接參與行政。行政部門在決策執(zhí)行過程中實行行政首長負(fù)責(zé)制，即使得行政部門在其職權(quán)范圍內(nèi)做主，不要由地方黨委的最高領(lǐng)導(dǎo)者直接掌握某些重大事項的最后決定權(quán)，由行政系統(tǒng)走合法程序得出相關(guān)執(zhí)行中的決策，由于必然要發(fā)揮黨統(tǒng)籌全局的作用，可以使行政首長接受黨監(jiān)督部門的監(jiān)督制約即問責(zé)。

3.正確解讀對黨管干部原則。并不是黨管干部原則出現(xiàn)問題，而在于高級領(lǐng)導(dǎo)如何理解黨管干部。所謂的黨管干部應(yīng)該是在黨對行政部門政治思想組織領(lǐng)導(dǎo)下，對干部隊伍的純潔性、高效性做出管理，一旦干部隊伍出現(xiàn)問題，能夠做出監(jiān)督和及時反應(yīng)。但是在現(xiàn)行行政實踐過程中，黨管干部理解存在誤差，我國行政系統(tǒng)中的政務(wù)性官員由于黨管干部原則由黨提名任命，一旦黨的干部隊伍作風(fēng)建設(shè)出現(xiàn)問題，提名任命制度就出現(xiàn)了風(fēng)險。某地方黨委書記本身可以說是地方實際意義上的最高領(lǐng)導(dǎo)，又提名任命了“親信”，表面集體領(lǐng)導(dǎo)，實則“一言堂”。我認(rèn)為黨管干部可以通過黨對干部資格的合理性審查，而不應(yīng)該是高級政務(wù)官由黨委提名。

4.公眾輿論監(jiān)督黨政關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)行政，那么極有可能出現(xiàn)個別黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)問題，由于黨委的權(quán)力依然較大，隨時可能侵犯這種黨政分工。權(quán)力的分權(quán)與制約可能會防止這種破壞，但是分權(quán)又會導(dǎo)致黨的政治建設(shè)出現(xiàn)低效、偏離等問題，分權(quán)本身在中國也不具備歷史淵源和借鑒經(jīng)驗。因此，可以使公眾輿論成為一種制衡機(jī)制，在黨的內(nèi)部專門設(shè)立一種擁有較大權(quán)力的，權(quán)力來源于公眾輿論（公眾輿論需要被法律和政治環(huán)境賦予一種可控制范圍內(nèi)的較大程度的自由）的制約機(jī)構(gòu)，既然這種權(quán)力來源于人民，那么這種機(jī)構(gòu)就具有了法定意義上的對黨的監(jiān)督和制約權(quán)力。這種機(jī)構(gòu)的官員最好由高級專業(yè)人才構(gòu)成既需要對黨的方針、路線等具有相對科學(xué)的研究，又不擔(dān)任黨內(nèi)的高級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是一種類似于專家、智庫性角色，具有較高的公眾輿論價值甄別能力，根據(jù)公眾輿論的反饋，對黨的權(quán)力做出監(jiān)督和制約。