顏德如 張樹吉

摘? 要： 組織化為政府推進(jìn)城市社區(qū)服務(wù)供給提供了持久動力。政策工具與組織協(xié)作是共塑組織化的重要因素，經(jīng)資源輸送聯(lián)接以制度化形式嵌入公共政策中。在政策工具理論基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政策工具維度與組織協(xié)作維度的分析框架，以1989年至2019年我國城市社區(qū)服務(wù)的117份政策文本為研究對象。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，二者的協(xié)同關(guān)系表現(xiàn)為相互依存的共生關(guān)系。通過資源俘獲行為、工具校驗機制與服務(wù)累積效應(yīng)共塑了協(xié)同關(guān)系的生成機理，及資源交換與資源分配、組織協(xié)作重心下移與組織協(xié)作橫向擴散共塑了協(xié)同關(guān)系的生成路徑，其共同推動組織化過程導(dǎo)向漸進(jìn)組織化。在此過程中，政府推動組織化的治理策略傾向以強制管控為保障，偏好向上收攏控制權(quán);以資源供給為杠桿，偏好運用行政資源提取社會資源。

關(guān)鍵詞： 政策工具;組織協(xié)作;組織化;城市社區(qū)服務(wù)

中圖分類號： D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-083-（15）

組織化是一項關(guān)注個人與集體、社會與國家以組織形式開展社會治理與公共服務(wù)活動的經(jīng)典議題，多應(yīng)用在志愿服務(wù)發(fā)展[1]、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[2]與政黨執(zhí)政[3]等研究領(lǐng)域，以組織整合破解現(xiàn)代社會中的組織分化現(xiàn)象。組織化的意涵指事務(wù)朝向空間、時間上或功能上的有序結(jié)構(gòu)的演化過程，是組織“被組織化”與“自組織化”的有機統(tǒng)一[4]。具體來看，在過程演化中組織化實現(xiàn)了由非組織到組織、由組織程度低到組織程度高及在相同組織層次上由簡單到復(fù)雜的連續(xù)[5];在結(jié)果導(dǎo)向上組織化達(dá)成了“秩序與自由”共生中權(quán)威組織、自主組織及單位組織的均衡發(fā)展[6]。受社會重心下移的影響，組織化拓展到基層社會治理創(chuàng)新領(lǐng)域中[7]，在統(tǒng)一組織資源輸送與多元組織協(xié)作的運行過程中，聚焦提升城市社區(qū)服務(wù)供給的效率。

在組織化過程中，資源依賴是維系不同組織協(xié)作的紐帶。聚焦到城市社區(qū)服務(wù)，政府與多元組織協(xié)作的資源依賴關(guān)系具體表現(xiàn)為，即政府依托行政資源供給塑造多元組織發(fā)展，而多元組織在獲取行政資源之后，則將部分資源用于組織內(nèi)部消耗，部分資源轉(zhuǎn)化為社會資源與專業(yè)資源。事實上，政府主導(dǎo)的這種資源依賴關(guān)系，是借助政策工具進(jìn)行調(diào)節(jié)與分配資源。自城市社區(qū)服務(wù)項目化運作以來，各級政府以“服務(wù)外包”“公益創(chuàng)投”“購買服務(wù)”等工具形式，不斷強化對這種資源依賴關(guān)系的控制，進(jìn)而主導(dǎo)組織化運行過程?？梢姡诔鞘猩鐓^(qū)服務(wù)中，政策工具及其塑造的組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系是影響服務(wù)供給組織化過程的重要內(nèi)容。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

在城市社區(qū)服務(wù)中，組織化過程是指基層政府及其上級政府協(xié)同聯(lián)動，借助一定的政策工具形式調(diào)動轄區(qū)單位、社會組織、社區(qū)自治組織及社區(qū)居民等主體有組織、有秩序地供給居民服務(wù)的組織動員過程。長期以來，我國城市社區(qū)服務(wù)的組織化過程是以社會管理體制為線索變動與延展的。在“全能型國家”的單位制時期，組織化過程是依托單位組織調(diào)節(jié)組織資源分配與交換，形成依賴型的動員關(guān)系[8]。在單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制過程中，城市社區(qū)服務(wù)的組織化過程保留了以民生建設(shè)為起點，寓管理于服務(wù)的動員慣性[9]，形成了一種均衡有序的組織資源輸送與多元組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系。對此，已有研究各有偏重：其一，聚焦組織資源輸送推動組織化過程的能動性，關(guān)注組織資源輸送的工具形態(tài)與機理。理論反思指出，資源是制度與行為的基礎(chǔ)，資源要在循環(huán)中實現(xiàn)增值，通過服務(wù)換服務(wù)、服務(wù)換資源[10]。這種資源表現(xiàn)，要求政府圍繞信息、財政、設(shè)施配套支撐形成有效的資源整合[11]，進(jìn)而為社會組織創(chuàng)造開發(fā)資源存量和尋求資源增量的空間[12]。在資源支撐組織化過程中，政府多以固定比例投入、策略性投入與計劃性統(tǒng)籌形式等財政手段推進(jìn)[13]。其二，聚焦多元組織協(xié)作撬動組織化過程的實踐機制。經(jīng)驗分析指出，在城市社區(qū)服務(wù)中，政府組織、市場組織和非政府組織建立了一種相互協(xié)調(diào)、配合和互補的關(guān)系[14]。在維系協(xié)作關(guān)系過程中，政府應(yīng)對特定的社區(qū)治理問題進(jìn)行公共干預(yù)，社區(qū)應(yīng)關(guān)注居民服務(wù)需求，社會組織要強化提供服務(wù)的載體作用，社工則應(yīng)發(fā)揮專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)[15]，從而推動多元組織發(fā)展、強化各類組織之間的合作機制，建立多元的自組織運作渠道[16]。

上述分析可知，已有研究證實了“資源輸送”與“多元組織協(xié)作”是推進(jìn)城市社區(qū)服務(wù)組織化過程的核心要素。二者追蹤了動態(tài)過程中的公共組織行為，微觀運行機制與實踐成效。但由于缺失了刻畫組織資源輸送與多元組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系，無法從整體上揭示二者推動組織化的共時性協(xié)同邏輯。組織嵌入環(huán)境的權(quán)變性表明，“組織必須定義（和重新定義）其目標(biāo)……從環(huán)境中獲取資源和向環(huán)境發(fā)送產(chǎn)品與服務(wù)……做好協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系的工作”[17]。經(jīng)驗事實表明，我國城市社區(qū)服務(wù)中的諸多公共組織均以引導(dǎo)公眾參與，激發(fā)公共理性與培育公共精神為供給服務(wù)的價值導(dǎo)向，這區(qū)別于組織自身的發(fā)展目標(biāo)。為此，政府在推動組織化過程中要積極調(diào)動政策工具，調(diào)節(jié)組織資源輸送與多元組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系，引導(dǎo)公共組織持續(xù)填補政府職能轉(zhuǎn)變留置下的公共服務(wù)職能空缺。那么，在城市社區(qū)服務(wù)中，推動服務(wù)供給組織化過程中政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系表現(xiàn)如何？其生成機理以及生成路徑怎樣？呈現(xiàn)出何種協(xié)同導(dǎo)向？本文通過對上述問題的探究，以豐富服務(wù)供給中政府開展組織化動員的理論認(rèn)識。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

1.理論基礎(chǔ)

在組織資源輸送與多元組織協(xié)作的過程中，政策工具理論明確了二者間的內(nèi)在聯(lián)系，將組織資源源自何處、何以塑造各組織發(fā)展及推動何種程度的多元組織協(xié)作等進(jìn)行了有機統(tǒng)一。從理論概念上來看，“政策工具（policy tool）”，亦稱為“治理工具、政府工具”，指“公共行政的工具，是一種調(diào)動集體行動用以解決公共問題可辨識的方法”[18]。在推動組織化過程中，政策工具具有共同“可辨識”的特征，能夠“建構(gòu)”制度化的行動，且建構(gòu)的行動指向回應(yīng)“公共問題”的集體行動[19]。在此意義上，政策工具具備強化社會分工體系中多元組織間的協(xié)作，達(dá)成集體行動的功能。細(xì)化來看，政策工具將一類物品或行為與其傳送媒介、參與提供物品、服務(wù)或行為的組織通過一系列正式或非正式的規(guī)則進(jìn)行了限制[20]。這要求政策工具要匹配適應(yīng)于多元組織協(xié)作的組織資源輸送形式，不斷運用財政投入塑造組織資源輸送的層次性。為此，政府選擇政策工具，除了受觀念、機構(gòu)、利益、個人與環(huán)境共同影響工具選擇外[21]，強制性或管制性工具與“較為軟性”的工具結(jié)構(gòu)設(shè)計更應(yīng)趨于合理，推動行為體與利益集團(tuán)間的關(guān)系朝向志愿參與的方向改變[22]。因而，政策工具策略性地將組織資源輸送與多元組織協(xié)作的“依存性”進(jìn)行制度化，并在二者相互依賴的關(guān)系中嵌入公共理性，以均衡資源支撐與組織自主發(fā)展。

在統(tǒng)一組織資源輸送與多元組織協(xié)作的有機關(guān)系的過程中，經(jīng)典的政策工具分類法實現(xiàn)了類型化，形成了工具組合間的混合成效。洛威區(qū)分了在執(zhí)行空間與作用對象間的強制程度，提出“分配政策、法規(guī)政策、機構(gòu)政策、再分配政策”四種工具類型[23]。而麥克唐奈、埃爾默圍繞政府行為理論與決策者模式，提出任務(wù)授權(quán)、誘導(dǎo)、能力建設(shè)與系統(tǒng)變革四種通用的概念政策工具[24]。施耐德、英格拉姆從決策與行動關(guān)系的行為假設(shè)出發(fā)，提出了“授權(quán)，激勵，能力建設(shè)，象征性和刺激性，以及學(xué)習(xí)型”五種工具[25]。不同政策工具的分類混合，既構(gòu)成了政策工具箱，又將“信息節(jié)點、財政資金、強制權(quán)威、組織機構(gòu)”等要素的作用關(guān)系均衡化[26]。在政策執(zhí)行過程中，工具組合一方面將政府的資金，規(guī)則和權(quán)力等資源用于實現(xiàn)政治目標(biāo)，影響個人和機構(gòu)的行為[27]，轉(zhuǎn)化為符合政府治理目標(biāo)的可控性行為;另一方面將政府嵌入政策工具中的某些策略轉(zhuǎn)變?yōu)闊o需等待某個特定的行為，實現(xiàn)根本不直接接觸行為的考察[28]。上述分析可知，政策工具圈定了組織資源輸送與多元組織協(xié)作演化過程中“依存性”的均衡點：第一，政策工具跨越了具體服務(wù)供給場景的限制，規(guī)范了組織資源輸送與多元組織協(xié)作共同作用下的組織化邏輯;第二，政策工具箱是一種制度化了的組織資源輸送的工具組合，既細(xì)化了不同財政投入塑造組織協(xié)作的程度，又兼顧了不同財政投入影響組織協(xié)作的差異化層次;第三，政策工具實現(xiàn)了組織資源輸送與多元組織協(xié)作的協(xié)同演化的共時性考察?；谡吖ぞ叩奶匦?，從組織化過程出發(fā)，本文構(gòu)建了政策工具與組織協(xié)作的雙重分析維度。

2.分析框架

基于文獻(xiàn)回顧與政策工具理論回溯，本文構(gòu)建了“政策工具維度”與“組織協(xié)作維度”的分析框架。具體維度及其內(nèi)容如下：

（1）政策工具維度

在城市社區(qū)服務(wù)中，組織化過程中的政策工具維度，指政府通過不同工具調(diào)節(jié)資源輸送，以支持供給城市社區(qū)服務(wù)的各類組織發(fā)展，進(jìn)而塑造集體行動的調(diào)和程度。借鑒麥克唐奈、埃爾默的政策工具分類法，并結(jié)合我國城市社區(qū)發(fā)展的實踐經(jīng)驗，本文提出城市社區(qū)服務(wù)中組織化過程的政策工具維度，即強制型工具、激勵型工具及能力建設(shè)型工具①。具體工具如下：

第一，強制型工具。強制型工具，指政府吸納多元組織供給城市社區(qū)服務(wù)過程中限制、制約組織接受政府資源輸送，進(jìn)而激發(fā)組織能動作用的程度。強制型工具調(diào)節(jié)的組織資源輸送反映出政府財政投入支持多元組織發(fā)展的條件性、要求及管控的程度最為嚴(yán)格，其實質(zhì)為看守式的組織動員。在政策工具維度匯總表1中，“登記”“監(jiān)督管理”“備案”“行業(yè)自律”等是強制型工具的具體形式，反映了對組織資源輸送的不同管控程度。

第二，激勵型工具。激勵型工具，意指政府引導(dǎo)、倡導(dǎo)社會力量在供給城市社區(qū)服務(wù)過程中，激發(fā)組織自主性與能動性，積極爭取政府資源輸送的程度。這種工具調(diào)節(jié)下的資源輸送，揭示了政府財政投入支持多元組織的條件、要求及管控的程度較為寬松，本質(zhì)上為積極式的組織動員。在政策工具維度匯總表1中，“鼓勵”“引導(dǎo)”“扶持”“獎勵”等是激勵型工具的具體形式，表現(xiàn)了對組織資源輸送的不同倡導(dǎo)程度。

第三，能力建設(shè)型工具。能力建設(shè)型工具，指政府為增強多元組織持續(xù)供給城市社區(qū)服務(wù)的自主能力，體現(xiàn)為劃撥資金、人力及物質(zhì)等資源輸送的程度。這種工具調(diào)動的資源輸送，闡釋了政府財政投入支持多元組織的條件、要求及管控的程度較為開放，實質(zhì)上是主動式的組織動員。在政策工具維度匯總表1中，“購買”“培育”“資助”“教育培訓(xùn)”等是能力建設(shè)型工具的具體形式，表現(xiàn)出對組織資源輸送的不同幫扶程度。

（2）組織協(xié)作維度

在城市社區(qū)服務(wù)中，組織化過程中的組織協(xié)作維度，指政府通過政策工具，塑造不同專業(yè)化能力、獨立性及合法性的組織或個體，共同供給城市社區(qū)服務(wù)形成的協(xié)作互動程度。根據(jù)已有研究，組織發(fā)展資源、自主性與獨立性、合法性及專業(yè)化、社會化能力等要素塑造了與政府互動的不同協(xié)作類型，并作為劃分何種組織協(xié)作類型的參照標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，本文將組織協(xié)作維度分為“政府與自主型組織、政府與官辦型組織、政府與依附型組織及政府與社區(qū)居民”等四種協(xié)作類型。從政府與社會的關(guān)系出發(fā)，以官辦型組織為代表的體制內(nèi)組織，與以自主型組織、依附型組織及社區(qū)居民為代表的體制外組織或個人，疊加在組織化過程中且影響組織協(xié)作的范圍與規(guī)模。具體形式如下：

第一，政府與自主型組織協(xié)作。自主型組織，指以組織自主決定權(quán)為基礎(chǔ)，在制定組織發(fā)展規(guī)劃、吸納組織發(fā)展資源過程中擁有自主性，能夠弱化政府行政干預(yù)的組織群體。其積累了一定存量的社會資本，且具有能夠被政府或社會廣泛認(rèn)可的組織合法性。政府與自主型組織協(xié)作，是以尊重彼此價值訴求、組織意志與身份平等為出發(fā)點，旨在服務(wù)供給過程中合作共贏，維系一種持續(xù)伙伴關(guān)系的互動形式。該種協(xié)作類型關(guān)聯(lián)了眾多體制外的社會力量，協(xié)作過程中須充分尊重對方組織的自主性。由于自主型組織在組織發(fā)展資源上較少地依賴政府，其協(xié)作意愿與偏好并不強烈。二者協(xié)作需要恰當(dāng)?shù)钠鯔C與共識進(jìn)行撬動，所需的動員成本更高。這類協(xié)作推動組織化水平處于低水平狀態(tài)。其典型組織是科技類、慈善類及服務(wù)類社會組織、駐區(qū)單位等。

第二，政府與官辦型組織協(xié)作。官辦型組織，是指在組織運行過程中，組織依托國家行政體制賦權(quán)的合法性資源與行政化網(wǎng)絡(luò)動員[29]，在組織結(jié)構(gòu)上由政府授權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)兼任、在組織人事保障上由政府財政預(yù)算劃撥[30]的具有官方色彩的群團(tuán)或社團(tuán)組織。政府與官辦型組織協(xié)作，是一種兼具組織設(shè)置科層化、組織公共性淡化、指令性動員等特質(zhì)，服務(wù)于行政目標(biāo)導(dǎo)向的互動形式。諸如以工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)為代表的群眾組織及以殘聯(lián)、文聯(lián)、科協(xié)為代表的社會團(tuán)體是其常見的組織形式[31]。

第三，政府與依附型組織協(xié)作。依附理論是指在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，發(fā)展中國家以接受剝削與壓迫，換取強中心國家的優(yōu)勢要素供給[32]的經(jīng)驗認(rèn)識。依附型組織，表明依附關(guān)系存在于一方失去組織自主性，換取另一方資源供給的組織群體。在政社互動關(guān)系中，強國家憑借權(quán)力對社會力量構(gòu)成了限制[33]，后者的生存與發(fā)展資源被控制在其他組織手中，且又不能通過其他途徑獲取[34]，漸漸形成了依附式發(fā)展。由此，政府與依附型組織協(xié)作，指社會組織或者個體以犧牲自主生存與運行為代價，或被動或主動地接納政府嵌入行政意志，進(jìn)而換取政府的行政資源和賦權(quán)支持的互動形式。典型代表是各類社區(qū)社會組織等。

第四，政府與社區(qū)居民協(xié)作。政府與社區(qū)居民協(xié)作，旨在圍繞居民切身關(guān)注的真實服務(wù)需求，政府通過供給精準(zhǔn)化服務(wù)，在爭取居民配合、參與過程中建立的互動形式。社區(qū)居民參與是政府推動組織化，進(jìn)而供給城市社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)要求，實現(xiàn)了真正意義上直接的動員社會。

三、 研究方法與工具

1.研究方法

內(nèi)容分析法的分析對象是系統(tǒng)化的文本材料等，且通過頻數(shù)統(tǒng)計與關(guān)鍵內(nèi)容解構(gòu)，借助連續(xù)的“研究問題、內(nèi)容與分析建構(gòu)”的方法論[35]，實現(xiàn)了對文本內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化。城市社區(qū)服務(wù)政策中的政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系分析，需要借助內(nèi)容分析挖掘隱匿在制度化政策文本的結(jié)構(gòu)關(guān)系，進(jìn)而厘清二者演化過程中的協(xié)同變動邏輯。

2.數(shù)據(jù)來源

本文以“北大法寶”為政策文件的收集平臺。選取中央政府及職能部委在1989～2019年期間發(fā)布的政策文件為分析文本。在具體操作上，以“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行“標(biāo)題、全文”交叉檢索，并按照“相關(guān)性、政策類型、政策發(fā)布部門及政策發(fā)布時間”篩選中央政府及部委發(fā)布的綱要、規(guī)劃、通知、決議決定、意見、條例及辦法等政策文件，共計收集117份。詳見表1：

3.研究工具與數(shù)值測量

對于政策工具維度的測量，首先，進(jìn)行分詞操作。運用Rost Nat 4.6詞頻分析軟件對全部的117份政策文件內(nèi)容進(jìn)行“分詞-詞頻分析”。在剔除虛詞、連詞的基礎(chǔ)上，選取有實質(zhì)意義的“動詞、名詞、動名詞組”的高頻詞，作為概念類屬歸類的核心詞，編入詞庫。其次，篩查同類屬概念詞。進(jìn)一步借助“上位詞與下位詞”的語義邏輯關(guān)系，確定測量各工具類型的核心概念詞。在核心概念詞詞譜關(guān)系的處理上，依據(jù)概念的內(nèi)涵與外延，確保核心概念詞的詞義并列抑或互斥，避免概念交叉。最后，運用概念詞計數(shù)。運用Nvivo12.0質(zhì)性分析軟件的“查詢向?qū)А惫δ軝z索政策工具維度匯總表中的核心概念詞（即子類型）;同時結(jié)合政策語境，以是否符合推動社區(qū)服務(wù)供給的組織化過程為判斷標(biāo)準(zhǔn)，累計參考點數(shù)量。值得注意的是，核心概念詞同時也是具體化了的政策工具形式。最終得出我國城市社區(qū)服務(wù)中政策工具維度匯總表2，如下：

對于組織協(xié)作維度的測量，首先，進(jìn)行組織分類。在預(yù)覽全部政策文件的基礎(chǔ)上，根據(jù)組織協(xié)作的定義與原理將涉及的各類組織或個體進(jìn)行區(qū)分、歸類②。其次，補充句子要素。針對政策文本中出現(xiàn)的省略指代主體造成句子成分殘缺的現(xiàn)象，采用語句要素補齊法，將復(fù)雜的長句分割為較短的主題單位或片段，實現(xiàn)主題間共享的話語重復(fù)再現(xiàn)[36]。最后，對模糊性表達(dá)作清晰化處理。諸如“……動員社會力量參與……”“……鼓勵/引導(dǎo)志愿隊伍……”等組織或個人指代不清晰的不計數(shù);“……發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會等社會團(tuán)體……”等在同一句話中多次出現(xiàn)的同類組織，在計入一次的基礎(chǔ)上，進(jìn)行手工加總計數(shù);“……積極引導(dǎo)各類社會組織和各類志愿者參與……支持工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)及殘聯(lián)、老齡協(xié)會、計劃生育協(xié)會、社區(qū)體育指導(dǎo)員協(xié)會、慈善協(xié)會等群眾組織……”，對于不同類的組織進(jìn)行逐個計數(shù)，且手工加總。最終得出城市社區(qū)服務(wù)中組織協(xié)作維度匯總表3，如下：

4.相關(guān)性檢驗

此處運用皮爾森相關(guān)系數(shù)（Pearson Correlation Coefficient）檢驗組織化過程中政策工具維度與組織協(xié)作維度二者間協(xié)同演化的相關(guān)性。在具體操作中，選取推動組織化水平最低與最高的兩組極端值，即政策工具維度中最低的強制型工具，最高的能力建設(shè)型工具;組織協(xié)作維度中最低的“政府與自主型組織協(xié)作”，最高的“政府與社區(qū)居民協(xié)作”。根據(jù)皮爾森相關(guān)系數(shù)閾值范圍與相關(guān)度范圍規(guī)定[37]，當(dāng)相關(guān)性記作R時，R強制型工具和政府與自主型組織協(xié)作=0.859**，0.8

四、結(jié)果描述分析

1.我國城市社區(qū)服務(wù)政策的階段劃分

結(jié)合我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的重大政策文件、實務(wù)界的經(jīng)驗創(chuàng)新與理論界的概念化拓展等，本文將我國城市社區(qū)服務(wù)政策發(fā)展過程劃分為四個階段，具體如下：

第一，局部萌發(fā)階段（1989～1995年）。政策總量極少，僅為13份，約占總體的11%。圖1顯示，該階段變化幅度較小且處于低增長水平。國家政策議題定位在“全國民政工作經(jīng)驗推廣”與“社區(qū)服務(wù)業(yè)試行”的局部性發(fā)展，且國家萌發(fā)了制度化規(guī)范社區(qū)服務(wù)發(fā)展的理念。從1989年起，本階段內(nèi)的代表性政策，確立了城市社區(qū)服務(wù)正式由各地自發(fā)組織探索，轉(zhuǎn)向政策性引導(dǎo)、制度化學(xué)習(xí)及屬地化創(chuàng)新的制度安排。

第二，穩(wěn)步推進(jìn)階段（1996～2003年）。政策數(shù)量有所增加，達(dá)到24份，約占比20.5%。圖1顯示，變化幅度增大且增長速度較快。本階段內(nèi)城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展出現(xiàn)了拐點：一是社區(qū)服務(wù)政策的制定主體，由單一部門主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同;二是社區(qū)服務(wù)議題橫向拓寬，全口徑覆蓋趨勢鮮明，涉及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)老年福利計劃、社區(qū)就業(yè)工作及社區(qū)殘疾人工作等。其中，《全國社區(qū)建設(shè)示范城基本標(biāo)準(zhǔn)》（2000年）奠定了社區(qū)服務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化、持續(xù)化基調(diào)。

第三，優(yōu)化發(fā)展階段（2004～2009年）。政策總量達(dá)23份，約占比19.7%。圖1顯示，變化幅度平穩(wěn)且增長速度穩(wěn)中有進(jìn)。城市社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)了結(jié)構(gòu)優(yōu)化與多元整合發(fā)展的跡象：其一，國家逐步優(yōu)化了社區(qū)服務(wù)體系的內(nèi)部要素關(guān)系及其運行機理。其二，系統(tǒng)化調(diào)和了社區(qū)服務(wù)運行中“供給方式、供給結(jié)構(gòu)與供給內(nèi)容”的有機關(guān)系。其中，《國務(wù)院關(guān)于加強和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（2006年）明確了“多主體參與、社會化聯(lián)絡(luò)與分類指導(dǎo)”的價值轉(zhuǎn)向。同期，城市社區(qū)服務(wù)孕育了新的增長點，首次倡導(dǎo)政府購買社會服務(wù)（2007年），鼓勵社區(qū)志愿服務(wù)（2008年）。

3.整體上政策工具維度與組織協(xié)作維度的協(xié)同演化

圖2顯示，組織協(xié)作維度在整體上維持在一個穩(wěn)定的“政府與自主型組織、政府與官辦型組織、政府與依附型組織和政府與社區(qū)居民”協(xié)作的演化順序。表3數(shù)據(jù)豐富了其內(nèi)在關(guān)系，即我國政府與自主型組織協(xié)作占組織協(xié)作的總體比例為51.4%，反映出我國政府對專業(yè)化社會化能力完備、合法性強的組織具有較強的依賴性;而政府與官辦型組織協(xié)作占比達(dá)25.2%，這表明政府將官辦型組織作為撬動體制內(nèi)外組織的樞紐，用來鏈接自主型組織與依附型組織;政府與依附型組織協(xié)作占比為14.4%，這其中依附型組織既發(fā)揮了鏈接自主型組織、官辦型組織的媒介作用，又補充了帶動、組織居民參與服務(wù)供給的社區(qū)組織基礎(chǔ)。

圖3顯示，政策工具維度整體上維持了“激勵型工具、強制型工具與能力建設(shè)型工具”的演化順序。表2細(xì)化了其內(nèi)在聯(lián)系，即激勵型工具占比46.9%，政府選用“鼓勵、引導(dǎo)”強化多元組織的價值規(guī)范與行為引導(dǎo)，進(jìn)而增進(jìn)其認(rèn)同感、責(zé)任感;而能力建設(shè)型工具占比30.0%，選取“教育培訓(xùn)、培育”來提升組織能力;在相伴變化的過程中，強制型工具占總體政策工具的比例為23.1%，政府始終突出“監(jiān)督管理”的風(fēng)險規(guī)避、權(quán)威保障與漸進(jìn)可控的兜底作用。政策工具與組織協(xié)作的組合配置，呈現(xiàn)出“以監(jiān)督管理為根本保障，以提升專業(yè)化社會化服務(wù)能力為目標(biāo)、以工具或組織多元化為策略”的主線。整體上組織協(xié)作維度擴大了覆蓋體制內(nèi)外組織的范圍與類型，政策工具與組織協(xié)作推動組織化水平呈現(xiàn)逐步上升的漸進(jìn)過程。

五、政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系

1.政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系表現(xiàn)

基于我國城市社區(qū)服務(wù)政策的分析，從各階段與整體上考察了政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同演化過程，本文發(fā)現(xiàn)政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系是一種以相互依存為基礎(chǔ)，互為條件、互為保障、互為動力的共生關(guān)系。具體而言：第一，相互依存整合了政策工具與組織協(xié)作間的互補性、修復(fù)性與調(diào)試性。首先，資源供給與組織獲取資源相互補充。政策工具為組織協(xié)作提供了多層次的資源供給，而組織協(xié)作則轉(zhuǎn)化了多層次資源作用于多樣化組織類型的培育成效，保留了各組織自身的服務(wù)優(yōu)勢。其次，政策工具與組織協(xié)作相互修復(fù)政策目標(biāo)。組織協(xié)作追蹤與反饋了政策工具推進(jìn)資源供給作用于組織發(fā)展過程中，因過度管控而缺乏彈性賦權(quán)的結(jié)構(gòu)性失衡問題;而政策工具則評估與優(yōu)化了組織協(xié)作在帶動多元組織共贏過程中，某類組織獲取資源供給乏力而被動內(nèi)卷化的自主性蛻化問題。最后，政策工具與組織協(xié)作在結(jié)構(gòu)配置上相互調(diào)試。政策工具與組織協(xié)作在各類工具的選擇與組合上，實現(xiàn)了雙重價值目標(biāo)的工具匹配：即“當(dāng)提高強制管控的力度時，關(guān)注多元組織發(fā)展，政府增強資源供給的彈性;當(dāng)拓寬資源供給的層次時，聚焦多元組織參與，政府同步調(diào)控強制管控的力度”。第二，互為條件擬合了政策工具與組織協(xié)作的銜接間隙。在具體演化分析中，政策工具實施的資源供給所作用的具體對象，需要組織協(xié)作予以提供、強化組織載體;而組織協(xié)作則更需要針對組織多樣性，轉(zhuǎn)借政策工具為組織發(fā)展提供長效的多層次資源供給。第三，互為保障增強了政策工具與組織協(xié)作共享公共利益的效果。政策工具統(tǒng)合了權(quán)威強制性管控與靈活彈性化賦權(quán)的一致性，適當(dāng)為多元組織發(fā)展留存了自主合作協(xié)商的公共空間。而組織協(xié)作則轉(zhuǎn)化了多層次的資源供給，推動多元組織在不同資源稟賦條件下發(fā)揮各自的服務(wù)供給優(yōu)勢。第四，互為動力支撐了政策工具與組織協(xié)作在漸進(jìn)組合過程中的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為了維系協(xié)作過程中的組織多樣性，政策工具要均衡強制管控與彈性賦權(quán)的資源輸送，實現(xiàn)風(fēng)險管控下的組織發(fā)展。而組織協(xié)作則將持續(xù)的資源供給作為維系協(xié)作關(guān)系存續(xù)的動力，視組織協(xié)作的類型拓展而調(diào)整資源輸送層次。

2.政策工具與組織協(xié)作間協(xié)同關(guān)系的生成機理

在我國城市社區(qū)服務(wù)供給的組織化過程中，政策工具與組織協(xié)作所形成的協(xié)同關(guān)系，內(nèi)源于關(guān)系構(gòu)建中的生成機理。具體表現(xiàn)在：

第一，形成了“資源俘獲行為”。憑借組織化供給社區(qū)服務(wù)，政府要借助體制內(nèi)外的社會力量轉(zhuǎn)化行政資源，生成服務(wù)資源，以此供政府持續(xù)吸納、整合與轉(zhuǎn)借。在具體演化過程中，一方面，政府將資源俘獲行為合法化。政策工具關(guān)聯(lián)組織協(xié)作的策略集合，即憑借“監(jiān)督管理”“鼓勵、引導(dǎo)”“教育培訓(xùn)、培育”等工具形式的綜合作用，從價值理念、制度規(guī)定與行為選擇上塑造多元組織認(rèn)同、默許遵從政府俘獲社會力量服務(wù)資源的行政行為;另一方面，政府將資源俘獲行為持續(xù)化。社會力量要獲取行政資源的支持，必然要接受政府限定其在服務(wù)供給過程中獲取合法性的規(guī)則，進(jìn)而圈定社會力量從生產(chǎn)與提供服務(wù)中獲取行政合法性與社會合法性的持續(xù)參與行為。

第二，構(gòu)建了“工具校驗機制”。在城市社區(qū)服務(wù)供給過程中，多元組織期待獲取政府的行政資源支撐，而政府需防范行政資源作用的組織對象過于廣泛所帶來的不可控風(fēng)險。在具體演化過程中，政策工具與組織協(xié)作形成了同步變動、協(xié)同優(yōu)化的“工具校驗機制”。具體而言，測試、檢驗新的工具形式在選擇、組合與執(zhí)行過程中的脫軌風(fēng)險，同時借助傳統(tǒng)的工具形式（如監(jiān)督管理）管控風(fēng)險與規(guī)避責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，工具箱繼承傳統(tǒng)的工具形式的既有成效，化解協(xié)同過程中組織化運行的風(fēng)險，平衡多種工具擬合間的張力，強化工具間的聚合效應(yīng)。

第三，鞏固了“服務(wù)累積效應(yīng)”。在具體演化過程中，服務(wù)資源的累積效應(yīng)，是經(jīng)由工具多樣化的調(diào)試過程所實現(xiàn)，并借助傳統(tǒng)與新的工具形式疊加所積累而成。具言之，傳統(tǒng)的工具形式調(diào)試新的工具形式，形成了工具混合配置的適應(yīng)機制：一是保留了傳統(tǒng)的工具形式已累積的服務(wù)資源，為新的工具試驗推廣而創(chuàng)造剩余安全空間;二是將傳統(tǒng)的工具形式作為選擇、優(yōu)化與組合新的工具形式的兜底保障，推動新的工具形式螺旋式轉(zhuǎn)化服務(wù)資源;三是新的工具溢出了傳統(tǒng)的工具可被深化、可被拓展的空間，強化了服務(wù)資源可被轉(zhuǎn)化的存量保障。

3.政策工具與組織協(xié)作間協(xié)同關(guān)系的生成路徑

政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系，是經(jīng)由生成機理內(nèi)嵌于制度化演進(jìn)過程中的路徑塑造而成。政策工具要以維系組織自主性為基礎(chǔ)，在強化組織協(xié)作的過程中推進(jìn)資源交換與資源分配，形成閉環(huán)的資源流動;組織協(xié)作要以持續(xù)生產(chǎn)服務(wù)資源為價值歸宿，在拓寬資源流向的過程中轉(zhuǎn)變組織協(xié)作重心與協(xié)作擴散方向，打造橫縱聯(lián)通的組織覆蓋。

（1）組織化資源交換：由單一渠道轉(zhuǎn)向多元渠道

在城市社區(qū)服務(wù)供給的組織化過程中，行政資源和社會資源構(gòu)成了資源交換的兩種形態(tài)。而政策工具提供的資源輸送與組織協(xié)作提供的組織載體，恰好聯(lián)接了兩種資源，進(jìn)而撬動了行政資源孕育社會資源。在具體演化過程中，當(dāng)處在缺少依附型組織與居民參與度不高的階段時，受自主型組織、官辦型組織為主的組織協(xié)作的影響，資源交換出現(xiàn)了政府依賴“資助、扶持”等直接的資源輸送的制度安排。這種單一渠道具有鮮明的資源輸送的一次性供給特點，無法形成常態(tài)存續(xù)的階梯式激勵補償，進(jìn)而中斷了多元組織再轉(zhuǎn)化服務(wù)資源的兌現(xiàn)意愿與價值偏好。后續(xù)的協(xié)同演化表明，資源交換的渠道呈現(xiàn)多元化，表現(xiàn)為以“監(jiān)督管理、引導(dǎo)、鼓勵、教育培訓(xùn)”為代表的傳統(tǒng)工具形式，作為引入新的工具形式的經(jīng)驗知識，拓展到“登記、備案、獎勵、購買（服務(wù)）、培育”等。多元渠道聚焦資源輸送以撬動組織生產(chǎn)服務(wù)資源的間接性：一方面形成了長效的多層次激勵兌付機制，刺激多元組織的行動意愿;另一方面生成了提取社會組織中專業(yè)資源的轉(zhuǎn)化機制。單一渠道向多元渠道的轉(zhuǎn)變過程中，資源交換統(tǒng)一了供給服務(wù)的“混合形式”與“說服訓(xùn)導(dǎo)”。在薩瓦斯看來，政府引入市場化、民營化的服務(wù)理念，推動了基層服務(wù)的安排轉(zhuǎn)向了多樣化、混合式與局部安排共存的服務(wù)形式[38]。這在政策工具與組織協(xié)作的結(jié)構(gòu)化變動中表現(xiàn)鮮明。而貫穿于協(xié)同演化全過程中的“引導(dǎo)、激勵、教育培訓(xùn)”等政策工具形式，印證了林德布洛姆堅持的“說服訓(xùn)導(dǎo)”。其繼承了傳統(tǒng)勸導(dǎo)型的動員理念，優(yōu)化“說服教育”的新形式，豐富道德激勵與能力提升的雙靶向，推動社會力量自覺服務(wù)集體利益[39]。

（2）組織化資源分配：由直接轉(zhuǎn)向間接

在城市社區(qū)服務(wù)供給的組織化過程中，初次分配與再分配是資源分配的重要方式。而政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同過程，正是立足在資源初次分配的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新資源再分配的過程。在具體演化過程中，激勵型工具由“引導(dǎo)、鼓勵”增加了“扶持、獎勵”的組合設(shè)計;能力建設(shè)型工具則由“資助”增添了“購買、培育與教育培訓(xùn)”的安排。這種轉(zhuǎn)向培育了資源再分配推動組織多元化、多樣性發(fā)展過程中的公共價值與公共理性。其反映出政府的行政資源分配，由最初側(cè)重直接的初次分配（即以直接財政投入換取臨時短期內(nèi)的資源輸送支持）豐富為間接的再分配（即以財政投入結(jié)構(gòu)化提取長期持續(xù)的再生產(chǎn)資源）。與此同時，這實現(xiàn)了由“政府資源輸送—社會力量轉(zhuǎn)化—服務(wù)社區(qū)居民”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢Y源輸送—社會力量轉(zhuǎn)化與社會力量發(fā)展并重—服務(wù)社區(qū)居民”。在資源分配由直接轉(zhuǎn)向間接的過程中，政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同演化選擇性地留存了直接分配的可取之處，即緩解緊迫性的服務(wù)需求，維持政府服務(wù)職能的合法性。而間接分配，則將政府行政資源分配的價值目標(biāo)多元化，獲取了資源交換的溢出效應(yīng)。這種以直接分配為保障，向間接分配轉(zhuǎn)變的路徑，充實了資源鏈接的社會網(wǎng)絡(luò)，聚合了集體行動的公共資源。

（3）組織化協(xié)作重心：由懸浮轉(zhuǎn)向下移

政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同目標(biāo)是助推政府直接動員、整合社會力量。黨的十九屆四中全會提出，“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[40]。這種導(dǎo)向直接決定了治理主體、公共資源與公共服務(wù)等要素伴隨組織協(xié)作重心協(xié)同下移。因而，城市社區(qū)服務(wù)作為治理重心下移嵌入的公共場域，扮演著重要角色。在具體演化過程中，長期以來我國城市社區(qū)服務(wù)以自主型組織、官辦型組織為組織依托。受單位制影響，這類組織多將服務(wù)資源集聚到組織單位中，加之受組織單位獨立于城市基層社區(qū)開展生產(chǎn)生活的作用，社會治理與服務(wù)重心始終處于地方與基層社會邊界的交叉地帶，“懸浮”于城市基層社區(qū)之上。隨著演化過程發(fā)展，政府在政策工具中配置了向下賦權(quán)的“備案”的合法性過渡手段，及“培育、購買、扶持”等提升綜合能力的工具形式，共同孵化與助推以各類社區(qū)社會組織為代表的依附型組織成長，進(jìn)而密切與社區(qū)居民聯(lián)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，依附型組織一方面扮演承接自主型組織、官辦型組織下移社區(qū)后的組織聯(lián)絡(luò)紐帶，學(xué)習(xí)二者的專業(yè)化能力與組織管理技能;另一方面為社區(qū)居民參與服務(wù)活動奠定了堅實牢固的組織載體，提供了動員居民的組織支持。在這過程中，社會組織、社區(qū)社會組織的生存空間與活動場域逐步下移，并嵌套在城市基層社區(qū)的服務(wù)供給體制機制中。由此，政策工具與組織協(xié)作共同推動了組織資源和多元組織一同由“懸浮”轉(zhuǎn)向“下移”，實現(xiàn)了組織與資源的“雙下移”。

（4）組織化協(xié)作擴散：由體制內(nèi)部轉(zhuǎn)向體制外部

在城市社區(qū)服務(wù)的組織化過程中，組織化協(xié)作擴散的基礎(chǔ)是團(tuán)結(jié)體制內(nèi)組織，目標(biāo)是整合體制外組織，構(gòu)建體制內(nèi)外組織互聯(lián)互通的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這要求打破政府與社會的結(jié)構(gòu)邊界，由政府內(nèi)部行政組織協(xié)作轉(zhuǎn)向政府行政組織與社會多元組織協(xié)作。在具體演化過程中，組織協(xié)作的初期對象主要以自主型組織、官辦型組織為主。前者隸屬管轄區(qū)域內(nèi)的行政管理系統(tǒng)，兼具配合轄區(qū)政府、街道和社區(qū)開展公共服務(wù)的義務(wù)。其一定程度上承擔(dān)了配合政府開展社會生產(chǎn)與生活的職能。后者歸屬于行政組織系統(tǒng)，具有“體制內(nèi)”的身份標(biāo)簽。這種協(xié)作并未真正涉及與覆蓋社會組織、社區(qū)居民，仍停留在體制內(nèi)部的組織協(xié)作。后續(xù)的協(xié)同演化表明，政策工具推行的多層次資源輸送，支持與覆蓋了依附型組織、社區(qū)居民，囊括了草根志愿服務(wù)團(tuán)隊、社區(qū)組織、社區(qū)社會組織等，由體制內(nèi)部擴散到體制外部。在政策工具與組織協(xié)作的共同助推下，這種協(xié)作擴散的規(guī)模不斷擴大，且通過“教育培訓(xùn)、培育、購買、扶持”等綜合手段提升組織服務(wù)能力。這進(jìn)一步促進(jìn)了體制內(nèi)組織與體制外組織的業(yè)務(wù)交流、技能傳授與服務(wù)供給的知識學(xué)習(xí)，形成了“體制內(nèi)組織帶動體制外組織開展組織學(xué)習(xí)，體制外組織轉(zhuǎn)化體制內(nèi)組織專業(yè)能力”的氛圍。組織化協(xié)作擴散所延展的體制內(nèi)部轉(zhuǎn)向體制外部過程，撬動了自主型組織、官辦型組織積聚的社會化專業(yè)化服務(wù)知識，進(jìn)而向依附型組織、社區(qū)居民傳播服務(wù)活動知識，強化組織服務(wù)學(xué)習(xí)，提高二者的參與能力及水平。

4.政策工具與組織協(xié)作間協(xié)同關(guān)系的導(dǎo)向

政策工具與組織協(xié)作在協(xié)同演化過程中的相關(guān)變動表明，其是以“前一種工具形式”作為“下一種工具形式”的選擇基礎(chǔ)，且引入任意一種新的工具形式都經(jīng)歷了“試行”到“推廣”的制度化過程。這同漸進(jìn)主義強調(diào)的保持政策選擇整體上的不變，尋求微小而簡化的非激進(jìn)政策選擇，從而取得連續(xù)累積的政策目標(biāo)相契合[41]。這定位了政策工具與組織協(xié)作推動組織化過程中的深層導(dǎo)向，即“漸進(jìn)組織化”。其表現(xiàn)在：其一，工具繼承上的漸進(jìn)賦能。如政策工具中“監(jiān)督管理”的功能性不僅局限于為政府化解組織動員的外部風(fēng)險，逐漸增添了監(jiān)督新的工具形式在執(zhí)行過程中滋生風(fēng)險的功能;組織協(xié)作中“政府與自主型組織協(xié)作”，由承擔(dān)補充社會力量匱乏的累積存量使命，累進(jìn)增加了傳授新興組織專業(yè)化、社會化技能的功能。其二，工具組合由單一向多元的漸進(jìn)優(yōu)化。兩個維度類型由單一向多元的演化過程，聚焦了資源供給與組織多樣性的逐步優(yōu)化均衡發(fā)展的特性。其三，工具屬性在“功能-價值”上的漸進(jìn)疊加。政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同，既是作為功能，同時在發(fā)揮功能的基礎(chǔ)上溢出價值。城市社區(qū)服務(wù)中，以“資助”為例，既是擔(dān)負(fù)了資源輸送，以推動組織協(xié)作發(fā)展的功能，同時逐漸地在供給組織資源支撐過程中，有機疊加提升組織專業(yè)能力的溢出價值。

事實上，我國城市社區(qū)服務(wù)的組織化過程長期寓于“去組織化-再組織化”的邏輯主線?！叭ソM織化”代表著政府維系的他組織供給服務(wù)運行機制的消解。這成為組織化的轉(zhuǎn)折點，即服務(wù)資源的社會化、市場化流動與組織自主性強化的客觀事實?！霸俳M織化”直面政府主導(dǎo)的他組織服務(wù)機制，核心議題是整合社會參與構(gòu)建的自組織服務(wù)機制。二者因其過多地聚焦組織行為過程的“間斷”，缺失了對制度規(guī)范下的制度設(shè)計所維系的“均衡”的解讀，即政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同過程中權(quán)力中心與結(jié)構(gòu)關(guān)系的連貫性。而漸進(jìn)組織化關(guān)注制度推動組織及其組織行為的穩(wěn)定性、持續(xù)性。其集中在政府策略性繼承了權(quán)力中心的主導(dǎo)性，及其運行結(jié)構(gòu)關(guān)系中政策工具與組織協(xié)作的過往經(jīng)驗知識。因而，“漸進(jìn)組織化”，與“去組織化-再組織化”在組織行為過程上形成了呼應(yīng)，且在制度化過程上超越了二者對動態(tài)過程中組織化動員的穩(wěn)定性、持續(xù)性的認(rèn)識。這也正是政策工具與組織協(xié)作的協(xié)同關(guān)系優(yōu)化組織化過程的獨特之處。

注釋：

① 根據(jù)研究需要，此處剔除了麥克唐奈及埃爾默在政策工具分類中的“制度變革”維度。該維度強調(diào)政策運行中的權(quán)力分配，事實上政策文本無法細(xì)化運行機制中授權(quán)的動態(tài)考察，因此去除該維度。詳見：MCDONNEL L M， ELMORE R F. Alternative Policy Instruments[R].Washington， DC：Rand Corporation， Nov， 1987.

②城市社區(qū)服務(wù)政策文件中提及大量組織，筆者在預(yù)覽全部政策文件基礎(chǔ)上，對話已有文獻(xiàn)，結(jié)合主體分類標(biāo)準(zhǔn)，對文件中所涉及的組織或個體逐個區(qū)分。這里不一一列舉。對存在性質(zhì)交叉的組織，進(jìn)行交叉歸類。

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（責(zé)任編輯? ?方卿）